《宪法重大信条十九条》的宪法理念

三、《宪法重大信条十九条》的宪法理念

通过以上对“十九信条”条文内容的逐一分析，我们对其文本的内涵和背景有了初步的认识。尽管只有短短十几条条文，它却承载了近代中国政治文明和宪政发展的重大转变。下面我们将主要从历史比较和宪法功能的角度，对“十九信条”所体现的宪法理念作进一步的综合分析。

(一)英国式“虚君共和”的理念^[46]

1908年清政府制定的《钦定宪法大纲》是以日本宪法为蓝本的，而日本宪法的基本特征就是:宪法钦定，主权在君，编集成典，可以说是传统神权体制和家长制与宪法形式上的嫁接。《钦定宪法大纲》对于日本宪法的这些特点基本上都有所继承和体现，且常常是有过之而无不及。因此，在《钦定宪法大纲》中，皇帝不仅拥有最高的人事权及爵赏、敕免权，皇帝可以“设官制禄”、“黜陟百司”和“爵赏及恩赦”(第5条、第9条);他还拥有最高的立法权和司法权，皇帝可以钦定颁行法律，可以发命令或使发命令，可以以诏令代替法律(第3条、第11条、第12条)，以及总揽司法大权(第10条);尤其是皇帝还紧握最高军事统帅权，皇帝可以统帅陆海军及编制军制(第6条);在对外方面，皇帝拥有宣战、媾和、订立条约及派遣使臣与认受使臣的权力(第7条);此外，议院的召集、开闭、停展及解散等权力也被皇帝所掌握。更有甚者，一旦遇到紧急情况，皇帝还可以直接宣告戒严和限制人民的自由(第8条)。“立法、行政、司法则总揽于君上统治大权，故一言以蔽之，宪法者，所以巩固君权，兼以保护臣民者也。”^[47]这些正是清政府通过派员出国考察后从日本学来的“宪法最精之大义”。正如张晋藩教授所评论的，《钦定宪法大纲》“不过是利用宪法的形式，把封建时代专制皇帝的绝对权力加以确认而已”，并且“由于《钦定宪法大纲》删去了日本宪法中限制天皇的条款，因此它所规定的君上大权，比起日本天皇的权力，更加漫无约束”。^[48]《钦定宪法大纲》所设计的“君权至上”宪政模式，不仅不能满足广大民众对宪政的愿望，也与立宪派所追求的宪政模式大相径庭。这就决定了一旦立宪派掌握制定宪法的主动权，就必然会抛弃《钦定宪法大纲》所体现的极权主义的宪政模式，重新制定一部反映立宪派宪政思想的宪法。

“十九信条”正是这样一部为立宪派泣血陈词、苦苦追求的大纲性质的宪法性文件。“十九信条”已经从根本上抛弃了日本极权式的君主立宪模式，而是采用英国式的君主立宪制度，这可以从“十九信条”的产生过程以及文本内容中得到充分的印证。

首先，在制定“十九信条”之前，张绍曾等人就在《请愿意见政纲十二条折》中向清政府强烈提出，制定宪法应该“以英国之君主宪章为准”。^[49]这一要求既反映了广大立宪派的意见，得到了资政院中的立宪派的支持，又对清政府制定“十九信条”产生了直接重大的影响，清政府也基本上接受了《政纲十二条》的内容。而张绍曾等人所提“英国之君主宪章”，就当时的社会情势所言，也就是要削弱皇帝的权力，采取英国式的以限制皇权为目的的宪法性法律，其核心就是“虚君共和”宪法思想。

其次，资政院的总裁李家驹在其奏折中也向清政府提出要采用英国式君主立宪制度。“伏查东西各国君主立宪，皆以英国为母。此次起草，自应采用英国君主立宪主义，而以成文法规定之。”^[50]尽管在四年前，清王朝的最高统治者认为，英国宪政制度由于是建立在英国传统之上，没有成文宪法，不切实际，不能模仿。实际上主要是因为英国制度对于君权的严格限制，不符合清政府的胃口，从而决定放弃英国宪政制度，而采取了日本的制度。客观地讲，清政府当时的考虑并非没有道理，^[51]只是其立宪的出发点始终围绕皇权永固，因此，无论做出何种选择，都会受人诟病。但到了此时，一部分开明的官僚也意识到再固守日本式的宪政模式只能是死路一条，而采用英国式的君主立宪或许是挽救清朝的最后尝试，因此，他们也开始积极影响清政府抛弃原来的日本式的宪政模式。

