洋务运动时期的公债思想

一、洋务运动时期的公债思想

洋务运动是中国工业化和近代化的始点，也是中国经济思想从传统迈向现代的重要里程碑。正是在洋务运动中，中国萌发了通过举借内外债以推进中国近代化的思想。

1.内债论

中国历史上向无政府向民间借债的传统，在封建社会中，作为政权象征的君主拥有至高无上的权力，臣民只有向其完税纳粮的义务，绝无向君主放债并要君主限期偿还的理由。因此，中国传统财政思想中并无公债观念，中国公债思想是在西潮东渐的过程中提出来的。

鸦片战争以后，尽管在西方国家由政府发行公债非常普遍，但很长一段时间内清朝统治者对此仍无所了解，只是迫于财政困难清朝统治集团内部的一部分人才开始主张效法西方资本主义国家的公债制度向民间募债。郑观应在1880年刊行的《易言·论借款》一文中，曾谈到周赧王筑台避债，“至今传为笑柄。故中华以为殷鉴，向无国债之名”。而西方则不同，“凡兴建大役，军务重情，国内不敷，可向民间告贷，动辄千万。或每年仅取子金，或分数年连本交还，隐寓藏富于民之意”。^[22]深受筹款之难困扰的洋务派由此受到启发，萌生了向国内富民借债的想法。光绪九年(1883年)，钟天纬在《扩充商务十条》中说:“国债之法创自欧洲，实开千古未有之局。不敢谓永无弊端，而总觉有大利，而无大弊。”他主张由收入固定的海关办理内债，以取信于民。他说:“若自借本国之国债，每年偿利若干，由各海关经理，刊给饷票，以抵现银，而即有海关付息。庶商民取信尽出其藏镪，以牟十一之利，则市面流通，经商易于获利。”^[23]

郑观应在1893年刊行的《盛世危言》中，对内债问题进行了较为深刻的论述，他说:“泰西各国无不有国债……君民上下，缓急相济，有无相通，隐寓藏富于民之义，而实不欲授利权于别国也。……苟能施以大公，持以大信，试借民债以给度支，诚一时济变之良规，即以保万世无疆之盛业，较前日之开捐例以鬻爵，借洋债以捐国，设重卡以病民，其利弊得失之相去，有不可以道里计。”^[24]

这里，郑观应所要举办的国债，指的是内债。一个国家如果能真正做到“施以大公，持以大信”，借内债未偿不是缓解财政困境的有效办法，它也比当时清政府推行的开捐例、设厘卡、借洋债的办法副作用要小。

在具体筹办方面，郑观应主张仿西人之法举借内债。他说，中国“二十一行省殷实富民为数不少”，“但使由户部及各藩库仿西法出给股票，每股百金，定期归还，按年行息，收放出入诚信无欺，安见中外商民信户部者必不如其信银行，信中国者必不如其信外国乎”?^[25]与当时许多人一样，郑观应混淆了债券与股票的概念，把债券称作股票。“定期归还，按年行息”这是债券的特性，而不是股票的特征。清末1898年发行的国债称为“昭信股票”。说明当时这种错误观念影响之深。

正是在财政危机的压力和思想界的鼓吹下，光绪二十年(1894年)清政府模仿外国比照历来借外债办法向国内富商巨室募债，即所谓“息借商款”，是为中国内债之嚆矢。后于1898年和1911年又相继发行了昭信股票和爱国公债。前者名为股票，实为债券。

2.外债论

外债是政府通过借款、发行债券等形式由政府予以担保而形成的对外国政府、银行、企业等的债务。它属于财政的范畴，是一种以国家信用为主体的特殊的财政分配方式。世界近现代史上，举借外债成为很多国家加速经济发展的引擎，也成为不少国家陷入万劫不复深渊的桎梏。前者如荷兰通过吸收西班牙、葡萄牙的剩余资本而成为17世纪的“海上马车夫”;英国通过吸纳荷兰商业资本和借贷资本而在18世纪加速了工业化进程;美国、俄罗斯、日本等国通过对外借款不断赶超先发的工业强国。后者如希腊、埃及等国，由于外债问题本国财政沦为国际共管的地步。可见，外债是一柄双刃剑，关键在于如何运用。

中国的外债始于清代后期，其渊源可追溯到清代前期广东十三行对外商的借款和“行欠”。^[26]

鸦片战争以后，清政府陷入严重的财政经济危机当中，特别是太平天国运动兴起以后，清政府中央财政无法承担巨额的战争费用，发布了“就地筹饷”的上谕，要求“以本省之钱粮，作本省之军需”^[27]。这样，继自办团练、开征厘金、赊购雇募洋船洋炮之后，东南各省又开始尝试以海关收入作抵押向外商举借外债，开创了世界历史上地方政府“直接为国际交往以借外债的先河”^[28]。

至于清政府中央政府在甲午战争以前对借外债还是比较慎重的。如1885年7月13日，两江总督曾国荃上奏《遵旨筹议海防折》，说:“欲张军械，非练水师不可;欲练水师，非购铁甲等船不可;欲购铁甲等船，非挹注五省之财，通力合作不可”，“而犹不能不借洋款”^[29]。慈禧太后对借外债问题朱批道:“借洋债以购兵轮，究非长策，着另筹办法具奏。”^[30]不久，曾国荃再次向慈禧太后重申借洋债购舰主张，结果引起慈禧太后大怒，她传谕军机大臣，称:“该督未候谕旨，辄向洋商议商巨款，并录稿知会各省，未免草率，着传旨申饬。拟借洋款，如尚未订准，即着毋庸议借。倘已经借定，即将此款存储，不准擅行动用。”^[31]清政府大规模举借外债始于1895年甲午战争以后。

