《天坛宪法草案》的制定背景

一、《天坛宪法草案》的制定背景

近代中国，自鸦片战争后，因内政不修，列强侵凌，衰败之状已经显现，国运更是岌岌可危。知识分子努力探寻救亡图存之道，改革与革命的分途发展，加速了清帝国的覆亡。民国初期，政治变革、思想文化启蒙、经济发展、军阀为祸、外患频频，社会演进呈现复杂、多变与转型的特性。历史唯物主义认为，在分析任何一个社会问题时，都要把问题置于一定的历史范围之内。近代意义上宪法的产生及其发展表明，宪法是人类文明高度发达的产物，是特定社会政治、经济和思想文化条件综合作用的结果。故而在具体分析“天坛宪草”之前，当先言及其时之社会环境，包括经济、政治、文化思潮和军事等方面。

(一)经济方面

一个社会的经济发展水平是决定其政治、法律制度的最根本因素。近代宪法是以平等自由为思想基础和价值追求的，较为发达的商品经济是近代宪法产生的经济条件。20世纪初年，资本主义对华掠夺性贸易不断扩张，对华生产资本和借贷资本加速膨胀，严重摧残和压抑着中国民族经济的发展。民国初年，随着资本主义的入侵和商品经济的日益发展，传统的自然经济开始解体，出现了经济上的多元化。

首先，资本主义意图在中国建立独占的市场和殖民地。外国资本主义对中国的侵略已经不只限于攫取一般的经济权益，而是要瓜分中国，建立独占的市场和殖民地。在垄断资本主义条件下，资本家为了追求最大限度的利润，加紧争夺殖民地、半殖民地以及比较落后的资本主义国家的销售市场、原料产地和投资场所，争夺势力范围。中国幅员辽阔、资源丰富，便成为他们掠夺的重点对象。他们对中国的经济侵略已经不仅限于商品输出，而且日益注重资本输出，攫取有利于资本输出的特权，如设厂权、铁路权、采矿权等。外国对华贷款也具有了新的性质，虽然这仍是资本输出的一个重要组成部分，但并不完全是为了资本输出的利益。“这种贷款的绝大部分，占总数的70%以上，是军事政治性的贷款，其目的在于帝国主义所选定的反动政权或地方军阀，以便攫取在中国的特权和势力范围。”^[1]即使占总数不到30%的铁路贷款，主要也在于掠夺铁路权，这是分割势力范围的标志。

其次，官僚资本困难重重，但总量仍有增长。这时期的官僚资本主要是接办清代的洋务企业、事业，自身创建不多。工业方面，除汉冶萍公司、江南造船所有所发展外，多数陷入停滞，勉强维持残局。矿业、交通运输业、铁路、邮局等稍有增扩。银行业尤其是中国银行，在此期间发展颇快。但官僚资本企业的腐败暴露无遗，官商矛盾激化，加之受军阀战争及政局变动的影响，起伏不定。有些重要官僚企业沦入帝国主义之手，留存的一些大企业或多或少受外国资本渗透或控制，有买办化趋向。^[2]但因为官僚资本的发展依赖了大批外债，官僚资本总量仍有增长。

再次，民族资本发展迅速，但资本总量较小。随着自然经济的进一步解体，民族资本在爱国主义运动的推动下取得较快发展。如随着国内市场的扩大以及金融业的发展，民间工商业有了比较迅速的发展：商办轮船公司兴起，倡行民办铁路，民间金融业性质逐渐变化，新式银行出现。辛亥革命推翻了清王朝的专制统治，建立了民国，但是并没有改变帝国主义的压迫和国内封建主义的束缚。在袁世凯的统治下，为乞求外债，他在经济上倒行逆施，官商矛盾日益尖锐，军阀的割据和战争，更造成了经济的混乱和破坏。自1911年起，民族资本的发展进入低潮。中国没有发生过产业革命，中国的民族资产阶级经济力量弱小。到1912年中华民国初建之时，资本主义还仅是初步发展阶段，民族产业资本只有1.55亿元，在中国全部产业资本中仅占10%，80.28%为外国在华资本。资本主义对中国的掠夺、奴役及其相互间的争斗与妥协，使中国大地笼罩着“亡国灭种”的阴霾，刺激着中国人民爱国运动的持续高涨，并深刻地影响着中国社会经济，特别是使农村经济遭到严重破坏。

