《宪法重大信条十九条》的历史评价

四、《宪法重大信条十九条》的历史评价

对于“十九信条”的研究和评价，历来的国内学者(无论是法制史学界，还是宪法学界;无论是前辈学者，还是当今学人)之间都存在着较大的争议，主要形成了三种不同的观点。

第一种是否定批判的观点，认为“十九信条”是当时“阶级力量对比发生变化，它不得不对皇权作一定的限制”，“借助宪法确认皇权，继续维护封建皇帝的专制统治”。^[59]“‘十九信条’为了尽最后一点欺骗之能事，宣布实行责任内阁制，缩小皇帝的权力”，“尽管‘十九信条’比《钦定宪法大纲》具有较大的欺骗性，但也挽救不了清王朝必然灭亡的命运”。^[60]

第二种观点是肯定赞扬的观点，多数学者将它与《钦定宪法大纲》进行直接比较，认为它比《钦定宪法大纲》较为进步。它采用了英国式的宪法模式，对皇帝的权力作了较大的限制，扩大了国会的权力，体现了议会责任制内阁的特点。甚至认为，它与英国的立宪体制已不相伯仲，^[61]它是中国从二元制立宪体制向议会制君主立宪体制转变的标志，^[62]它是中国王权时代宪政化的最高成就。

第三种是肯定兼批评的观点，“其历史意义不可忽视”，“只字未提人民的权利自由，暴露了它不变的反动本质”，^[63]“虽然是晚清特定条件下的产物，还不同程度地带有专制皇权与等级特权的遗迹，但表现了以宪法为法律体系的基石，以资产阶级某些民主形式和原则为基本内涵，以救亡图存，谋求自存、自立、自强为追求目标的近代政治文明与法制文明”，但是“《宪法重大信条十九条》对臣民的自由平等权利只字未提，就此而言，比起宪法大纲又是一个倒退”。^[64]“十九信条”“有了某种法的效力，具有所谓临时宪法的性质，但其没有涉及国民的权利，这是很大的欠缺”。^[65]

应该说，这些研究无疑包含着这些学者的真知灼见，对于我们进一步深入研究“十九信条”是有所裨益的。但客观来讲，无论是对于“十九信条”的肯定性的评价，还是否定性的评价，大多数评价都显得不够深入，很少能够站在整个中国近代宪政发生发展的角度进行分析和评价，并且有相当的分析和评价属于人云亦云、重复雷同。此外，无论是在宪政史领域，还是在法制史领域，对于“十九信条”的研究和评论，都没有给予相当的重视。因此，如果我们能够超越历史和时代的局限性，借助于前辈学者及其他学者的研究成果，可以从近代中国宪政发生发展和社会历史变迁的角度对其作进一步的评价。

(一)宪政模式的选择及其意义

在涉及“十九信条”的评价时，人们经常提到它采用了英国式的宪法模式，而《宪法大纲》采用的是日本式的宪法模式，因此，“十九信条”是一部具有进步性质的宪法。如果我们仅从理论上，仅从宪政模式的优劣这个角度进行比较，这样的分析和评价确实是没有错误的。因为每一个对宪法稍有研究的人都知道:日本的宪法是一种集权制的宪法，是二元制君主立宪，君主拥有行政、立法和司法大权，所谓的宪法也不过是用宪法的形式对封建皇权的一种明示，可以划入一种伪宪法或者纯粹借用了宪法的名义(名义性的宪法);^[66]而英国则是真正的立宪君主制，君主只是在名义上和形式上拥有大权，而真正的权力属于议会，议会又是人民的代议机关，受人民委托行使权力，并对人民的权利进行保障，它属于真正的宪法(保障性宪法)。所以，英国的宪法模式确实要比日本的宪法模式进步许多。但是，如果我们能从晚清宪政的历程或者晚清宪政运动的纬度以及当时的社会政治经济文化环境来看待它们的话，以上的论断或许就多少显得有些过于简单和粗糙了。

