《宪法重大信条十九条》评论

《宪法重大信条十九条》评论

1908年11月光绪皇帝和慈禧太后的相继去世，对晚清的政局产生了极大的影响。本已岌岌可危的清王朝陷入绝境，晚清政治局势迅速走向两极化:一方面，在实行新政的前几年中，清政府“所采取的措施和营造的社会氛围已经吊起了社会要求宪政的胃口”，^[1]许多人对于清政府拖延立宪的态度表示强烈的不满，要求加快立宪的呼声也越来越高。同时，人们已经不能允许清政府有任何的拖延和差错出现，清政府所采取的任何有关宪政的举动和措施，一旦不能满足人们的宪政期望，都会受到社会广泛而强烈的批评和抗议。另一方面，在慈禧太后死后，清王朝统治集团的最高层，缺乏一位像她那样的拥有丰富政治经验的铁腕人物来进行统治。年仅25岁既无经验又无魄力的摄政王载沣，并不能担负起挽救清王朝这样的重任。摄政王载沣的执政不仅没有从根本上扭转清王朝的颓势，以顺应社会人心的变化和历史发展的潮流，反而使得整个末代王朝在失去权力的恐慌中加速走向保守和偏狂。为了挽救统治，他只做两件事，一是“牢记一条祖训，即决不能重用汉人”，把权力从汉人官员手中收归满族贵族手中;二是学习借鉴德日皇室的经验，把军事权力牢牢掌握在以他为首的皇室亲贵手中，这样的做法进一步“激起各地督抚的反对和大批满汉官员的不满”。^[2]最后，清朝的最高统治者们在短暂的集中权力的安慰中，一步步走向更加孤立的境地。

1909年10月到1910年11月，立宪派以极大热情和诚意组织的三次大规模国会请愿运动均以失败而告终。在请愿过程中，为了达到感化当道者的目的，立宪派人士可以说是下定决心，一片忠心，煞费苦心。他们召开各省谘议局联合会议，商议请愿办法，推定代表入京;入京后，又是遍谒当道，又是泣血陈词，又是发动群众联合签名，并且表示要一而再、再而三进行国会请愿，不达目的决不罢休。立宪派对清政府当权者可谓是晓之以理、动之以情，但这一切并没有换回当道者态度的根本改变。清政府虽然也答应要缩短预备立宪的期限，但另一方面又采取强硬措施解散国会请愿代表团，并对不服从者进行了严厉处罚。这使得相当一部分立宪派人士对清政府的宪政改革失去了信心，并对清政府产生了失望和不满的情绪，尽管这种不满情绪既不能与革命派相比，也与革命派略有不同，但这也是后来立宪派与革命派合流的政治基础。

不仅如此，更让他们失望和不满的是，1911年5月8日，清政府颁布上谕组织了历史上臭名昭著的“皇族内阁”。这无疑是对那些一直对清政府还抱有幻想的立宪派分子的当头一棒，“从此，立宪派开始了新的政治投机”。^[3]同时，“皇族内阁”的出现，也打破了清政府内部原有的部院大臣满汉平分的规则，重要的政府部门都操纵在满族贵族手中，这就使得汉族官僚、督抚本想借立宪来打破满族官员的政治优势地位的奢望化作泡影，这又加剧了满汉官僚之间的对立，加大了汉族官员对清政府的离心力。

在清政府内部一片混乱之时，革命派发动了武昌起义，随之各省纷纷响应宣布独立。当时驻守滦州的陆军第二十镇统制张绍曾、第二混成协协统蓝天蔚等几位打入新军的革命党人响应武昌首义，又乘机发动兵谏，向清政府提出了类似最后通牒的《请愿意见政纲十二条折》(以下简称《政纲十二条》)。于是，在南北夹击的严重形势下，清政府急命资政院迅速制定并通过了《宪法重大信条十九条》(以下简称“十九信条”)。从来源方面来看，“十九信条”的条文内容主要是受到以下几个方面的影响:

一是张绍曾等人奏折中的《政纲十二条》。《政纲十二条》中的大多数条文都被“十九信条”所采用，“凡《政纲十二条》中涉及宪政的条款，‘十九信条’中不但全部收入，而且更加具体。‘十九信条’只不过用宪法信条的形式，对《政纲十二条》加以肯定而已”。^[4]其第1条“大清皇帝万世一系”，与“十九信条”的第1条基本相同;其第3条“改定宪法由国会起草议决，以君主名义宣布，但君主不得否定之”，前半部分与“十九信条”的第5条基本相同;其第4条“宪法修改提案权专属于国会”，与“十九信条”第6条基本相同;其第5条“海陆军直接由皇帝统率，但对内使用，应由国会议决特别条件遵守，此外不得调遣军队”，与“十九信条”第10条基本相同;其第6条“格杀勿论、就地正法等律不得以命令行使。又对于一般人民，不得违法随意逮捕、监禁”，与“十九信条”第11条意思接近;其第8条“组织责任内阁，内阁总理大臣，由国会公举，由皇帝敕任。国务大臣，由内阁总理大臣推任。但皇族永远不得充任内阁总理大臣及国务大臣”，与“十九信条”第8条大致相同;其第9条“关于增加人民负担及媾和等国际条约，由国会议决，以君主名义缔结”，与“十九信条”第12条基本相同;其第10条“凡本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支”，与“十九信条”第14条前半部分基本相同;其第11条“选任上议院议员时，概由国民对于有法定特别资格者公选之”，与“十九信条”第7条大致相同。《政纲十二条》中只有关于开国会、特赦政治犯和军人参政的第2条、第7条和第12条等三条没有被“十九信条”采用，但其第7条“关于国事犯之党人，一律特赦擢用”，已经在1911年10月30日颁布的《准开党禁颁布特赦谕》中做出规定。

二是资政院中的立宪派所讨论提出的四条奏案，包括取消亲贵内阁;宪法须由人民代表协赞;赦免国事犯;即开国会^[5]这些内容可以说是立宪派对清政府最基本的立宪要求，在“十九信条”中也基本得到了体现。其中取消亲贵内阁的内容与“十九信条”的第8条接近;宪法须由人民代表协赞的内容与“十九信条”的第5条意思接近。

三是当时的实力派人物袁世凯在被清政府起用对付革命派时，向清政府提出了6个条件，其中包含组织责任内阁、限制皇权及取消皇族内阁等内容，与立宪派的奏案以及《政纲十二条》的部分内容意思基本接近，对清政府制定“十九信条”也产生直接影响。

由此可见，“十九信条”尽管是清王朝匆忙中制定出来的一部具有大纲性质的临时宪法，但它的制定仍是当时各种力量相互斗争妥协的结果，其内容必然是对各种势力的利益反映。