如果说洋务运动时期，人们对利用内债分歧不大，那么，他们对利用外债却意见分歧，见仁见智。大体有以下几种意见:

第一，反对利用外债。这一派的代表人物有郑观应、黄遵宪、何启、胡礼垣等人及清政府内的顽固派。黄遵宪对于为公益而借内债，以为“预计后来之利，有所为而为之”，因“一时窘迫”，“偶一为之，也不妨也”。^[32]但他对借外债，表示坚决反对。他认为，内债虽有利有害，然“楚人失之，楚人得之，其利害系于一国;外债则利在一时，而害贻于他日，且利在邻国，而害中于本邦也”。他以土耳其、埃及“皆以负债之故，国库匮乏，岌岌可危，其覆辙可鉴”为依据，明确指出，“外债弊大，不宜举借”。^[33]郑观应也持外债不如内债的观点。他从洋务派左宗棠“借洋款”的教训中，得出“前时借债外洋，不过剜肉医疮，聊纾眉急”的结论。他认为“借洋债”有损国家民族利益。他以土耳其、波斯等国为例，指出“因欠债过重，行息过多，致利权授于他人，国势浸形微弱”。中国“息借洋款，以海关作抵”，“此乃以绝大利权”，“授之于外国”，加以“金镑高下，既受巨亏”，所以，他建议“嗣后洋债一端，自应永行停止”。^[34]何启、胡礼垣也是外债不如内债论者。他们说:“借款一道，若靠诸本国之民，则诚兴邦之略，若靠诸外国之助，则为误国之谋。”^[35]为什么借外债是误国之谋呢?针对当时情况，他们作了分析。首先，借洋债利息高，政府无力偿还。如借款时先有折扣，这样一来，事实上已是十仅得九，到还款时，十又须还十一，“一转移间而已去其二成”。所以，洋款一旦借多了，便难有偿还之日。其次，借洋债会加剧金融波动。“中国未有洋债之前，金价未尝起，中国既有洋债而后，金价则日增”。^[36]金价上涨，又加重了清政府还本付息的负担。金价上涨与中国借洋债并不一定有因果关系，但他们看到金价上涨对偿债负担会加重，则是对的。最后，借洋债必须有抵押担保。他们对借洋债以关税作担保的作法表示担忧。

此外，清政府统治集团内的顽固派对利用外债也持极力反对态度。19世纪80年代，顽固派围绕洋务派借债修筑铁路问题展开了一场反对利用外债的大合唱。内阁学士张家骧认为借债筑路有“利尚未兴，患已隐伏”，“势迫形趋，徒滋扰攘”，“虚糜帑项，赔累无穷”之“三弊”。^[37]通政使司参议刘锡鸿更是列举借债筑路之计“不可行者八”、“无利者八”、“有害者九”。^[38]

第二，赞成利用外债。这一派代表人物有刘铭传、张之洞、马建忠等人。刘铭传在“借款造路”的奏议中就汲取了国外借债筑路的经验，尤其是“弹丸国”日本“师西人之长技”，“恃有铁路”的成功事例，提出“造铁路”，“莫如以借洋债”的主张。^[39]张之洞认为，借洋债以办洋务，必能自强，自强就有还债之法。他说:“今日赔款所借洋债已多，不若再多借十之一二，及此创巨痛深之际，一举行之，负累虽深，而国势仍有蒸蒸日上之象，此举所借之款，尚可从容分年筹补。果从此有自强之机，自不患无还债之法。”^[40]

马建忠是当时主张借债最力，论述最全面具体的一人。他主张借洋债，反对当时有人主张招洋股的办法，认为借债与准洋人入股有别。“入股可坐分每年盈余，借债者惟望按年之利息”^[41]。而且股票易为外人操纵，甚至丧失国家之权。他还把利用外债提到与国际贸易并重的高度，认为，利用外债是在一定条件下，正常的调剂盈虚的国际经济关系，他说:“债者，所以剂盈虚，通有无，与市易之道并重。”^[42]这种见解，比单纯把借外债看作万不得已的权宜之计的观点，在理论上深入了一步。他还对借外债的用途作了分析，认为借债用于什么用途，是决定借债是否合理的关键问题。“借贷之事，用之善，则国受其利，不善则反受其害……告贷之先，当筹所以告贷所办何事，兴何善举。”^[43]借外债“不可行之于军务，必不可不行之于商务”^[44]。马建忠提出了一个借洋债以兴商务的全盘计划。关于借洋债的方法，他提出了一些颇有见地的主张。如关于告贷之方，有散借于他国人民的，有借贷于豪富的，有取于银行的。他认为，如有条件，最好自己派人到英法，径向民间借取，或向银行商借，以免在华银行从中盘剥中饱。他认为，借外债应随时了解国外利息行市，利用有利的时机。他认为，无论采取何种方式，都应“于称贷之初，预留清还之地”。