《宪法重大信条十九条》的出台背景

一、《宪法重大信条十九条》的出台背景

“十九信条”是晚清立宪运动最后阶段的产物，它的产生既与西方宪政观念在近代中国的广泛传播密不可分，同时，又是晚清社会发展变化的必然结果。

(一)思想背景:西方立宪主义思想在中国的传播

古代中国是否有宪法?因为考量标准的差异，而众说纷纭，莫衷一是，但近现代意义的以限权为核心的宪法，在古代中国确实没有出现过，这已为各界所公认。“中国古代当有宪法，但是以限权为核心、以民主为依托及以人权为目的近现代意义的宪法在中国古代社会未见端倪。”^[6]因此，这里所指的宪法以及宪政观念的传播均是指1840年鸦片战争以后自西方国家(日本在地理上虽为东方国家，但在宪法观念上，也笼统地和西方国家相提并论)所传入中国的近代资产阶级宪法及宪政观念。

应该说，如果没有西方宪政观念在近代中国的广泛传播，就不会有晚清立宪运动，也不会有立宪派的产生及其宪政思想的形成，更不会有“十九信条”在晚清的产生。因此，1911年以前西方宪政观念在近代中国的传播为“十九信条”的产生提供了丰富的思想基础。

1.立宪主义在中国的启蒙

这一阶段，是自1840年鸦片战争到1895年的中日甲午战争前。从宪政历程的整体来看，鸦片战争不仅揭开了东西方两大文明体系在中国对抗冲突的序幕，而且正是在这两大文明的碰撞与交流之中，中国才艰难地开始走上宪政化的道路。以魏源、梁廷柟为代表的早期思想家是西方宪政观念传入中国的开路先锋，他们主张学习并接受西方的法律思想，但他们的“变法”主张具有直观性和零乱性，并没有形成一个完整的理论体系。尽管他们对西方的宪政制度并没有太多了解，但在他们的著作中已经开始对西方的宪政制度进行初步的介绍，无疑具有重大的启蒙意义。随后，洋务运动对中国宪政的发展有着进一步的重要影响。在长达30年的时间里，洋务运动造就了一大批中国近代社会最初的宪政改革思想家，如冯桂芬、王韬、薛福成、郑观应、马建忠等。与魏源等早期的思想家不同，洋务时期的思想家们已经开始对传统政治体制的合法性产生了怀疑，他们不再局限于对西方民主政体的简单介绍和朦胧向往，开始介绍和推崇西方的宪政制度包括君主立宪和民主立宪体制。不过，他们虽要求提高民权却反对民主，他们主张君主立宪和设立以通民情的议院，但还“不曾提出制定宪法的主张”。就其客观方面而言，早期宪政改革思想家对于宪政的最主要贡献还是民主宪政思想的启蒙与传播，因此，这一时期就成为中国宪政观念的启蒙时期。

2.立宪主义在中国的传播

这一阶段，是从1895年的中日甲午战争后到1904年的日俄战争前。1895年的甲午战争是近代中国宪政发展的转折点，对中国的宪政历程起到了决定性的作用，最终促使中国社会进入宪政化阶段。此前，西方的立宪思想虽然开始传入中国，但并没有真正引起社会舆论的关注，甲午战争之后，宪政思想才开始成为一种社会思潮得到广泛传播。“借助强大的外力作用，中国的改革者看到了中国问题的症结是:不能再蹈洋务运动的覆辙，必须全面学习西方的文化思想和社会政治理论。中国的思想与政治领域开始出现一系列对中国宪政化历程影响意义深远的事件。”^[7]这一时期最重要的事件就是以康有为、梁启超为代表的维新派所领导的维新运动。作为维新运动灵魂人物的康有为，主张学习西方，推行三权分立，实行君主立宪，提出了一套虽然粗糙但已经相当完整的君主立宪理论。1895年康有为就隐约提出君主立宪的主张，1898年又提出“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行三权鼎立之制”，而他的支持者与追随者梁启超也在1900年撰写了《立宪法议》，“公开倡行君主立宪政体，以为君主立宪政体为最良善之政体，对于中国有百利而无弊”。^[8]此外还有严复对专制主义的批判及其自由思想，谭嗣同的民权思想，樊锥、唐才常等人的平等思想及对专制的批判。但康有为等维新派人士所主张的君主立宪仍是以日本明治维新为榜样的日本式君主立宪，所提出的议院虽然是三权分立之一的立法机关但又受制于君权，所说的民权也主要是指“绅权”。总体而言，这一时期为中国宪政的发展培育了有利的社会政治基础，民主宪政思想得到广泛传播和深入探讨。