从理论上讲，一部宪法的好与坏，^[67]至少应该满足两个条件:第一就是宪法内容应该是良好的;第二就是宪法的内容能够符合于社会生活的实际需要，或者是与该国的国情相符合。这样才能被称为好的或进步的宪法。如果一部宪法只是条文制定得比较好却与社会需要相脱节，那它并非是一部好的宪法。不过，笔者认为，在当时的社会环境之下，即便是日本式宪法模式在中国也是比较进步的。由此，我们需要考虑一个实际的问题，究竟是英国的宪法模式还是日本的宪法模式更适合晚清的社会政治环境。

客观地讲，应该是日本的宪法模式更适合当时中国的社会状况，尽管与英国的宪法模式相比它是落后的，还带有明显的封建专制和等级社会的痕迹。因为，首先，中西文化制度的差异性，决定了中国传统的封建思想和制度对于西方的宪政具有本能的排斥性。中国的君主政体“是集权专制的，依靠个人权威确立和维系社会政治秩序……为集权专制，可以牺牲效率，因而活力和创造性与集权专制的要求是不兼容的。又由于政府的合法性既不是来自国民的授权，又不允许国民对其实施监督，也无需向国民承担现实的政治和法律责任”，并且“中国社会内部不存在也不可能存在质疑、挑战君主专制政体合法性的任何经济的和政治的利益集团”。^[68]因此，这就决定了来自西方宪政国家的宪法及其文化，在中国会受到来自多个方面的阻力和排斥。而日本由于和中国都属于“后发外生型”立宪国家，并且两国在传统、历史、文化、政体等方面有较大的同质性。日本的明治宪法在给予天皇很高的地位和较大权力的同时又对天皇的大权在法律的框架下进行了一定的限制，因此，这种宪法模式不仅与中国传统的文化、制度较易接轨，而且更符合当时整个中国的社会文化心理习惯，可能会更容易被当时社会各阶层所接受。

其次，当时的中国确实还不存在短时间内实行英国式宪政的主客观条件。虽然在清政府实行新政和预备立宪之后，在立宪派和革命派等精英群体的带领之下，“20世纪初我国的立宪运动，其实可谓是由‘自上而下的运动’和‘自下而上的运动’这两股力量彼此协同、交错进行”，^[69]立宪成为当时的一种社会思潮。但我们也应该清醒地意识到立宪派和支持立宪者其实在社会人口中所占的比例是少之又少，他们仅仅是一部分开明乡绅、新型知识分子、新型工商业者等社会群体的代表人物。同时，宪政思潮和宪政运动并没有真正深入到社会的每一个阶层，广大的其他社会阶层也还没有参与到宪政运动中来，因此，短时间内要让更广大的中国老百姓去适应比较先进的英国宪政模式还存在着巨大的困难。

再次，直到武昌起义之前的较长一段时间里，尽管清政府已经面临着巨大的社会和政治危机，但清政府依然是推行预备立宪的合法主体，它还拥有一定合法的政治资源，“如果使用得当，自己的政治实力和领导地位会得到恰如其分的发挥，这个政治集团将成为推动历史前进的动力从而改变中国的命运”。^[70]所以，如果当时清政府能够足够开明，能够充分发挥自己的政治优势和对社会资源的整合能力，在中国建立类似于日本的二元制君主立宪政体，可能是对中国社会和宪政发展最为合适和有利的一种宪政选择。当然，在这里认为日本式的君主立宪更适合当时的中国社会，并非是对于日本君主立宪的赞美和对于英国君主立宪的贬低，只是认为在中国宪政发展的初期，如果找到一个社会多数阶层都能接受的政治方案，充分整合和利用当时的社会政治资源，然后就可以使中国社会和宪政发展能够自然生长肯定是非常困难的。然而，正如前文所提到的，清政府的政治不仅没有逐渐开明，反而越来越偏执和集权，既没有显示出领导者的决心和勇气，也没有表现出足够的政治敏锐性和对社会潮流的把握能力，直至将所有的合法政治资源和权威消失殆尽。结果，无论是日本式的君主立宪，还是英国式的议会政治都无法挽救清王朝灭亡的命运，并且被人指斥为宪政的笑柄。