(二)政治方面

随着西方民主思潮的传播，加上专制统治下混乱的社会秩序，民权思想已逐步战胜君权观念，成为中国近代思想界发展的新潮，弥补了自君主专制覆灭后所造成的信仰迷失，并有可能体现在制度之中，进而保障人民的生存权和其他基本权利。晚清时期迫于内外危局的权力下放，在客观上催生了大大小小的占据着军事权威和非军事权威的地方实力派，进而形成地方割据，阻碍政治的稳定和社会的有序运行。西方资本主义的入侵，其独占市场的意图和殖民的印迹，通过传统官僚政治体系渗透到中国社会的方方面面，极大地影响了中国重大政策的制定和政治改革的进程。达尔曾指出：“一个国家，如果受到另一个国家的支配，而这个国家又敌视它的民主政府，那么，民主制度就不太可能获得发展。有的国家，虽然其他条件都相当有利，但民主制度依然未获发展，或者中途夭折，这其中的原因，有时单从外部干预就可以得到解释。”^[3]新的多元化力量中心猛烈地碰撞与冲击着传统体制。因此中国当时的变革，不仅仅是新旧因素的较量，同时还有中外因素的参与和制约。这种中外、新旧力量的混合方式，改变了中国传统社会的政治架构。

现代化发展的内在逻辑要求有一个强大的权威，以维护社会稳定，促进经济发展，并保障资产阶级的民主权利。它既要拥有强大的中央集权，挽救民族危亡，实现对社会秩序的重新构建，又要实行相应的分权，实现民主宪政，保障资产阶级的民主权利。^[4]近代中国的任何一个政治派别，都无法同时满足新权威的建立所必需的两个条件。在深重的民族危机和救亡的紧迫性环境下，资产阶级渴望实行民主，但由于内部成员的复杂及其政治主张的分野，不能形成强大的凝聚力来保障维护新生政权。孙中山曾经指出，资产阶级革命派内部大概有三种类型的人：“第一类人数最多，包括那些因官吏勒索敲诈而无力谋生的人；第二类为愤于种族偏见而反对满清的人；第三类则为具有崇高理想与高超见识的人。”^[5]封建军阀虽然势力强大，但其本质决定了它不愿也不能直面“民主”这一在中国出现的新生事物，更无力维护国家的统一和主权的完整。

(三)文化方面

文化心理上，中国传统的人治政治文化土壤深厚，其专制惯性有巨大影响。中国传统的政治文化缺乏法治传统，法律的神圣性和至高性从未渗入社会文化之中。资产阶级的辛亥革命推翻了一个皇帝，但封建的经济制度、宗法制度和封建文化仍然纵横交错，政治文化中缺乏民主制度所应有的意识和理念。伴随着两千年封建专制政治积淀而来的传统政治文化，如权威意识、子民意识、人治观念等，仍积淀于国民的意识、观念、心理之中，潜在地指挥着人们的行为与选择。孙中山曾说：“中国国民四万万，其能明了了解共和之意义，有共和之思想者，尚不得谓多。”^[6]古德诺认为，“中国人民大众不懂总统意味着什么，但是他们却懂得皇帝是怎么一回事，并且情愿服从他”。^[7]这些情况从下述分析可看得更清楚。从国会的组成看，真正的资产阶级成员很少，有各种封建功名者居多。^[8]议员的这种政治与文化结构，决定了他们不可能承受得住现代意识与传统意识的冲撞。每当旧政治与民主政治发生矛盾时，他们中的相当一部分人便容易回归旧传统。从当时的民主精锐——国民党及其成员的思想和行为看，“清颠覆后，所有的政党都与民众不生关系，都成了水上无根的浮萍，在势都没有成功的希望”。国民党抱着“法律万能的观念”，体现出对政治制度过高的期望值，以为通过议会民主制度，民主共和国就有了保证。而且其一部分无知党员“娇纵失态，未免惹起一部分人的恶感牵引民众消极反对的动机……以此国民党首先处于危险的地位……”^[9]从占绝对多数的农民阶级来看，“作为政治力量的因素，农民至今在多数场合下只是表现出他那种根源于农村生活隔绝状况的冷漠态度”，他们对民主与专制，帝制、内阁制及总统制的内容与变更“若观对岸之火，熟视而无所用心”。同时“中华民国并非纯因民意而立，实系清帝让与统治权而成”。^[10]所以有贺长雄一到中国，就很悲观地预言：即使“再阅二十年，恐中国宪法尚未确定也”。^[11]

