冷战后拉美国家外交的多元化

12.冷战后拉美国家外交的多元化

张家哲（上海社会科学院发展中国家研究中心副主任、研究员）

一、拉美国家外交走向多元化的原因

从二战结束冷战开始一直到古巴革命胜利之前，拉美国家的外交是比较“单一”的，即几乎是一边倒向美国，以美国“马首是瞻”；除极少数实例外，基本上都是跟在美国后面“亦步亦趋”，拉美因此而被称为美国的“后院”。20世纪60年代后，拉美一些地区成为美苏争霸的前沿阵地，甚至变为直接交锋的“战场”，这种局势造成了美国政府对拉美一些国家的“特别关注”，如拉美游击运动高潮时期的玻利维亚和哥伦比亚，阿连德执政时期的智利，中美洲危机时期的危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯，直到直接出兵干涉巴拿马和格林纳达。但60—80年代，除古巴外，大多数拉美国家基本上还是跟着美国走的，特别是军政府统治的国家，几乎清一色亲美，因为拉美的军人几乎都是从美国军校毕业或者受过训的，或者其政府就是由美国扶持的。

拉美国家外交多元化成为一种大趋势和潮流是在美苏冷战结束之后。90年代初，东西方冷战结束，苏联势力全面退出拉美，美国觉得拉美已不再是苏联和共产主义“威胁”美国的前沿阵地，对拉美的“关注”随之较冷战时期也大为降低，其外交重点向其他热点地区转移。特别是“9·11”事件后，美国的战略重点大幅度地转向反恐，外交重点对象也大为改变，一些像巴基斯坦和阿富汗这样的原非重点关注对象变成了美国的重要战略伙伴，得到了美国的“特别关注”；而身处“后院”的拉美国家，得到的关注和“美援”却相反减少。这种局面使得大多数拉美国家不得不把目光转向更广阔的领域，去寻求更多的出路。而90年代，也正好是大多数拉美国家搞以新自由主义为主导的经济改革、将进口替代内向型的经济发展模式转化为出口导向外向型的经济发展模式的时期，经济上需要寻求更多的合作和交流伙伴，因此对世界上所有地区和不同社会制度的国家都奉行开放政策。随着新世纪拉美经济和一体化进程的加速发展，拉丁美洲成为世界经济发展最活跃的地区之一。一些拉美国家在许多指数方面已接近于工业发达国家，其经贸等方面的往来也不再局限于与美国之间，而是扩展到了更多的国家和地区。这种内政延续到外交，就是外交取向的转变：强调外交要“为经济发展服务”，要搞“经济外交”。进入新世纪后，拉美地区正在成为多极世界中的重要一极，许多拉美国家越来越积极地参与解决世界政治问题，在国际事务中的作用明显上升。因此，它们在政治上也谋求寻找更多的政治伙伴和合作者，外交活动范围不再以美国“马首是瞻”，而是在与美国打交道时越来越寻求平等和抗衡。

以上这些因素都推动了拉美国家的外交越来越向多元化方向发展。

二、加强和巩固外交中的另两个传统支点

密切和发展拉美国家间的关系，一直是拉美国家外交格局中的一个传统“支点”；冷战结束后，发展和加强拉美国家间的合作、促进拉美地区一体化，更成为拉美国家对外政策中的一个“重头戏”。但由于对这方面的研究和文章非常多，本文就不再赘述。下面主要论述拉美国家如何加强和巩固其外交格局中的另一个传统“支点”——欧盟国家。

拉美与欧盟国家历来有着千丝万缕的联系。由于历史的原因，这两大地区在文化方面很是相似或相近，而且大多数拉美国家都把欧洲文化视为自身文化的一个源头；在政治制度和价值观方面，除古巴以外，拉美国家均实行资产阶级民主代议制和倡导以个人主义为核心的西方价值观。因此，绝大多数拉美国家都与一些欧洲国家保持着传统的密切关系。90年代以来，随着世界格局的变化及世界经济全球化和区域集团化的发展，拉美国家更是尽力发展同欧盟国家、特别是原宗主国西班牙、葡萄牙、英国和法国的关系。拉美国家90年代后相继恢复了经济增长，贸易自由化的速度不断加快，一些拉美国家成为生气勃勃的新兴市场，成为欧盟对外出口增长最快的地区；拉美国家对国际资本的开放、大规模的私有化和拉美地区一体化的发展，为欧盟资本进入拉美创造了前所未有的机会。欧盟也不甘心在拉美老是处于被动和落后于美国的地位，而是要与美国争夺拉美市场，因此对发展与拉美国家的关系持积极态度。

