就近入学政策的教育影响

第三节　就近入学政策的教育影响

就近入学政策实施至今已有二十多年，对教育发展和整个教育体系都产生了深远影响。在理论界，有学者通过调查研究，对就近入学政策的实施效果提出质疑。徐玉斌对河南省郑州市区的初中进行了大规模抽样调查，其结果表明：“‘就近入学’并不比按成绩入学更公正、更有助于实现教育机会均等，‘就近入学’不一定能更有效地提高整个义务教育质量，该政策未能提高初中办学的积极性和效益，且对初中实施素质教育没有明显的作用。”^[1]何梅认为，“通过‘就近入学’并不能完全实现教育机会均等，并不能一定提高教育教学质量，也并不能完全把希望寄托于对薄弱学校的改善上”。^[2]也有研究者持积极乐观的态度，认为就近入学政策的实施甚为合理，且卓有成效，应该用积极的眼光来看待问题，并通过不断改进和观念更新来推动改革，这样才能使就近入学政策有一个美好的未来。比如，唐国锋提出，“常态环境对学生的发展很重要……‘就近入学’提供了常态的环境”，“学校差异是客观存在的，就近入学的施行，有助于办学条件的标准化、均衡化，从而实现高质量的义务教育”。在对待薄弱学校的问题上，唐国锋认为，“教育行政部门对薄弱学校的扶持和改善应定位在暂时的补差，使薄弱学校的发展进步更快，让校际差异的消失更快”。^[3]

只看到就近入学政策的弊端，或者只看到就近入学政策的益处，不是对就近入学政策全面而辩证的认识。综合分析就近入学政策实施所产生的积极与消极影响，能够为就近入学政策的优化或变革提供更为全面的认识。

一、就近入学政策的积极作用

就近入学政策的积极作用主要体现在三方面。

一是“有教无类”思想得以初步实践。“有教无类”是孔子提出的教育主张，认为学生无论贫富、贵贱、贤愚，只要有学习的要求，都应该给予接受教育的机会。义务教育制度规定了学校有为所有学生提供义务教育的义务，从法律上确立了“有教无类”思想，就近入学政策则划定了承担这项义务的具体学校，保证了“有教无类”思想的践行。

二是教育“利益观”向“权利观”的转变。古人云：“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉”，“学而优则仕”，在国人的传统观念中，教育中含有利益的获得，从而也就存在竞争，凭考试评价的成绩竞争优质教育资源是天经地义的。义务教育阶段的就近入学政策让民众明白，接受教育是国家赋予每个儿童、少年的权利，儿童、少年无需竞争就能拥有；同时，义务教育学校也有义务提供居住在就近地区孩子义务教育的机会，而没有任何理由拒绝。

三是推进了教育资源的均衡配置。改革开放以来，我国的许多教育政策都明确提出要加强薄弱学校建设，缩小校际差距。例如，2000年教育部办公厅印发《关于全国中小学收费专项治理工作实施意见》的通知，要求“抓好薄弱学校改造。各级教育行政部门要在当地人民政府领导下，继续采取措施加强薄弱学校的建设，改善包括‘软件’和‘硬件’在内的办学条件，尤其是要办好义务教育阶段的所有学校，逐步缩小学校之间办学水平的差距，大面积提高教育教学质量”。就近入学政策的实施从客观上要求学校之间缩小差距，促进基础教育的均衡化。“义务教育是一种纯公共产品，它必然要求政府提供财力、物力、人力来强力实施，但政府的资源是有限的，在市场经济的运行机制中，资源的有限性必然会导致资源分配的竞争性，这将影响政府在分配教育资源时追求经济效益的最大化，即用尽可能低的成本办尽可能优质的教育。政府如何有效整合教育资源实现义务教育资源的优化自然成了首选的政策目标。而就近入学方式可以使学生降低交通费成本；可以使政府通过统筹规划、合理布局降低办学成本；在市场经济条件下，由于就近入学方式的单一性特点还可以降低政策运行的交易成本。因此，随着义务教育不断走向成熟，就近入学必然成为政府有效追求教育资源最优化的自觉行为。”^[4]

