《天坛宪法草案》的制定过程

二、《天坛宪法草案》的制定过程

1912年《中华民国临时约法》附则第53条规定：“本约法施行后，限十个月内由临时大总统召集国会。”因此，临时大总统在《临时约法》施行后10个月内应召集国会，“国会初开，第一件事，则为宪法”，^[17]加上“全国人心，喁喁望治，亟盼早日制定宪法，永矢咸遵，选举正式总统，得列强承认，以增进国际上之地位”，早日制定宪法便成为当务之急，成为举国关注的第一届国会的第一大问题。此次制宪的成果便是《中华民国宪法草案》即《天坛宪法草案》。

吴宗慈把《天坛宪法草案》的制定过程详述为：(1)选举宪法起草委员会；(2)委员选举时各党派之竞争；(3)起草委员会之预备会；(4)起草委员会之成立会；(5)宪法起草委员会规则；(6)委员长理事之选举会；(7)委员会地点之择定；(8)委员会会所之庄严；(9)委员会起草之方法；(10)大会限制起草之日期；(11)限制旁听之严厉；(12)起草委员之被捕与被杀；(13)表决时之困难；(14)孔教案之发动；(15)政党变迁与宪法之关系；(16)袁世凯之干预宪法进行。^[18]为简化起见，我们认为，《天坛宪法草案》的制定过程可以概括为三大阶段：宪法起草委员会组成阶段，即1913年7月12日之前；《天坛宪法草案》的顺利起草阶段，起自宪法起草委员会组成，止于袁世凯就任正式大总统之日；《天坛宪法草案》的曲折表决和袁世凯干预宪法阶段，即1913年10月10日后至1914年1月10日袁世凯下令解散国会。作如此划分，基于如下理由：宪法起草委员会组成自成一阶段，已经成为共识。袁世凯就任正式大总统之日作为一分水岭，是因为在此之前，他左右宪法起草委员会的行动大都是暗中进行和间接影响。而在此之后，有了正式大总统的地位，就直接干预宪法起草委员会的宪法起草工作了。如提出增修约法案，要求以扩大总统权限为指导思想对《临时约法》进行修改；咨请宪法会议争夺宪法公布权；派员要求列席宪法会议及宪法起草委员会，以陈述大总统对制宪的建议；通电各省，反对宪法草案；下令解散国民党，取消国民党党员之议员资格等。

(一)宪法起草委员会的组成

成立宪法起草委员会是制定宪法的第一步。1913年4月8日正式国会开会，《国会组织法》第20条规定：“民国宪法案之起草，由两院各于议员内，选出同数之委员行之。”该条文并未明定两院各选委员若干人，因此由参议院先行议定各选委员30人，咨求众议院同意。最后决定参、众两院各推选出30名议员共60人，候补委员会各15人共30人组织宪法起草委员会。人数确定之后，然后由两院分别议定宪法起草委员会互选规则。参议院和众议院互选宪法起草委员规则分别于1913年6月25日和6月27日通过。

1913年6月30日，参、众两院分别召开宪法起草委员选举会，共选出宪法起草委员60人。60名宪草委员中，国民党势力最强，占28人，委员长汤漪为国民党党员。进步党员19人，其余属于各小政团。宪法起草委员会成员大都受过高等教育，并有相当一部分人有国外留学经历，在很大程度上汇集了国会中“精通法政，富于经验”的专门人才。

1913年7月10日在参议院召开预备会，推汤漪为主席，讨论后推举张耀曾、王家襄、夏同和为起草委员会规则委员，7月12日上午9时宪法起草委员会成立大会召开，大会推汤漪为临时主席，议定下列事项：(1)由汤漪任委员长；(2)选择北京天坛祈年殿为宪草委员会的会址，取“忠于民国之心，唯天可表”之意；(3)宪法起草期限，自委员长选出之日起45日内完成等。必须提及的是宪法起草委员会的组织问题，“梁启超等主张由政府组织宪法起草机关，而以总统府、各省都督、参议院及各政党所派之委员，为其组成分子。当时十八省都督及共和、统一、民主诸党，与夫迎合袁氏之官僚策士，均附和之”。^[19]国民党则主张依据《国会组织法》的规定，由国会组织宪法起草机关。等到国会正式成立，国民党由于占议席最多，群起反对梁启超等的主张，加上有法律依据，因此，宪法起草委员会的组织问题最终采纳了国民党人的主张。