再次，从“十九信条”的条文内容来看，尽管它也有“皇帝神圣不可侵犯”(第2条)和“大清帝国皇统万世不易”(第1条)这样的条款，但与《钦定宪法大纲》中对皇权的毫无限制不同，“十九信条”从多个方面对皇权进行限制和制约，可以说皇权受到了最大程度的限制。从根本上讲，皇权已经不再是至高无上的权力，它开始受到宪法的严格限制，以宪法为界限(第3条)，皇帝再也不能口含天宪、出言为法，他所拥有的立法权、宪法的起草议决权以及宪法修改的提案权都已成为国会的法定权力(第5条、第6条)，除了紧急命令权之外(第11条)，只有公布法律的权力。在行政权力方面，皇权也受到了极大的限制，皇帝不仅不能够设官置禄、黜陟百司(第13条)，皇帝也无权单独任命总理大臣、国务大臣等重要行政官职(第8条)，同时，皇帝也失去了对国家财政的干预能力，财政预算案必须由国会议决审计(第14条)。在军事权力方面，皇帝的统帅权也受到严格的限制，虽然他本人还拥有一定的军事权力，“但对内使用时，应依国会议决之特别条件”(第10条)。在对外方面，皇帝也必须依据国会议决，才能够行使缔约、宣战、媾和等权力(第12条)。在传统的皇室权力方面，也受到了较大的限制。过去属于皇帝的“家事”的“权利”，现在也变成了国家的“权力”，皇帝不仅不能决定自己的继承人(第4条)，就连皇家大典、皇室经费都要得到国会的批准并以宪法为依据(第15、16条)。由以上论述可见:“十九信条”对传统的以皇帝为中心的封建行政体制进行了几乎是全面性的否定和彻底性的颠覆，至高无上的封建皇帝基本上已经从行政体制主宰者的地位演变成为新行政体制的有机的组成部分。更有一些研究者认为:“1911年的‘十九信条’……它标志着国家组织的彻底消失及重组，取而代之的是国家政体的根本重组，使传统的专制政权获得全新的秩序和形式。”^[52]

同时，对比此前的《钦定宪法大纲》而言，“十九信条”已经从当初日本君主立宪的模仿者的角色中摆脱出来，更接近于英国的君主立宪，明显透露着“虚君共和”的宪法理念。诚如王世杰和钱端升两位先生所言:“从此项文书，我们可以窥见宣统末年君主立宪党人的‘虚君共和’思想。”

需要说明的是，之所以讲“十九信条”是接近或类似于英国的君主立宪，透露着“虚君共和”的宪法理念，而没有直接说它就是英国式的君主立宪，就是“虚君共和”的宪政理念，这是因为:从立法者的本意，从基本精神上，甚至从基本的权力结构设计来看，“十九信条”确实是带有较为明显的英国式的君主立宪的特征，一方面既有君主作为国家的元首存在，另一方面君主权力来源于宪法又受到宪法的限制和国会的制约，国会作为国家权力机关拥有宪法制定和修改权、立法权、财政权等一系列英国宪政的特征。但在一些具体而关键的问题上，“十九信条”的规定又表达得含混不清，与英国的宪政制度是不同的，这些差异可能会影响到它的英国式“虚君共和”的宪法精神，甚至可能会导致这部宪法性质的改变。例如，前文第二部分分析过的皇帝的军事统帅权问题(在中国终究还是一种实在的权力)，紧急命令权问题(既非英国法律的传统，在中国又极可能被滥用)，皇帝颁布议会决议事项权的问题(皇帝是否拥有拒绝权)等，如果这些问题不能解决，皇帝在其职权范围内，还会自由行使大权。对于这些问题，在英国可能有法律规定，也可能没有法律规定;可能法律规定是一回事，实际适用又是一回事。但由于英国有悠久的限制王权的传统，有人民对于法律真诚的信仰，有人民对于权利和自由强烈的热爱和维护，甚至是英王自觉地对英国宪政传统、惯例的尊重等，都使得上述问题不会对英国宪政产生不良影响。在英国每一个人都明白，英王只是形式上的君主，是一位“虚君”。但在近代中国，由于上述诸多条件的缺失和宪政环境的恶劣，这些问题却都是我们必须认真面对的重大政治问题。