(四)军事方面

军事上，赣宁之役(二次革命)突起突落，袁世凯势力增长。赣宁之役是1913年孙中山发动的反对袁世凯独裁、维护共和体制的斗争，是民国成立后以孙中山为首的资产阶级革命派，为挽救资产阶级民主共和国制度所进行的第一次南北战争。袁世凯掌握中央政权后，资产阶级革命党人虽然已处于被动地位，但由于辛亥革命成果的延续，还控制着立法权和部分行政权，对袁世凯尚有一定的制约作用。南方各省还有大量军队，仍掌握在革命过程中推举出来的都督手中。对于前者，袁世凯以破坏约法、制造隔阂等手段进行抵制和对抗；而作为北洋军阀集团的首脑，他尤其看重后者对其统治的威胁，决心以武力消灭南方军队。宋案(即宋教仁被刺案)发生后，鉴于各国尚未承认民国，蒙藏风云紧急，国民党反对用武力对付袁世凯，主张委曲求全，企图纯以法律解决，求是非，讲法理。因此，在袁世凯下令免掉赣、皖、粤三省都督职务以前，国民党多数派对于解决纠纷的办法是“宋案责成法院，借款责成议会”，以求保持国民党是一个合法政党在国会中占多数。“北京国会中的大部分党员想与进步党提携，以法律制袁。”^[12]

随着南方反袁情绪的逐渐高涨，袁世凯加快了备战步伐，在完成作战兵力的部署后，决定先发制人。1913年6月9日，袁世凯以“不称厥职”、“不孚众望”为由，借口反对善后借款、不服从中央统治，下令撤免赣、皖、粤三省都督，这是向国民党进攻的开始。于是，以此为导火线，革命党人武力倒袁的“二次革命”爆发。“二次革命”是以袁世凯为首的北洋军阀集团在掌握中央政权后对资产阶级革命派进行的第一次公开镇压，其依恃政权的力量在战争中获得胜利，消灭了国民党仅有的一些地方势力。这次战争，一方面在政治上制造了名正言顺征伐革命党人，以巩固其独裁统治的事实，同时，进步党人也为镇压革命党人的“合法性”进行了舆论上的准备。如梁启超发表了《革命相续之原理及其恶果》一文，痛诋革命之非，认为“革命只能产出革命，决不能产出改良政治”，鼓吹“改良政治，自有其途辙，据国家正当之机关，以时消息其权限，使自专者无所得逞”。^[13]进步党议员利用国会提案权，提出对国民党的声讨案，以抽象的国家概念为袁世凯的政权辩护，将革命党人的武装反抗诬陷为“称戈倡乱”，是反抗中华民国，因此，“促令政府迅速戡乱以保统一而遏祸机”。^[14]于是袁世凯表示，“躬承国民托付之重”，^[15]征讨变得合理合法。另一方面，北洋军阀的势力扩展到了长江流域，除广西、贵州、云南和四川外，其他大多数省份成了北洋军或其附属军的征服地，客观上助长了袁世凯的气焰。压倒性胜利的刺激，助推了袁世凯撕毁“天坛宪草”的实力和信心。

宪法产生的历史表明，近代宪法是在比较发达的商品经济、民主政治和民主科学大众的文化的基础上产生的。^[16]而“天坛宪草”是在没有发达的商品经济作为物质基础，没有完善的民主政治作为制度基础，没有先进的宪法观念和宪法文化作为思想基础，没有以稳固的全国统一作为前提条件下的，以资产阶级思想为主导而设计的产物，是在客观环境与条件还没有成熟的背景下，根据调整政治权力关系的需要而形成的宪法性文献。