所以，从当时中国的社会环境来讲，选择日本的宪政模式并不见得就比选择英国的宪政模式显得落后。因为社会的发展有其自身的规律，“宪法与现代社会的经济结构、社会结构、文化结构的变动内存着一种互动关系。因为一切划时代的体系的真正内容是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”。^[71]“当我们以比较的目光观察宪政的发生发展动力时，就会发现，宪政在西方是其社会、文化自然演进而来，‘是一个没有任何人能够预期到的后果’;而宪政之于中国，则恰恰是在不具备发育土壤甚或排斥之的社会和文化背景下的刻意追求。”^[72]从晚清新政到预备立宪再到颁布《钦定宪法大纲》和“十九信条”，在短短的10年间，“中国宪政历史完成了其他国家上百年甚至数百年宪政历史所走完的道路”。^[73]因此，近代中国宪政的发展并不仅仅是选择宪政模式的先进与否的问题，更主要的是如何使得从域外引入的异质的宪政思想和体制尽快与近代中国的社会政治经济文化相适应，并引导近代中国社会能够沿着宪政的道路继续前进。同时，我们也不应该过分夸大部分宪政精英人物或政治集团对近代中国社会发展所起的作用，尽管他们可以为整个社会提出较为先进的政治思想和理论，并对社会大众进行引导和启蒙，但社会的发展还是要遵循社会自身的发展规律和大多数人的意愿，社会的发展也并不存在所谓的“后发”优势和“跃进式”发展。

(二)保障权利条款的缺失及其文化解读

王世杰和钱端升两位先生在《比较宪法》一书中认为，就理论而言，宪法既为规定国家根本组织的法律，那么，一部完整的宪法，其内容至少应该包括以下三个方面，第一是个人的基本权利和义务;第二是国家最重要机关的组织、职权以及它们之间的相互关系;第三是有关于宪法的修改问题。对于宪法中是否必须规定公民权利与义务的条款，他们在书中还以法国、德国和中华民国三国的宪法发展过程为例进行说明。例如，法国在1789年大革命后，制宪机关以《人权宣言》来保障公民的基本权利，并在1795年将公民的权利与义务写入宪法，但到了1875年的宪法，却没有公民权利与义务的条文。德国1871年的宪法没有规定公民权利与义务，但1919年的宪法却设专章规定公民基本权利与义务。1911年的中华民国《临时政府组织大纲》中没有对公民权利与义务进行规定，但1912年的《中华民国临时约法》中开始设专章规定权利与义务。由此他们得出结论，各国宪法，对于人民的基本权利与义务，有给以规定的，也有完全省略的;甚至于同一国家的宪法，有时加以规定，有时不予规定。但就一般国家的宪法而言，此种权利义务的规定，事实上构成了宪法的重要组成部分。

事实上，在宪法的发展演变过程中，近代西方许多国家也曾经出现过强烈反对把基本权利和义务纳入宪法的意见，就连一向以人权卫士自居，珍视公民基本权利保障的美国也不例外。当时那些反对将公民基本权利列入宪法的人们，其理由不外乎有二:一是认为这类规则毫无益处，二是认为这类规则含有一定的危险性。

由此可见，在西方自由民主国家宪政发展的过程中，无论是赞同将基本权利义务纳入宪法，还是反对将基本权利义务纳入宪法，其着眼点都在于:第一，是为了最大程度地对人权进行保障，或者说是为了发挥宪法保障人权的最大功能;第二，是希望通过对公民基本权利的最大程度的保障，进一步发挥宪法限制政府权力的基本作用。所以，从根本上讲，宪法限制政府权力是手段，保障人权是目的，两者缺一不可。