因此，尽管我们可以说“十九信条”在宪政模式的选择上已经非常进步，对于中国传统的政治观念和政治框架进行了根本重建，对君主权力进行了极大限制，已经接近或类似于英国的君主立宪，但由于皇帝的权力并没有被彻底“虚化”，只是被极大地“弱化了”，我们还没有信心认为它就是真正的英国式“虚君共和”的君主立宪。但可以肯定的是，“十九信条”意味着当时中国的立宪主义已经摆脱日本模式的牵引，而转向拥入英国模式的怀抱。

(二)“国会优位”的理念

在“十九信条”中，由于皇帝的权力被极大地削弱，国会的权力得到扩大，国会的地位也被提高，表现出明显的“国会优位”制度特征。^[53]

在《钦定宪法大纲》的制度设计中，所谓的国会只是从属于君主的下一级机关。国会不但没有制定宪法的权力，即使是普通法律也是由皇帝钦定颁行，国会只是起到“协赞”法律的配角角色。此外，国会的财政权受到严格限制，国会的监察权基本被剥夺，国会沦为巩固皇权的工具而已。这些正是日本式的“主权在君”的立宪制度的特点。而与日本式的立宪制度不同，“英国宪法的主导特征……是议会至上或议会主权”，“这意味着议会拥有制定或不制定任何法律的权力，意味着英国法律不承认任何团体或任何个人拥有推翻或废止议会立法的权力”。英国议会既不受英王的限制，又不受法律的限制，而且“女王在立法中的作用仅仅是形式的”，^[54]女王受到议会法令的约束，在一定程度上反而沦为议会的工具。

“十九信条”所体现的宪法特征是:它既不是日本式的“主权在君”，又与英国式的“议会主权”存在一定的距离，而是介于两者之间但接近于英国议会政治的“国会优位”的宪法特征。在这里，所谓“国会优位”是指，在近现代分权的政治体制下，在国会、行政机关与司法机关三者之间，国会(民意机关)拥有较其他权力更大的权力，处于明显的优势地位，但国会的权力和地位又没有达到“完全不受法律限制”的至高无上的“主权”地步，这主要表现在:

首先，与日本式“主权在君”宪政模式中的国会相比较，“十九信条”权力框架中的国会拥有着极大的权力和极高的地位。国会不仅拥有立法的权力，国会还拥有宪法改正提案权，选举和弹劾总理大臣权，财政预算的议决权，限制皇帝军事统帅权的权力，缔结国际条约的权力以及皇室经费的议决权力，“这就使得国会有可能成为真正的权力机关”。^[55]国会权力扩张所蕴含的意义正是国会在分权政治体制中地位的极大提高。事实上，“在二十世纪初年的立宪运动过程中，开国会是立宪派人士核心的政治诉求”，他们认为“议会是宪政的核心，也是推行宪政的关键……立宪最重要的莫过于制定宪法、建立责任内阁和召开国会，三者缺一不可，但相较而言，国会更为重要”，而且，在立宪派的宪政理论中国会就是“被界定享有立法权、监督权和财政权的权力机构”。^[56]但由于清政府对于立宪运动一直采取虚与委蛇的态度，更害怕提高国会的地位会损害到皇权的威严与地位，因此，一而再地有意地拖延召开国会。而“十九信条”是在清政府被革命派与滦州兵谏夹击的情况下，为了拉拢立宪派和平息革命派的产物，因此，它最大程度地反映了立宪派的宪政诉求，国会的地位也被极大地提高，使国会在新的权力结构中处于优势地位。

其次，“十九信条”中的国会虽然拥有较大的权力和极高的地位，但并没有达到“至高无上”的地步，和英国“议会至上”的宪政观念存在着一定的差距。在英国，“议会可以合法地制定有关任何问题的立法，除受到政治权宜之计和宪法惯例限制外，不受任何限制”。^[57]议会的权威在国王和法院之上，这是长期以来一直为人们所认可的。但在“十九信条”中，不仅宪法和法律没有明确地规定或暗示国会的权威在皇帝、内阁(行政机关)和法院之上，^[58]同时，国会的权力还受到各方面的限制。例如，总理大臣对国会的解散权，皇帝拥有的紧急命令权和颁布议会议决事项的权力，这些权力都可以对国会的权力进行制约和限制。以颁布议会议决事项的权力为例，按照“十九信条”第18条的规定，国会通过讨论议决的某事项，理应由皇帝颁布之(在英国国王必须批准法案已是公认的惯例)，但假如皇帝拒绝颁布该事项，由于宪法并没有明确规定皇帝是否拥有否决权，又没有其他的宪法惯例可遵循，就可能会造成国会与皇帝之间的对抗，从而形成国家的宪政危机。