3.立宪思潮转变为社会的主导思潮

这一阶段，是从1904年的日俄战争的爆发至晚清预备立宪期间。晚清新政虽然是从1901年开始的，但作为新政主要内容的预备立宪，却是自1904年日俄战争后才开始正式实施的。日俄战争极大地刺激了中国社会各界的神经，一时之间举国上下对立宪问题表现出极大热情，立宪思潮亦由之勃然兴起。到此时，无论是立宪派和革命派，还是朝廷内部、地方大员和驻外使节，大家讨论的已经不再是是否立宪的问题，而变成了如何立宪和立何种宪法的问题了。简而言之，以清政府为代表的一方，经过派员出洋考察比较，希望能以德日宪法为模式，经过长期的预备阶段，建立极权式的君主立宪制度;以立宪派为代表的一方，从维新派身上吸取了教训，主张以英国宪法为模式，经过较短的预备期，建立“虚君共和”的君主立宪制度;以革命派为代表的一方，主张以美、法等国宪法为榜样，希望经过武装革命推翻现有政权，建立民主共和的国家制度。

这三种主要力量在晚清的社会政治舞台上展开了激烈的角逐，形成了一种相互对抗且相互推动的局面。这种情况，一方面极大地推动了宪政思想的深入传播，使得宪政思想逐渐成为一种社会的主流思潮;另一方面也使得这一时期立宪运动的发展在不同势力的角逐中陷入迷茫和彷徨的困境之中。不过，在三种主要力量之中，立宪派的态度又在很大程度上影响着，或者说是决定着立宪运动的发展。正是由于立宪派在晚清立宪运动中的主导地位，也就决定了“十九信条”的内容必然会深深地打上立宪派思想的烙印。从总体上讲，这一时期与前两个时期相比，由于反对宪政的社会力量基本退出历史舞台，宪政思想已经成为一种潮流被各种社会力量所倡导，所以，宪政思想得到了更为广泛和深入的传播，并且随着对宪政理解的深入，宪政模式逐渐成为他们之间斗争的焦点。

(二)政治背景:变革政治力量的勃兴

从19世纪末到20世纪初，近代中国的资本主义经济步入了初步发展阶段。资本主义经济的初步发展，为传统社会结构的变化提供了坚实的社会物质基础。同时，“大众传媒的普及和新型自由职业的出现和扩大使商人和知识分子成为新一代的社会精英和相对独立的社会群体”，^[9]而作为他们政治代表的立宪派和革命派，“也逐渐走向历史舞台，成为清末推动社会政治变革的两股主要力量”。^[10]

同时，随着清朝与西方国家交往的深入，清王朝的一些开明的政府官员逐渐对西方社会有了更多更深入的了解，他们在一定程度上认识到中西方在政治制度上存在的差距，模糊地意识到宪政已经成为时代发展的潮流和保全清王朝的唯一法宝。于是，他们开始利用自己的特殊的身份和地位，在清王朝内部要求推行政治改革，并成为清王朝体制内的改革力量。

1.立宪派

立宪派是指以梁启超、张謇等为代表的君主立宪者，主张建立英国式的议会责任内阁制。其之所以能够成为晚清立宪运动的主导力量，原因就在于:首先，立宪派大多是地方乡绅，他们有着相当的社会影响力，而且又与地方实力派有着较多的联系，他们的主张往往会得到地方实力派甚至是相当一部分地方督抚的支持，“这使得他们在‘合法’地进入资政院和谘议局等立宪机关之后，又‘合法’地利用这块阵地积极推动立宪运动”，^[11]这是革命派所无法企及的(而且革命派在很长一段时间内也没有把国内当作其活动的重点)。其次，与立宪派的地位相关。在立宪的手段上，他们主张采取温和的、非暴力的方式推动中国逐步走立宪道路，这与清朝统治集团的主导思想又有着相当一致的地方。在立宪模式上，立宪派主张采用英国的“虚君共和”的立宪模式，尽管这和清政府所主张的立宪模式有区别，但在保留君主的问题上双方又有着相同之处，这是立宪派在一定程度上能够被清政府所容纳所接受的原因，也是“十九信条”产生的重要政治背景。从当时社会的实际情况来考虑，保留君主的主张使立宪派更能为国内的多数阶层所理解和支持。这也使得立宪派在晚清立宪运动中成为多数派，而革命派则为少数派。从理论方面来看，当时立宪派基本上代表了国内宪政思想的最高水平，无论是清政府方面还是革命派，在思想的深度和理论的系统性方面与立宪派都存在着一定的差距。以议会思想为例，立宪派对“议会、性质、地位、效能、权力结构和实现方式等多方面的认识上超越了前人，将晚清的议会理论推到了最高水平”。^[12]

