教育政策的体系

三、教育政策的体系

教育政策的体系问题，是教育政策理论研究中的一个重要课题，也是一个国家教育改革、发展中所必须要明确的问题。

（一）教育政策的体系的含义

所谓教育政策的体系，从广义上讲，它包括一个国家教育改革与发展所需要的所有的教育政策，是由国家针对影响教育改革与发展方方面面的问题而制定的教育政策所组成的体系。它也是一国先行教育政策所构成的完整的、内部协调一致的、有机联系的政策的整体系统。

哪些政策是一个国家教育改革与发展所需要的呢?要回答这一问题，简单的做法是借用一般政策的分类方法，将教育政策分成总政策（或元政策）、基本政策和具体政策三部分。以我国为例，教育的总政策指的是宪法中有关教育的政策规范和教育方针；基本政策指的是《中国教育改革和发展纲要》（1993年）和《中华人民共和国教育法》（1995年）中的政策规范；具体政策指的是一些具体的法规中的政策规范。但这种分法很难把总政策、基本政策和具体政策的内容说清楚。我们知道，宪法中只对我国的教育性质、受教育权、公民的基本素质等方面作出了规定，而这作为教育的总政策是不够的；教育方针应属于教育的总政策，但它又写在了教育法中，而教育法是基本政策；《中国教育改革和发展纲要》中既有事关全局的总政策，又有各个方面的基本政策；而教育的具体政策很多，更是难以说清楚。解决这一问题的另一种思考的方法就是，有多少种教育，国家就要制定多少种教育政策，因为只有制定了各级各类教育的政策，才能满足一个国家教育改革与发展的需要。国家教育政策的体系就是由各级各类教育的政策所组成的。这种方法构建的教育政策体系似乎非常全面，然而细究起来，这一思考方法也未免简单了一点。因为国家制定教育政策，不会停留在就教育而谈教育政策的水平上，而要从更深的层次上进行政策策划，即“一方面要从总体上明确从哪些方面作出一些政策上的规定才能保证各级各类教育改革的顺利发展；另一方面在各级各类教育改革与发展的具体运作上，也要考虑到底从哪些方面作出一些政策上的规定才能保证某一级教育或某一类教育改革的顺利进行。因此，制定一个国家教育政策的重要前提是，必须要明确从哪些方面作出政策规定”。^[9]国家教育政策体系有广义和狭义之分。

相关链接1-6：

构建促进教育和谐发展的教育政策体系的十大措施

一、加快城乡一体化进程，消解城乡二元结构；

二、建立公共教育财政制度，改变公共教育财政制度缺位状况；

三、建立义务教育基准，满足办学基本条件；

四、制定教育均衡发展系数，及时掌握教育差距情况；

五、构筑公平竞争平台，提高教育整体竞争力；

六、建立多元评价制度，改变单一评价标准；

七、建立激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源；

八、更新农村教育观念，促进农村人口向城市转移；

九、设立国家教师岗位，解决农村教师有效需求不足问题；

十、转变政府职能，调整越位，弥补缺位。

［资料来源］《教育差距：中国教育政策的重大命题》，http：//info．edu．hc360.com，2005-07-06.

广义的国家教育政策体系，是由国家针对影响教育改革与发展方方面面的问题而制定的教育政策所组成的体系。但是，由于影响国家教育改革与发展的问题太多，要从这一角度研究国家教育政策体系是相当困难的。但在这些众多的问题中，有一些关键性的或基本的问题，它们对一个国家教育的改革与发展起着决定性的作用。国家如果对这些问题作出政策上的规定，国家教育的改革与发展就会有了根本的保证。由于这一角度只是从影响教育改革与发展的基本问题进行研究，相对来说困难就会小一些，因此我们主张从这一角度去研究国家教育政策的体系。