(二)《天坛宪法草案》的起草

宪法起草委员会成立后，1913年7月15日通过《宪法起草委员会规则》。同时，宪法起草委员会经过讨论议定，先拟定大纲，然后依据大纲草拟宪法条文。所谓拟定大纲是指将宪法内最重要的问题提出，作为议题讨论，议决后作为全部条文的起草基础。所谓草拟宪法条文是指根据议决大纲的精神，确定章节，以条文体现，再逐条讨论，形成宪法草案。7月22日，宪法起草委员会推举孙钟(政友会)、张耀曾(国民党)、汪荣宝(进步党)、黄云鹏(共和党)四人为大纲起草员。确定了12条大纲议题：(1)领土问题是否有规定之必要；(2)人民权利义务是否用列举之规定；(3)国会采一院制，抑采两院制；(4)行政部之组织，采总统制，抑采内阁制；(5)大总统选举方法及权限；(6)副总统应否设置；(7)国务员之权限；(8)平政院应否设置；(9)审查法律权；(10)解释宪法权；(11)预算决算之审计院；(12)宪法修正。以上12条大纲，自8月2日委员会第4次会议开始讨论，到9月23日第21次会议议定，共开会18次。在大纲之外，还有经表决列入议题的孔教问题和蒙藏地方治理权，以及特别规定问题即省制问题。上述大纲、议题和特别规定问题逐步明朗的过程，也就是宪法草案的主要内容由分歧趋于一致的过程。起草委员争论的焦点主要集中在以下几方面：(1)宪法采用国权主义还是民权主义；(2)中央集权还是地方分权；(3)实行内阁制还是总统制；(4)总统、内阁与国会的权力划分；(5)孔教的问题。9月23日，宪法起草委员会通过了宪法大纲议决的全案，于是推举上述4名大纲起草员及李庆芳(公民党)共5名委员为宪法条文起草员，依据宪法大纲拟订条文。

袁世凯同意先制定宪法，固然是迫于当时的形势，但更为重要的是想以此取代《临时约法》，巩固其“合法”的法统地位，同时利用国会选举自己为正式大总统。当时处于在野党地位的国民党等政治势力，则企图通过制宪，达到法律限制袁世凯的目的，实现政治权力的再分配。同时，也希望这种新政体之下的行政权力，建立在三权分立、权力制衡的基础上，主要由内阁掌握。当时吴宗慈曾一针见血地指出：“其实临时总统袁世凯对于临时约法束缚极感不便，思于宪法根本纠正。国民党以国基初奠，袁世凯野心跃跃，亦思于宪法严厉预防之。”^[20]

由于双方意见分歧，加之“二次革命”中国会中的国民党籍议员纷纷南下，宪法起草委员会常因不到法定人数而停会，宪法起草的进展较缓慢。在“二次革命”失败后，这更加不能满足袁世凯急欲早日成为正式大总统的愿望。本来，在国会成立之初，各政党就在先定宪法，后选总统问题上取得一致意见，而在革命党人被击败的形势下，进步党议员在内部取得一致意见后，便提出了先选总统后定宪法的要求。留在国会的国民党议员则心怀畏惧，势孤力微，又恐袁世凯悍然不顾，采取断然措施，解散国会，于是被迫表示同意，希冀以此换取国内政治的缓和。同时，外国宪法专家也附和袁世凯的意愿，如有贺长雄说：“此项重大问题，万不可专据学理以为衡，极须审度中国现在之大势，折衷拟订，庶与法理事实均无妨碍。仍以先定宪法关于选举总统之一部，即日将总统选出，实为救时之要义。”他认为，“无论党派为何，亦当一致共喻此义，方能达利国福民之目的。至诸友邦承认问题，可正视此问题为进止”。^[21]加上拥袁派先使用金钱收买议员，又以武力干预作为后盾，让副总统兼鄂督及进步党党魁黎元洪会同各省都督民政长致电国会，要求从速选举总统：民国“对内无统一之实权，对外无交涉之能力”，导致“友邦尊重之念，变为鄙夷，国人期望之心，化为厌恶”，因此“应请将一切议案，概从缓议，同心协力，编制宪法，先订总统选举之一则，即从选举总统入手，或将宪法全部从速制定，即行选举总统，两月之内，一气呵成，国本既定，人心遂安……犹可有成”。^[22]于是，国会决定让宪法起草委员会暂停宪法起草，先制定《大总统选举法》。1913年10月4日，《大总统选举法》在国会三读通过并公布。