二、就近入学政策的消极影响

就近入学是实现教育公平的一种手段，而就近入学政策面临的问题是校际教育资源的不公平分配。如果学校之间存在教育资源的不公平分配，就意味着有的学生通过就近入学进入优质学校就读，而有的学生通过就近入学进入了薄弱学校就读。虽然可以通过就近入学政策来改造薄弱学校，为薄弱学校带来更好的生源和更多的资源，但这对于先期进入薄弱学校就读的学生来说是不公平的。分析就近入学政策的消极影响，需要区分就近入学政策本身带来的消极影响与政策执行走样造成的消极影响。

1.就近入学政策本身带来的消极影响

就近入学政策所解决的最大问题就是让学生不再通过考试竞争来选择就读的学校，而是根据户籍所在地直接确定就读学校，从而使得学校和学生能安心从事教育教学和学习，避免升学上的急功近利。然而从另一个角度来看，学生难以获得个性化的激励和个性化的发展。按照现行就近入学政策的实施方案，义务教育阶段的中小学生进入哪所学校就读是由学生所处的划片学区决定的，完全不需要学生自己的积极努力。当学生无法凭借优秀的考试成绩而选择到好的学校时，优秀学生的学习动力就会打折扣，无论他（她）在学习上多么优秀，也都可能无奈地进入质量不理想的学校。相应的，就近就读于优质学校的学习基础较差的学生也得不到学校的特别关注，而不得不紧张地跟随教学进度，难以感受到学习的乐趣。也就是说，因材施教成为难题，形成基础好的学生“吃不饱”、基础差的学生“吃不了”的尴尬局面。在这种局面中，无论哪一类学生都必然会承受更大的学习压力和心理负担。每个学生的学习习惯、学习风格、认知方式和心理特征都不一样，对学校氛围、办学条件和教师教学方法的要求也不同。强制就近入学的方式没有把学生作为具有个性化的知识结构和个别化情感世界的个体，缺乏对学生个体差异和不同学生能力倾向、兴趣才能特点的考虑，从而影响了学生的个性化发展。

当学生之间的差距越来越大时，教师的教学难度也随之加大，教师会面对越来越复杂的教学问题。通过就近入学方式入学的学生，学习基础往往参差不齐，这必然要求教师在课程设置、教学方式、考试内容、评价方式等方面下工夫深入研究，这样才能提高学校的教育质量，帮助学生进步和提高。

就近入学政策某种程度上使学校发展缺乏动力机制。对优质学校而言，管理者担心在展现学校实力的同时，会在公平的浪潮中被要求均衡化；而薄弱学校在均衡化的背景下，会因为依赖外在教育资源的配置而失去内在的进取动力。

2.就近入学政策执行走样带来的消极影响

自就近入学政策实施以来，择校现象层出不穷。随着择校现象在教育实践中的日益普遍，对择校的看法也各有不同，有的认为这是对单一的就近入学原则的补偿，但更多的人认为，这是对就近入学政策的违背，是对教育公平的侵犯。关于就近入学政策与择校的关系，教育界研究者的观点各异，大致有补充说、权利说、辩证统一说和可协调说。^[5]

补充说。说到就近入学，就不得不提择校，择校被默认为是初中招生办法改革的延续，一些研究者对“‘择校’就是‘就近入学’的补充”这一观点进行了论证。杨金华在《就近入学与择校自由孰是孰非——解读义务教育阶段受教育机会平等权》一文中提道，“择校自由本是受教育机会平等权应有之义，是对就近入学原则的必要补充”。俞建运用弗兰克·费希尔（Frank Fischer）的“公共政策评估方法”，从政策的社会价值选择角度对就近入学政策进行评估，并指出“在政府推行‘就近入学’政策的情况下，择校在一定程度上是对‘就近入学’的补充”。在《就近入学制度的逻辑建构与发展》一文中，何庄从教育发展的实践角度和教育经济学的分析框架角度论证了“择校是就近入学制度的必要救济方式”。