以此而论，“十九信条”的条文内容在结构设计上，存在着保障公民基本权利条款缺失的极大缺陷。因为，在其19条条文规定中，所着重关注的只是对于皇帝、国会、内阁三者权力的重新分配与调整，而全文对于人民的自由平等权利，竟是只字未提。而且“十九信条”没有将人民基本权利纳入宪法的原因，与西方宪政国家中反对把公民基本权利内容纳入宪法所提出的理由也是迥然不同。晚清的制宪者，基本上是代表当时中国宪政理论素养最高水平的人士，他们“所着眼的‘重大’之处就是确认皇帝、国会、内阁三者之间新的权力关系。除此之外，‘凡属立宪国宪法共同之规定，则暂从阙略，俟全部起草时，再行拟具’”。^[74]因此，按照当时制定者的理念(其实也是很多立宪人士的认识)，在国家政治生活中，只有国家的政治的权力才是“重大”的，而其他诸如包括人民的基本权利都是不“重大”的，属于可以暂不规定的范畴之内。正是基于这样的立场和认识，才注定了“十九信条”的制定者不会把人民基本权利的内容写进宪法之中。即使写进宪法，也会像《宪法大纲》那样将公民权利义务条款置于“附则”之中，其背后所反映的思想观念也是相同的。如果不扭转中国社会延续几千年的重政府国家、轻公民个人的观念以及严重的官本位的观念，恐怕公民个人的基本权利仍无法得到有效保障。

“十九信条”存在着保障公民基本权利内容缺失这一点，虽然已经被许多研究者(无论是否定论者，还是肯定论者)所指认和批评，但这些批评多是从历史评价的角度出发，很少有研究者对其保障公民基本权利缺失背后所隐含的文化意义，进行深入的分析和评价。以下将从自由主义的立场出发，对此进行分析和评价。

林来梵教授和凌维慈博士在《中国立宪主义的起点》一文中曾指出，就西方的情形而言，哈耶克所说的“剥离一切表层之后，自由主义就是宪政”^[75]这一论断，“其实可以改为而且最好改为:‘剥离一切表层之后，立宪主义就是自由主义’”。^[76]也就是说，自近代以来，在西方宪政国家，自由、平等、人权等观念往往先行，成为宪政革命的思想先导。待宪政国家真正建立，从宪政国的基本构成要素来看，剥离一切表层之后便只残留作为宪政之灵魂或精神实质的自由、平等、人权等观念。这就意味着，一旦人们脱离了宪政的灵魂，宪政制度只能沦为任人驾控的徒具形式的躯壳，理想宪政甚或走向其反面亦非未必。因此，宪法的实质不仅在于政府权力的分立和制约，更在于对公民个人权利进行保护，或者说，宪法对于政府权力限制的目的最终还是为了对公民个人自由和权利的充分保障。

在西方自由民主国家，民主宪政历程的演进路线是非常清晰的:“15世纪人文主义者对人的价值、人的尊严和个性解放的宣传;16世纪宗教改革家加尔文的民主共和思想，法国进步思想家鲍西埃等人的自由、平等思想的传播;17世纪洛克等人的社会契约思想、分权学说的产生，英国立宪政体的产生;18世纪孟德斯鸠、卢梭等人的民主思想的激荡，法国民主政权的建立。”总之，“欧洲的民主思想进程是先提出个性解放、自由、平等等思想，然后再集中表现为开设议院的主张，遵循的是自由平等——议会制度这样一条逻辑”。^[77]在西方自由民主国家是先有公民个人自由、平等思想的产生，然后随着自由平等思想的广泛深入传播，从而引发一系列的社会政治变革，最后才有议会制度的产生，即采用一种制度化和法制化的模式来对公民个人业已享有的各项权利进行保障。在这个意义上，自由平等思想既是议会政治产生的思想基础又是它的精神实质所在。

“十九信条”中保障公民基本权利内容的缺失，其背后所隐含的文化意义正是自由主义在近代中国宪政运动中的缺位，或者说，是在传统中国数千年的“大一统”思想的支配下形成了“国家优位”或“国家本位主义”的社会历史文化背景，从而使得整个社会和公民个人都不可能产生出个人与国家相互对抗的自由主义思想，致使缺乏一种宪政主义产生的思想和精神资源。因此，近代中国的立宪主义从一开始就不同于西方传统立宪主义的精神架构，而是显示出与国家主义的天然亲和性。