(三)袁世凯对宪法起草的干预

袁世凯当上正式大总统的目的既已得逞，便粗暴地干涉国会制宪，极力谋求扩大总统职权。

第一，向国会提出增修《临时约法》。在成为正式大总统的第二天，袁世凯就向国会提出增修《临时约法》，请求速议，并以皇帝的口吻强调“本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重，同受束缚于约法”。袁世凯认为，《临时约法》只适用于临时大总统，主张新约法中应写进以下内容：一是总统任免国务员、外交大使，及宣战、媾和、缔约等，不必征得国会同意；二是总统享有紧急命令权及财政的紧急处置权。但国会认为宪法即将制定，《临时约法》将自然废止，实无修订必要，拒绝了袁世凯的意见。这一咨文，实际上是袁世凯对宪法内容提出的主张，是他干涉制宪的第一步。

第二，咨请宪法会议要求宪法的公布权。国会制定《大总统选举法》时，即以宪法会议的名义公布，袁世凯深为不满。只是因为选举时间紧迫，如果稍有争执，必定拖延时日，恐怕节外生枝，因此隐而未发，“饬局照登然不过出于一时委曲求全之苦”。^[23]袁世凯认为“将来议定之宪法案，断无不经过大总统公布，而遽可以施行之理”。^[24]袁世凯的打算是，如果他握有宪法公布权，那么他不满意的宪法，“即可拒不公布，而使其归于消灭”。^[25]等到就任正式大总统之时，便咨文宪法会议，争夺宪法的公布权。袁世凯根据《临时约法》第22条及第30条“参议院议决事件，咨由临时大总统公布施行”和“临时大总统代表政府，总揽政务，公布法律”的规定与《国会组织法》第14条“民国宪法未定以前，《临时约法》所定参议院之职权，为民国议会之职权”之规定，认为宪法会议之议决公布《大总统选举法》，于现行法律和立法先例，均未妥当，“国会侵及大总统之公布权为约法所不容”。因此，“民国议会……皆应以临时约法暨国会组织法大纲所定程序为准实无丝毫疑义”。^[26]袁世凯所提宪法的公布权，确实不无道理。宪法会议遂未正面回答，以宪法草案未成，无开议之机会，搁置而没有回复。

第三，袁世凯直接派人向宪法起草委员会陈述他关于宪法的意见。袁世凯的宪法顾问有贺长雄认为，《临时约法》虽无明文规定大总统有参与制宪之权，但“临时约法之精神实许大总统参与制定宪法事业”。其原因是，《临时约法》第55条规定，临时大总统有提议增修约法之权。既然允许大总统事后提议增修，为何反不许其主张意见于前?“诸约法之精神，决不如此，然则正式大总统选举后，正值议定宪法之时，当然使大总统对于宪法有主张意见之机会，始与临时约法之精神符合”。^[27]袁世凯于是采纳有贺长雄的意见，10月24日，派遣顾鳌等8人到达天坛祈年殿，要求出席会议陈述大总统对于宪法草案的意见。宪草委员会以宪法起草委员会的会议规则是仅许议员旁听，其他任何人无旁听权，自然更无发言权，一致表示拒绝。“除两院议员外，其他机关人员不但不能出席，即旁听亦有不能。”^[28]而且宪草条文已经拟就，正在进行三读^[29]程序。按规定，三读时只允许作个别文字的修饰，不能改动内容，因而即使允许来人列席陈述意见，亦不能改变宪草条文。顾鳌等人无法，只得离去。

