就近入学政策出台的背景

第一节　就近入学政策出台的背景

当我国义务教育资源极度稀缺时，我们追求的不是义务教育资源的公平配置，而是如何实现义务教育资源的有效使用。在这种情况下，强化考试评价对学生的选拔作用，并根据学生的考试成绩来配置教育机会成为一种趋势。然而，随着国家教育资源的逐步丰富，以及国民对义务教育需求的增长，义务教育不再是一种竞争性的教育，而是一种普惠性的教育。于是，将教育资源的有效使用转变为教育资源的公平配置成为趋势。正是在这样的背景下，自20世纪80年代以来，我国义务教育阶段逐步取消了小学升初中的选拔性考试，不再依据学生的考试成绩进行招生，小学生和初中生都根据其户籍所在地，在就近的学校就读。

一、满足普遍提高国民素养的需求

自20世纪80年代后期始，随着市场经济的逐步实行，社会分配的差距逐渐加大，营造一种公平的社会氛围变得尤其重要；与此同时，独生子女政策对教育的影响开始显现，每个家庭都只有一个孩子，大家都希望在同一起跑线上起跑。在这种双重的社会需求下，改革入学方式被提上议事日程。首当其冲的就是小学升初中的统一考试。取消小学升初中的统一考试，小学毕业后，学生按照就近原则而非竞争原则选择初中就读。这是一项比较公平的政策，因为学生无论家庭经济条件好坏，无论学习成绩高低，都只能在住处附近就读初中，满足了“在同一起跑线上起跑”的要求。

提高国民的基本素质是促进社会可持续发展的必由之路，因此，普及强制性的义务教育势在必行。而实行强制性的义务教育必须去除教育资源配置的竞争性原则。义务教育阶段的每个儿童都拥有不可剥夺的受教育的权利和义务。义务教育具有强制性，接受义务教育是一种义务；国家必须保证儿童接受义务教育，并且保证儿童接受义务教育的机会是公正的，故义务教育是一种权利。对义务教育阶段的儿童来讲，权利与义务是对等的，这就意味着义务教育的强制性与义务教育机会的公平性是对等的。因此，只有国家为义务教育阶段的儿童提供的教育资源是相对统一的，亦即国家相对均衡地配置教育机会，国家才能对义务教育阶段的儿童实施强制性的义务教育，只有在这种情况下，儿童才不会因为义务教育阶段教育机会的不公平而面对未来发展机会中的不公正。

二、教育资源充实后的普惠导向

很长一段时期，教育资源总体匮乏一直是困扰我国教育发展的核心问题。在资源不足的情况下，也就谈不上对教育公平的追求，而追求教育资源的使用效率往往被置于首位。为了有效提高教育资源的使用效率，必然出现集中有限的教育资源干大事的决策，从而导致教育资源向某些领域或某些群体倾斜。受教育非均衡发展取向及精英教育思想的影响，在教育资源严重不足的情况下，内部分配上又将大量资源投入到高等教育，相对忽视基础教育，使得基础教育获得的教育资源少之又少；在基础教育经费比例偏低的情况下，基础教育内部的资源配置又向重点学校、示范性学校倾斜，从而人为加大了学校间的差距，造成基础教育学校之间教育资源配置的不公和失衡，对优势教育资源的竞争便由此产生。这是义务教育阶段存在考试入学的原因之一。

随着社会生产力的提高和国家对教育的日益重视，教育投入日益充沛，教育资源日渐丰富，国民对教育的期望也越来越高。于是，精英教育思想逐渐淡出基础教育尤其是义务教育，代之以大众教育和普惠教育的践行。由于就近入学政策比较符合我国的教育均衡化追求，能有效保障义务教育阶段在起点上的公平，因此，就近入学作为义务教育阶段一种主要的入学方式得以确立和实行。就近入学政策的两大目标是方便学生读书和让学生读好书，前者实现便利，后者则需要大力扶持和改善薄弱学校。

1986年12月国家计划委员会颁布的《中小学校建筑设计规范》规定：“学校布点要适中，小学的设置应方便儿童、少年就近入学，中学应根据人口分布状况和地理位置条件相对集中。其服务半径，中学不宜大于1000米，小学不宜大于500米。”参照这个标准，可以将义务教育中的“就近入学”理解为在服务半径内就学，超出服务半径，则可以理解为未能“就近入学”。当然，《中小学校建筑设计规范》仅仅是一个规章，且其中“不宜”之类的措辞较为原则，加上我国城乡差异和地区差异很大，所以不能将这一规定绝对化。此外，扶持和改善薄弱学校也是有效落实就近入学的前提之一。为此，政府有必要推进义务教育阶段学校的均衡发展，缩小学校之间的差距，尤其是师资水平和办学条件上的差距，只有这样才能确保就近入学政策的有效实施。

三、减轻学生学习负担

小学教育中常常有这样一个困惑，究竟是应该更好、更全面地完成小学阶段的教育目标，还是让学生为了获得优质的高一级教育的机会而努力？虽然二者在理论上并不矛盾，但在实践中，小学阶段的“涸泽而渔”却成为常态。为了能在小学升初中的考试中取得出色成绩，进入理想的优质初中，无论是学校、学生还是家长，都不得不面对这个年龄段的孩子所不应该承担的沉重的课业负担。

从20世纪80年代初开始，就近入学政策逐渐浮出水面。1980年，中共中央和国务院颁布《关于普及小学教育若干问题的决定》，首次正式提出“力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近入学”的政策。1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次全体会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，其中第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学。”同年9月11日，由原国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部等四部门提出，国务院办公厅转发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》提出，“学校设置、布局要合理。小学学校的设置要有利于儿童、少年就近入学”。自此，就近入学政策作为一项公共政策开始有了法律依据。1992年2月29日，国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》明确规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”同年，教育部又提出《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》，其中第六条提及：“改进中学的招生工作，使之既有利于发展重点中学的优势，又有利于改善一般中学的生源，调动他们办学的积极性。初中已经普及和基本普及的地区，要逐步实行初中不进行招生考试，只进行小学毕业考试。初中招生原则上采取划片就近入学的办法，以利于把小学生从过重的负担和压力下解放出来。”就近入学政策不仅在相关的教育政策文本和教育法律文本中逐步完善，并且以政策形式得以确立，成为各级教育行政部门必须贯彻和落实的义务教育阶段一项重要的教育政策。

减轻小学生过重的学习负担和精神压力，是取消初中招生考试，准许取得毕业资格的小学生免试就近入学的根本原因。这从政策层面使小学教育真正回归教育的本质，不因急功近利而损害小学生的健康发展。