反观近代中国的民主宪政历程的演进路线则是:“19世纪四五十年代魏源、徐继畲等人开始注意中西政体之别，赞扬民主制度又‘公’又‘周’;60年代冯桂芬提出君民不隔不如夷，批评专制制度不如立宪制度通达民情;70年代个别改良派如郑观应等发出开设议院的议论;80年代部分洋务派如张树声等提出立宪问题，个别改良派如何启开始宣传‘公平’思想;90年代先是开设议院的主张普遍提出，而后是社会契约论、天赋人权论、自由、平等思想的传播;20世纪初先是革命派民主思想的激荡，紧接着便是专制制度被推翻。”也就是说，在中国宪政的发生、发展“遵循的是议会制度——自由平等这样的一条恰与欧洲相反的逻辑”，是“从政治制度入手，先提出立宪的主张，而后再出现自由平等思想”。^[78]

正是由于自由民主平等思想在近代中国的缺位以及由此导致的宪政发生环境的先天不足，再加上当时中国所面临的严重的国内外的民族和社会危机，就导致了中国的政治精英们在选择宪政道路时，不由自主、不约而同地走上了国家主义的宪政道路。而国家主义与自由宪政主义在意识形态和价值取向上恰恰是直接对立的，因为国家主义强调国家利益的最高性而非宪法的最高性，鼓吹政府的万能性和无限性而非有限政府，甚至可以认为国家主义在本能上和实质上具有某种偏离或违背宪政主义的冲动。因此，近代中国的宪政运动，一开始就没有把保障人的自由与权利作为它的最终价值目标，而是强调以国家和社会为最高目的和原则，为了国家的利益可以牺牲个人的自由和权利。“在中国的思想家和政治家眼中，宪法的最高功利化价值莫过于它能将减轻外患与‘富国强兵’联系起来”，这种宪法思想的一大特色就是“围绕王权和宪政大做文章”。^[79]

因此，在晚清立宪过程中，无论是《钦定宪法大纲》将人民权利义务的规定放在“附录”之中，还是“十九信条”对人民权利的内容完全省略，都只是围绕国家“重大政治权力”做文章。这一切所反映的社会文化意义就是作为西方自由民主国家宪政思想基础和精神实质的自由主义，由于既与中国传统的文化思想和政治传统格格不入，又与中国近代的社会主题——“富国强兵”难以相容，也就有意无意地被近代中国的社会精英们所忽视。“由清王朝所推动的‘自上而下’的君主立宪运动，其目的充其量是在通过推行外见性的立宪主义来吸收民众的能量，以壮大国家的实力，从而保持将国家人格化的皇帝的权力。”“而在‘自下而上’的君主立宪运动中，作为精神指导者的梁启超等人，也在将民众视为国家资源的中国传统的‘民本主义’之下，提倡君主立宪。”即便是此后“主张共和立宪主义的革命派指导者孙中山等人，也是基于中国民众是‘一盘散沙’的认识，而力图将中国塑造成中央集权的近代立宪国家”。“这对后来我国的立宪主义的展开无疑产生了很大的影响，投下了深长的暗影。”^[80]

(三)在中国宪政史上的地位以及对未来的启示

正如前文所述，有一部分学者如王世杰、钱端升等给予了“十九信条”较高的评价，认为它是清代所颁布的唯一一部宪法，而且是中国历史上的第一部宪法。杨幼炯先生在其《近代中国立法史》中也有过类似的评价。但在其他一些学者的著作中却很少给予这样的评价，甚至相当多的著作对《钦定宪法大纲》和《中华民国临时约法》都进行了详尽的分析论述，唯独对“十九信条”却言之寥寥，甚至是略而不论。究其原因在于:一部宪法理论上应该包含三方面的内容，关于个人权利义务的规定，关于国家机关及权力关系的规定，关于宪法修改的规定。以此标准来检验，在“十九信条”的内容中，既有关于国家机关及权力关系的规定(第3、7、8、9、10、13、17、18条)，也有关于宪法修改的规定(第5、6条)，唯一缺少的内容就是关于权利义务条款的规定，这是其在内容上不够完整的地方，也是它在宪法结构上的缺陷。不过在当时来讲，有关权利义务的规定也并非是构成一部宪法的充分必要条件，例如，美国宪法最初颁布时也没有关于公民权利义务的内容，但谁又能说它不是一部伟大的宪法?所以，从理论上讲，尽管“十九信条”在内容上比较简单不够完整，且存在一定的法律错误，结构上存在着缺陷，技术上也比较粗糙，但这并不影响它作为一部临时宪法的性质。其次，“十九信条”是由当时具有类似民选机关性质的资政院所起草制定的，并由资政院议决通过，也经由皇帝(国家元首)的批准，而且还依据其第8条规定进行了内阁总理大臣的选举，其选举结果也得到皇帝(国家元首)的承认。因此，无论从产生过程，还是从程序上;无论从内容上，还是从实践上来看，“十九信条”被称为“中国第一部宪法”应该是确定无疑的。