国家针对影响教育改革与发展的基本问题而制定的教育政策所形成的体系，称之为狭义的国家教育政策体系。本书所要探讨的就是狭义的国家教育政策体系。

（二）国家教育政策体系的划分

“美国学者佛兰德柯伯恩认为，‘教育经费政策、课程政策、学生政策、教师政策、教育管理政策是一个国家教育改革与发展的基本的教育政策。’”^[10]教育经费政策所要解决的是谁出钱，出多少钱，为什么出钱的问题；课程政策所要解决的是教什么的问题；学生政策所要解决的是向谁教的问题；教师政策所要解决的是由谁教的问题；教育管理政策所要解决的是由谁管的问题。中国学者孙锦涛则把教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策这四大政策作为一个国家教育改革与发展所必需的基本的教育政策。教育质量政策所要解决的是人才培养的质量标准问题。教育体制政策要解决的是各级各类教育的发展问题。教育经费政策要解决的是如何筹措教育经费，如何分配教育经费，以及如何使用教育经费的问题。教师政策所要解决的问题是如何建设一支数量充足、质量高的教师队伍。

上述两种看法大体上相近，只不过是概括的方式在某些方面有些不同而已。在这两种看法中，教育经费政策与教师政策是一样的。而佛兰德柯伯恩所说的学生政策和课程政策实际上可以包含在我们所说的教育质量政策之中，因为我们所说的质量主要是指学生的质量，而实现质量标准的核心是课程，教育质量政策当然要包括学生政策和课程政策。佛兰德柯伯恩所说的教育管理政策则可以包括在我们所说的教育体制政策当中，因为我们所说的教育体制政策已经包括了教育管理政策。由于我们所说的基本的教育政策比佛兰德柯伯恩所说的基本的教育政策集中一些，因此我们认为，国家的教育政策，根据所要解决的有关教育的基本问题的不同，可以作以下划分：

1.教育体制政策

教育体制政策在教育政策中占有重要位置，是与国家的政治、经济体制和制度联系最密切的政策。包括办学体制政策、管理体制政策、学校领导体制政策、教育投入体制政策、教育人事管理体制政策、学校内部管理体制政策等六个方面的内容。

教育体制政策决定着教育的政治方向，规定着由谁来办学、谁来管理学校的问题。教育体制政策在教育政策体系中起着全面性、基础性作用和政治保障性作用。

随着经济社会发展以及经济体制、政治体制和人事制度的变革，首先需要变革、调整的是教育体制政策。

教育体制政策又是与教育法律关系最密切的一类教育政策。教育体制往往既要通过政策来进行调整，又要通过法律来予以强化。

教育体制政策要解决的是各级各类教育的发展问题。为此，国家要制定政策去协调各级各类教育之间的关系，协调各种教育管理之间的关系，从各级各类教育之间的关系来看，在各级教育上，教育体制政策就是要协调学前教育、初等教育、中等教育、高等教育，以及高等教育中的专科教育、本科教育、研究生教育（研究生教育中的硕士生、博士生教育）之间的关系；在各类教育上，教育体制政策就是要协调普通教育与职业技术教育，儿童教育与成人教育，学校教育、家庭教育与社区教育，公立教育与私立教育等各类教育之间的关系。从各种教育管理的关系来看，教育体制政策就是要协调中央办学与地方办学的关系，政府与教育行政部门的关系，教育行政部门与其他部门的关系（在我国主要是指政府教育行政部门与大型厂矿企业的教育行政部门的关系，政府部门中教育系统的教育行政部门与政府其他部门中的教育行政部门的关系），政府与学校的关系，以及学校与学校之间的关系。

2.教育质量政策

教育质量政策是导向性目标性教育政策。它要解决的是各级各类教育培养目标和教学质量标准、人才培养类型和标准的问题。教育质量政策是最基本最重要的教育政策之一，对教育的改革与发展起着规定培养目标、确定培养方向和人才规格、决定培养模式、课程结构和教学内容等方面的作用。国家要制定出最基本的学生培养的质量标准，以及实现这些标准的基本要求，为此，国家就应该对学生的有关问题和学校课程的标准、体系与结构及课程的实施等作出政策规范。