权利说。李政在研究中提出了“择校侵犯了其他儿童的就近入学权利”这一观点。他认为，一所公办学校的学位是有限的，是根据就近入学儿童的数量来确定的，如果扩大了非就近入学儿童的比例，必然就缩小了就近入学儿童的比例，使一部分应享有就近入学权利的儿童失去就近入学的机会。当前，优质公办学校的就近入学范围划定过窄，就近入学儿童比例过小，择校儿童比例过大，其实质就是剥夺了一部分依法应享有就近入学权利的儿童的就近入学机会，其基本原因在于政府对就近入学权利的认识和理解不到位，致使在政策上，就近入学不具有必要的优先性；在入学制度安排上，就近入学不具有应有的明确性；在具体措施上，就近入学不具有可操作性。

辩证统一说。持这一观点的研究者主要是张淑锵和程宏宇，他们在《就近入学与择校现象：教育机会均等问题浅析》一文中，立足于教育机会均等，对就近入学与择校现象进行了分析，认为择校与就近入学的关系是矛盾统一而又相辅相成的。就近入学能够从横向上保证广大适龄儿童“人人享有接受教育的权利”，而择校则有利于一部分具备条件的适龄儿童“接受高质量的教育”，且有利于较高质量的教育机会在数量上的扩张。二者分别从“量”和“质”的角度提高了我国义务教育机会均等的实现程度。

可协调说。部分研究者希望在择校与就近入学之间寻求可协调的平衡。就近入学与择校的冲突在于师生资源和经费资源等教育资源的争夺，义务教育的均衡化和特色化能促进二者的平衡。张黎娜在《试论就近入学与择校的可协调性》一文中指出，就近入学和择校这两个问题并非不可协调，它们也有内在的互补性和因果性；并提出，实现就近入学与择校协调性发展的对策是“公办学校应依法实行就近入学”，“对于民办学校可以进行有特色性的择校，有利于学生的全面发展”。郝文武则呼吁“建立一种尽可能保证公民就近入学和自由择校，满足公民受教育的不同层面需要的就学制度”，称“这对促使公民接受义务教育，全面、有力地推动教育的发展都有着重要的作用”。

事实上，不管对择校现象有什么样的理论解释，从政策的合法性与权威性来看，都不能忽略由于择校给就近入学政策本身带来的冲击，也不能忽视由就近入学政策执行不力而产生的不良结果。按照就近入学政策的规定，初中取消了选拔性的招生考试，改为小学阶段的毕业考试，各初级中学招生按照学生户籍所在地进行排位分配。如此一来，对于公立学校而言，不论其质量高低，都不用担心生源问题。然而名校仍然是稀缺的教育资源，由于学生无法通过公开的考试评价来选择这些名校，于是，“以权择校”、“以钱择校”、“以情择校”应运而生，而且如果学生都通过这些非考试评价方式进入名校，名校在没有规范招生的情况下，班额过大、学校办学规模膨胀等现象也就越来越多。

随着目前择校之风愈演愈烈，薄弱学校为了在激烈的校际竞争中“分得一杯羹”，不得不正式或非正式地搞“重点教育”，诸如办强化班、重点班等，给学生划分等级，对成绩相对较好的学生集中精力进行重点培养，期望能用高升学率来赢得家长的青睐，以保证今后的生源。这不仅违背了素质教育的原则，也造成了教育公平性的缺失。择校上学加大了家庭的教育支出，增加了家庭的经济负担，不少家长心怀怨愤，但仍不得不忍痛支付高昂的择校费。这种情绪影响了教育在民众心目中的形象，也影响了学生积极健康的价值观、道德观的形成。