然而，其虽然是中国第一部宪法，却不被许多人所承认和重视，主要原因在于:一是大多数人认为，“十九信条”是清政府在危急时刻匆忙抛出的救亡之策，在匆忙制定过程中缺少充足的理论准备，并且其内容也主要是一些空洞抽象的原则组成，缺乏深刻内涵。二是认为“十九信条”自制定、颁布到清王朝的灭亡之间时间太短，所谓的宪法的实施也只不过是政治做秀般地选举了袁世凯为内阁总理，在社会上基本没有太大的影响力。三是认为清政府出台“十九信条”主要是为了对付革命派，带有明显的政治欺骗的色彩，而且自清朝的法统断绝之后，革命思想和潮流一直是中国社会的主导思想和潮流。所以，一个处于崩溃边缘的封建王朝最后颁布的“无用”的宪法，理所当然地不能得到人们的重视，更遑论称其为中国第一部宪法了。

但是，如果我们能以客观理性的态度来看待这部临时宪法，就可以发现:无论说它是清政府匆忙中抛出的救亡之策，还是认为它的社会影响力太小，或者批评它是为了对付革命党具有欺骗色彩，这些并不必然影响它在中国宪政史上独一无二的历史地位，以及对于近代中国宪政发生发展的启示作用。

首先，“十九信条”所体现的以宪法限制皇权的思想，这在中国历史上，是第一次被明确地载入具有根本法性质的法典中。这不仅是对中国传统政治伦理观念根本性的颠覆和重构，对于中国宪政的发展更具有重大的启蒙性和开创性意义。中国封建时代的历史更替，从来都是“成者王侯，败者寇”的周期性的循环往复，但无论封建王朝如何更替，政治观念从来都没有发生太大的变化，政治传统从来都不是怎样去限制皇权而是如何扩大和巩固皇权，这已成为近代之前中国历史发展的一般趋势。正是这种状况导致中国历史上从来没有一部法典能够明确对皇权进行限制，而且是以宪法的形式进行限制。因此，“十九信条”的出现无疑是对于中国传统政治观念和文化的解构与重建，其在中国宪政史上的影响，必然会随着我们对宪政发展规律研究的深入，愈来愈发觉其恒久性的价值。因为，对于我们而言，如果不能够深入研究近代中国的立宪过程及其所处环境，探索近代中国立宪过程中所面临的困境，就无法真正理解中国社会发展所穿越的制度时空及所期望的制度精神，并无以积累和形成中国社会发展急需的宪政资源。当然，正是由于它是中国历史上的第一部宪法，所以它自身还存在着这样那样的问题与不足，还存在着理论上的不够深刻以及相互矛盾，甚至是法律知识上的混乱和错误，但这一切不应该掩盖它在中国宪政史上的开创性意义。