2.革命派

革命派指的是以孙中山为代表的激进的资产阶级知识分子。革命派大多有过留学欧美或日本的经历，接受了西方的近代教育，主张推翻清王朝的专制统治，向往和追求西方的民主立宪政体。在实现立宪的途径和方式上，革命派主张采取激进的、暴力的手段，坚决反对保留君主。为此，他们积极组织革命团体，刊行革命报纸，多次发动反清的武装起义，给清政府施加了巨大的社会和心理压力，客观上推动了晚清政府加快宪政改革的步伐。革命派的出现，一方面使得立宪派可以以革命为借口要挟清政府按照他们的步调前进，逼其就范，最终达到立宪派的目的;另一方面也使得清政府不得不对立宪派采取更宽容和妥协的态度，以致立宪派能够大胆建言批判政府，放手壮大自己的力量，结果反使朝廷受制于立宪派。正如梁启超所说，立宪与革命两者之间是相辅相成、互相推动的，革命主义前进一步，则立宪主义也必然会前进一步。

3.体制内的改革力量

清朝体制内推动宪政改革力量的形成也经历了一个较长的过程。最初，只是体制内个别开明官员对宪政进行反思。到了百日维新时期，一部分开明官员开始与维新派进行合作要求政治改革。1901年清政府宣布实行新政之后，清朝体制内宪政改革的力量渐成势力。体制内的改革力量又可粗略地分为中央集团和地方集团两部分。

中央集团推动宪政改革的力量中最主要和最有影响力的是驻外大臣和出国考察的大臣。驻外大臣主要是指当时清朝常驻外国的公使，他们是清政府中较早走向世界的官僚士大夫群体。一般来讲，他们的西学知识比较丰富，甚至是接受过比较完整的近代教育，“思想也比较开放，可称为带有资产阶级色彩的新型封建官僚”。^[13]由于出国伊始就肩负考察西方社会的使命，又长期身处先进的资本主义国家，因此，他们对中西政体的优劣的认识，比国内的绝大多数官员要更深刻更准确，对立宪潮流的不可阻挡认识得更清楚。但是，由于受到身份地位的局限，他们的宪政思想基本上仍停留在早期维新派的水平上，即主张采用日本式的二元制君主立宪。

出国考察大臣主要是指以载泽、端方为首的被清政府派往国外考察政治的亲贵心腹大臣。由于特殊的身份地位，他们的宪政态度与宪政主张往往会对清朝的最高统治者产生直接的乃至决定性的影响。通过对东西洋各国政治的考察，他们对宪政的理解也超过了国内的多数同僚，对中西方的差距也有了直观的感受，因此，他们对于宪政改革也表现出较大的支持，这与以往的顽固派官僚是有很大不同的。以载泽为例，作为满洲皇亲，他考察回国后，无论是被慈禧召见汇报时还是所写的密折中都极力主张立宪，并且他在奏折中还逐条对当时反对立宪的各种观点进行批驳，正是他对立宪的这种积极态度，最终促使慈禧太后下定决心仿行立宪。同时，出国考察大臣回国后，“他们将海外考察所得与自身原有的政治利益和政治意志结合在一起，形成了极为浓厚的君主立宪主义的意识形态”。^[14]这些思想就成为后来制定《钦定宪法大纲》(以下简称《宪法大纲》)的理论根基，并在清政府上层引导着晚清宪政的发展。

地方集团是指当时积极支持参与新政的地方督抚大员，主要以袁世凯、张之洞为代表。地方督抚作为地方的实力派，在清朝的政局中起着承上启下的重要作用，清政府的新政能否得到真正的贯彻实行和他们有着最直接的关系。尽管从根本利益上讲，他们与清王朝是休戚与共的整体，但因为各自在政治格局中所处的位置不同，他们与清政府之间也存在着利益的冲突。再者此时的督抚大多是汉人，这些冲突有时就会变得较为严重。因此，为了在与中央的权力博弈中保持自身地位和实力，地方督抚一般都比较支持宪政改革。这一时期，半数以上的督抚，在不同时间或不同任上，多次上书请求清政府政治改革乃至宪政改革，而且随着立宪运动的发展，他们的人数也越来越多，相互之间的联系也越来越紧密，与立宪派的沟通合作也越来越多，对清政府施加的压力也就越来越大。

虽然这些体制内的改革力量在政治观念上比较保守，他们要求政治改革也多是出于巩固清朝的统治和为了自己的切身利益，但在客观上，他们的出现却推动了清末宪政的发展，并为“十九信条”的产生创造了体制内的政治环境。

总之，在晚清新政的过程中，清朝的统治者原本想利用新政来巩固自身统治，拉拢限制立宪派，平息抑制革命派，但让清朝最高统治者没有料到的是，新政不仅没有巩固其统治，反而引火烧身，统治权威和合法性一天天减少;新政也没有满足立宪派的宪政诉求，立宪派利用清政府的新政一天天壮大，逐渐成了立宪的主导力量;新政更没有平息革命派，革命派的势力也在一天天潜滋暗长，并发展成为埋葬清王朝的首要力量。这一切都成了“十九信条”产生的社会基础。