所以，在“十九信条”权力架构设计中，国会(议会)成了真正的权力机关，拥有了较大的权力和较高的地位，可以对国家元首(皇帝)、行政机关(内阁)形成有力的控制和制约，从而使该制度带有明显的“国会优位”的特征，但又没有达到“完全不受法律限制”的至高无上的“主权”地位。

(三)责任内阁与权力制约的理念

1.责任内阁的雏形

从第8条“总理大臣由国会公举，皇帝任命。其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命。皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”的条文和第9条“总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职。但一次内阁不得为两次国会之解散”的条文来看，“十九信条”所规定的政治体制近似于议会内阁制。因为，从政治体制上看，内阁总理大臣是由国会选举产生，其他国务大臣则由总理大臣推荐;皇帝行使对总理大臣和国务大臣的任命权;国会可以弹劾总理大臣使其辞职，总理大臣则可以解散国会，这基本上具备议会内阁制的雏形。

但这和英国的议会制内阁还存在着一定的差距，主要表现为:其一，英国的议会制内阁比较强调的是内阁对于议会负责，但内阁对国会负责这一点在“十九信条”的条文中还不是十分明确，只能从有关弹劾权的规定中感受到这一点。其二，在议会制内阁国家(英国)，内阁首相(总理大臣)均为议会内下院多数党的领袖，以使内阁政策能够与下议院保持一致，从而获得议会多数的支持。但当时中国政党政治的局面尚未形成，内阁总理大臣的选举也并不要求是议院下院多数党的领袖，这与真正的议会制内阁存在着差距，因为如果议会中没有政党组织，那么内阁就不能起任何作用。其三，上文已提及，“总理大臣受国会弹劾时，非国会解散，即内阁辞职”，也与责任内阁制的精神是不相符合的，存在着对责任内阁制的理解错误之处，同时，如果将错就错仅从条文上来看，该条文也只是强调内阁总理个人对于国会的责任，而不是强调内阁对于国会负责。其四，综观全文并没有关于国务大臣副署的规定。皇帝在其职权范围内可以自由行使大权，而内阁大臣却并不需要对国会负责，这与英国议会内阁制精神也是不符合的。因此，我们可以说在“十九信条”的制度设计中蕴含了英国式议会制内阁的诸多特征，议会制内阁已具雏形。

2.权力的分立与制约

在《宪法重大信条十九条》中，所谓的“重大”的含义就是确认皇帝、国会、内阁之间新的权力关系，而且在新的权力结构关系中，皇帝、国会、内阁三者之间形成了一定的相互制约关系。首先，皇帝至高无上、统揽一切的权力已经不复存在，新的权力架构关系已初步形成。随着封建皇权的至高无上性被打破，传统的政治权力架构已经基本上被彻底颠覆，传统上属于皇帝的内政、外交、财政、军事、赏罚、黜陟等国家大权，基本上已经转移和分配到了国会、内阁的手中，皇帝仅保留相当少的权力，基本接近于“虚君”的地步，而且他的权力还要受到宪法的限制和国会的制约。其次，国会不再是皇帝的办事机关而成为真正的国家权力机关，拥有较大的权力，可以在其职权范围内制定一切法律，可以起草议决宪法、修改宪法，也可以议决财政预算案等，但国会行使权力也要受到皇帝和内阁总理大臣的限制和约束。皇帝还可以通过宪法的颁布，总理大臣的任命，国际条约的缔结，宣战，媾和以及部分军事权力等对国会形成约束。例如，国会有起草、议决宪法权，但需要以皇帝的名义颁布;有权公举内阁总理，但要由皇帝任命。再次，内阁总理的产生既需要国会选举又需要皇帝任命，这样可以在国会与皇帝之间达成某种政治平衡，同时，总理大臣既可以通过行使解散议会权对国会进行制约，又可以通过向皇帝推荐国务大臣形成对国会的约束。

由此可见，“十九信条”所体现的这种新型的权力架构关系与中国传统的皇帝独揽大权的极权主义权力关系是根本不同的，它在国会、皇帝、内阁三者之间形成了新型的权力分立与制约关系，特别是它关于皇帝、国会和责任内阁三者之间的相互制衡，是资产阶级三权分立学说的具体体现，是宪政得以实施的重要保证，相对《钦定宪法大纲》而言无疑前进了一大步。