其次，以英国式君主立宪为模式的“十九信条”的出现，为我们描绘出了一幅相对完整的近代中国宪政运动发生发展的图景，使我们能够更好地对近代中国宪政的发生发展进行思考和研究。回顾中国宪政的发展历程，就宪政模式的选择而言，近代中国宪政的发展经历了二元制君主立宪——君主立宪制——民主共和制三种形态。由于近代西方的侵略以及由此而带来的东西方经济文化的交流，中国封建专制制度受到严峻的挑战。在经历了一段时间的压力之后，中国的立宪者开始选择日本式集权的二元君主立宪制度;随后又在巨大的国内外社会政治压力之下，他们迅速选择了英国式的立宪君主制;最后随着清王朝的灭亡和中华民国的诞生，在中国又开始了共和立宪主义宪政的试验。通过对于近代中国这三次宪政模式的选择、尝试、修正、失败的历史过程的研究，我们能够更清醒地认识到近代以来中国宪政发生发展过程中所存在的种种问题和困境，也能够对我们前辈在其中所犯的错误有一个明确的认识。同时，这一次次的选择、尝试、修正、失败，又往往伴随着国家的兴衰和民族的危亡，伴随着一辈辈先贤精英不懈的思考、艰难的探索，伴随着社会和民众所付出的巨大的牺牲和代价。惟其如此，中国社会才开始从封建专制的泥潭中摆脱出来，在民主宪政的道路上开始蹒跚前进。如果没有这些选择、尝试、痛苦、失败，在中国就绝不会有宪政发生发展的希望。我们必须承认，在现时代“任何一个国家无论如何也不会再退回到它与现代化相遇之前的状态中去，立宪作为现代化的制度变革的方向是任何一个国家走向现代化所无法回避的过程”。^[81]站在这样的立场上，我们说，“十九信条”既是中国宪政运动的一次重要尝试，又是中国宪政发展的一个重要的环节，对于我们从多角度认识和思考中国的宪政有着重要的历史和现实意义。

最后，我们必须承认，作为一部过渡性的宪法，“十九信条”并不能扭转清王朝颓败的局面，也不能解决近代中国宪政发展所面临的困境。这正是在宪政发展过程中，带有严重“宪法情结”的中国立宪者所面临的尴尬之处。面对清王朝的灭亡梁启超就曾悲愤地写道:“使所谓十九条信条者能于一年数月前发布其一、二，则吾民虽长戴此装饰品，视之如希腊、挪威等国之迎立异族耳……直至人心尽去，举国皆敌，然后迫于要盟，以冀苟活而既晚矣。”^[82]正是这样一种“宪法情结”，使得中国的立宪人士在相当长的一段时期内患上了宪法浪漫主义的“疾病”。他们以为只要在中国选择和引进了西方的宪法和宪政制度，近代中国社会发展中所面临的诸多问题都可以获得解决。这是一种可怕的理想化的心理状态。“关键在于后发国家中的精英只是充满激情地看到宪法在西方社会里所结的‘果’，却不能冷静地从社会、经济、历史、文化诸多方面来探寻它的‘因’，因此，他们简单地得出结论，只要将宪法及其制度安排从西方拿到后发国家中来嫁接就不仅可以建立主权国家而且也可以发展宪政民主政治。”^[83]实践证明，用这样的乐观主义的态度来对待中国的立宪问题注定是要失败的。

中国的20世纪，可以说是“立宪法的世纪”。自清末以来，一百年间，中国已经制定了十几部宪法或宪法草案，“国人心中逐渐形成一种解不开的‘宪政情结’”。^[84]这一方面反映了中国人对于宪法和宪政的迫切渴望，另一方面也反映宪法和宪政在中国社会长时间所处的尴尬地位。因此，我们就有必要重新对近代中国在立宪过程中所遇到种种困境与问题进行认真审视与反思。

“十九信条”是中国的第一部宪法，也是中国立宪主义的源头。它在中国历史上第一次明确地规定皇帝的权力以宪法为限制，这既是对中国延续两千多年的封建皇权专制传统的彻底否定，又是中国社会从传统向现代转变的一个重要标志。从这一点来看，我们无论怎样评价它的意义和价值都不为过。但“十九信条”制定时极其明显的功利主义色彩使它连同它所依附的王朝，迅速成为历史的遗迹，但对其后的中国社会和政治形态产生了重大的影响。自此以后，在近代中国，无论是什么样的(军阀)政府都必须制定宪法来维系其统治。然而，装满民主规定的宪法却成了新军阀统治者的政治花瓶，成了愚弄人民的政治工具。宪法与宪政之间产生了巨大的背离，虽然宪法得到革命性的创制，然而公民权利的保护却仍置于宪法之外，社会的自主性空间依旧得不到应有的保障。

因此，在拥有两千多年封建专制传统和受儒家文化长期陶冶的中国，如何能够将西方近代宪法和宪政与中国的社会、政治、经济、文化相“融合”，产生出真正适合于中国社会的宪法和宪政，就成为近代中国不变的社会主题。