第四，通电各省军政长官，历数宪草内容不当。陈述意见的举动被起草委员会拒绝后，袁世凯又派梁启超、周自齐、朱启钤等连日宴请宪法起草委员，疏通意见，希望草案有所改正。各委员以草案既经二读会无修改之余地回答。于是在汤化龙再疏通无效后的次日，袁世凯便通电各省军政长官，历数宪草内容的不当，集中攻击宪草中关于国会对行政的监督权，指斥“行政权全在少数议员之手，直为国会专制矣!”同时指使、鼓动他们反对国民党，反对国会，反对宪草。电文内容主要有四点：“今草案第十一条，国务总理之任命，须经众议院之同意。第四十三条，众议院对于国务员为不信任之决议时，须免其职。比较《临时约法》，弊害尤甚……是国务员随时可以推翻，行政权全在众议员少数人之手……今草案第八十七条，法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼云云。是不遵《临时约法》另设平政院，乃使行政诉讼，亦隶法院。行政官无行政之权，法院得掣行政官之肘……今草案第五章规定，国会委员会由参众两院选出四十人共同组织之。会议以委员三分之二以上列席，列席员三分之二以上同意决之……此不特侵夺政府应有之特权，而仅四十委员，但得二十余人之列席，与十八人之同意，便可操纵一切。试问能否代表两院意见?以少数人专制多数人，此尤侮蔑立法之甚者也……今草案第十八、第十九两条，审计员由参议院选举之，审计院长，由审计员互选之云云。审计员专以议员组织，则政府编制预算之权，亦同虚设，而审计又用事前监督，政府直无运用之余地。”^[30]

于是北洋将领“群攘臂瞋目而议宪法”，张勋与冯国璋首先发难，攻击宪草“奇谬”，是“二权分立，剥夺行政权已尽”，主张将操纵宪草的国民党“从速禁除”。接着，由黎元洪领衔，22省军政首脑署名发出拥护袁世凯的电文，反对宪草，主张解散国民党。

第五，解散国民党，破坏国会。舆论既已造就，袁世凯便以通电为根据，于11月4日(宪草才完成三读程序4天)宣布国民党为“乱党”，借口“为挽救国家之危亡，减轻国民之痛苦计”，解散国民党本部及各地支部、分部，取消所有的国民党党籍国会议员资格。取消国民党议员的目的，实为取消国会。因为国民党是国会中的第一大党，国民党议员的资格一旦被取消，国会议员开会就不足法定人数，因此就不能合法举行表决通过《天坛宪法草案》的宪法会议。袁世凯两次下令追缴议员证书及徽章，取消议员资格者达438人，仅剩议员432人，已不足半数，不能举行合法会议。正如钱端升、萨师炯所指出：《天坛宪法草案》告成后，袁欲破坏之，然欲破坏宪草，必须先破坏宪法会议；欲破坏宪法会议，非破坏国会不可。于是国民党终不免于解散，国民党议员终不免于停职焉。^[31]“民初政事大都不是真正依法而行，往往根据政治需要寻找法律依据，从而出现形形色色的假冒法律行为。”^[32]

第六，遣散国会残余议员。袁世凯指挥下的各省军人，于12月16日联名致电建议将残余议员“给薪回籍”。袁世凯交政治会议讨论后，认为“毋庸为现行国会组织法第2条暨第3条之组织”，于是在1914年1月10日，袁世凯下令遣散国会残余议员。两院宪法会议还来不及对宪草进行讨论，第一届正式国会之寿命即已经中止。从此，制宪程序被迫中断，《天坛宪法草案》在历史上永远只能是一个草案了。