3.教育经费政策

教育经费政策，包括国家财政性教育经费投入增长政策，国家财政拨款政策、学校收费政策、征收城乡教育费附加政策、教育集资政策、社会捐资表彰奖励政策、学校预算外资金管理政策、学校公用经费政策、教师工资政策、低收入家庭子女入学资助政策等。教育事业赖以发展的基础之一是教育经费投入。如在我国，教育事业的发展与教育投入不足的矛盾将会长期存在着。因此，研究制定并不断调整教育经费政策，加强教育经费的管理，对教育事业的发展起着保障性作用。教育经费政策与国家的经济制度、经济政策和社会公共保障政策密切相关。教育经费政策要解决的是如何筹措教育经费，如何分配教育经费，以及如何使用教育经费的问题。就如何筹措教育经费而言，教育经费政策所要处理的问题是，如何处理好政府主渠道与其他渠道之间的关系，在政府主渠道中，如何处理好中央政府出钱办教育和地方政府出钱办教育之间的关系。就如何分配教育经费而言，在教育经费的平面结构上，就是要处理好教育事业费与教育基本建设费之间的关系，在教育事业费中，要处理好人头费与其他费用之间的关系。在教育经费分配的对象结构上，要处理好各级各类教育经费分配之间的关系。

4.教育人事政策

教育人事政策，包括教师资格制度政策、教师任用、调配政策，教师聘用制政策，教师职务政策，教育行政人员政策，校长任用、管理政策等。教育人事政策是教育基本政策之一，是调整校长与教师、教师与学生、教师与政府关系的重要手段，是建设一支高素质教师队伍的基本保证。教育人事政策主要解决的问题是如何建设一支数量充足、质量高的教师队伍，为此，要处理好对教师的严格要求与对教师优厚待遇之间的关系。就对教师的严格要求来说，教师政策就是要对教师的“进”（包括编制、资格、聘用），“用”（包括进修、考核），“出”（包括退离休、转任等）作出规定。就对教师的待遇来说，教师政策就是要对教师的职称、工资、奖惩和其他福利等作出规定。

5.国家学制政策

国家学制政策，包括学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的各级各类学校的学制，如义务教育的“五四”制、“六三”制，高等学校的二年制、三年制专科，四年制、五年制、六年制本科，研究生教育中的三年制、以两年为基础的弹性学制等。

6.课程与教学政策

课程与教学政策，包括各级各类学校的课程标准政策、课程计划政策，教材的编写、核准、审定、发行、使用等政策，教学计划的实施政策等。

7.学历与学位政策

学历与学位政策是指我国实行学历证书制度、学业证书制度和学位证书制度，对人们接受学历教育，获得学业证书和学位证书而制定了一系列的相关政策。

8.教师教育政策

包括师范教育政策、教师继续教育政策等。

9.考试与评价政策

包括各级各类学校的学年考试、毕业考试、升学考试都有相关政策，学校评估、教师评估、学生评估、学科评估、区域教育评估等相关政策，学校督导政策等。

10.招生与就业指导政策

包括普通高考政策、成人高考政策、自学考试政策、中考政策、研究生考试政策、职业资格考试政策、国家包分配政策、面向社会自主择业政策、双向选择政策等。

11.学校语言文字政策

包括学校普及普通话政策、普通话水平测试政策、少数民族地区双语教学政策等。

在上述教育政策体系中，教育体制政策、教育质量政策、教育经费政策、教育人事政策、课程与教学政策、学制政策是最基本最重要的教育政策。这些教育政策所要解决的是一个国家教育改革与发展中最关键、最基本的问题。

此外，教育政策体系还可以从以下角度进行划分：

如果依照政策制定的时间来划分，则有过去教育政策、现行教育政策和指向未来的教育政策。但要注意，过去政策不等于过时、无用的政策；指向未来的教育政策亦称未来政策，是指将来可望实行但目前不能兑现的超前政策。依照教育政策制定的主体来划分，则有政党的教育政策、国家政府的教育政策、地方政府的教育政策和社团组织的教育政策。按教育政策的阶段性过程划分，有长期教育政策、中期教育政策、短期教育政策和即时性教育政策。长期教育政策一般包括在相当一段历史时期内起作用的根本政策、宏观政策或战略性政策；中、短期教育政策是相对于长期政策而言，是对长期政策目标、措施作出的阶段性分解；即时性教育政策是针对个别情况、特殊问题采取的个别政策，等等。