90年代以后，拉美在多方面加强了与欧盟的联系与合作。在政治方面，1991年包括古巴在内的所有拉美国家与西班牙、葡萄牙共同举行了第一次首脑会议——伊比利亚美洲国家首脑会议，之后每年召开一次，成为一种常设机制。1999年拉美与西葡共同举办了纪念哥伦布发现美洲大陆的活动，并建立了伊比利亚美洲国家首脑会议的常设机构——伊比利亚美洲合作秘书处。同年，在巴西的里约热内卢举办了第一届欧拉首脑会议，在会议上，欧盟和拉美两大地区决定建立面向21世纪的“战略联盟”，并通过了《里约热内卢声明》和《优先行动计划》两个基本文件。在2004年的第三次欧拉首脑会议上，欧盟表示将继续履行其在蒙特雷联合国发展融资会议上作出的承诺，帮助拉美国家消除贫困，同时将以《千年宣言》和《千年发展目标》为指导，为拉美提供“可衡量”的发展援助——宣布将拿出3540万美元用于援助拉美和加勒比地区的社会发展事业；将在拉美实施《欧盟拉美社会发展计划》，在教育、健康和公共管理等方面与拉美加强经验交流，推动拉美的社会发展。

1994年，里约集团与欧盟建立了外长会议的政治对话机制；1998年，安第斯集团与欧盟成立了“欧—安论坛”。此外，拉美—欧盟间跨地区的一些政治对话机制也在逐步建立和完善，如欧盟延长了1975年与加勒比国家达成的《洛美协定》，恢复了与中美洲国家签署的圣何塞进程等。

近年来，由于建立美洲自由贸易区的进程进展缓慢以及与美国的矛盾重重，拉美国家已把扩大经贸的方向逐渐转向欧洲，把加强同欧盟国家的经济关系视为实现21世纪拉美地区经贸多元化战略的重点。

1999年2月，南方共同市场与欧盟企业家论坛第一次会议在巴西的里约热内卢召开，提出了建立跨大西洋自由贸易区的主张。同年6月里约热内卢首届欧盟—拉美首脑会议决定双方在21世纪建立新型的战略伙伴关系，又为拉美—欧盟建立跨大西洋自由贸易区推进了实质性的一步。拉美国家，特别是南方共同市场国家不愿单纯依靠美国、将自己束缚在同美国的经贸关系上，而是想通过加强与欧盟的经济关系，来增强自己在与美国建立美洲自由贸易区和其他国际经济谈判中的地位，把发展与欧盟的经贸关系作为平衡同美国日益增长的经贸关系的杠杆，以实现对外经济关系多元化。

在对外经济多元化的推动下，自90年代以来，拉欧经贸关系发展迅速。双边贸易额从1993年的560亿美元增加到1998年的917亿美元，增长了近一倍，2002年欧盟与拉美的年贸易额已超过1000亿欧元，欧盟已成为拉美的第二大贸易伙伴。欧盟对拉美的投资也快速增长：1993年欧盟对拉美的直接投资只有10.77亿美元，1997年达到170.68亿美元，从1998年起，对拉美的投资开始超过美国。1995年，南方共同市场首先与欧盟签署跨地区框架协定。1996年智利、1997年墨西哥又相继与欧盟分别签署了框架协定。上述3个国家都把与欧盟建立自由贸易区作为自己的一大目标。从2003年1月1日起，智利的工业品和大部分农产品免税进入欧盟成员国的市场；智利方面到2007年向欧盟开放制造业市场；10年内双方将取消贸易壁垒。2005年5月，墨西哥和欧盟就相互加快减免关税达成协议。2006年5月，欧盟将与南方共同市场达成自由贸易协定。

当前，欧盟已成为拉美的主要贸易伙伴，投资和援助的主要来源，其在拉美国家外交格局中的重要性也日益加强。

三、外交多元化的新目标——亚太地区

上世纪90年代之前，除日本外，拉美与东亚国家和地区间的经贸关系并不密切。而一些东亚国家和地区也只是将拉美和加勒比地区作为进入美国市场的跳板，对拉美市场本身并不感兴趣。但到了90年代，由于美国和欧洲工业市场竞争日趋激烈，东亚企业不得不在全球寻找新的市场，这时拉美国家实行贸易自由化政策后经济发展和次地区一体化进程都在加快，从而使得东亚企业开始看好拉美市场。随着拉美国家实行更加开放的经济政策，双方的贸易和投资开始增长，相互间的经济互补性也有所加强。就拉美国家来讲，为实现国际经济关系多样化的目标，摆脱经济上过分依赖美国和欧洲国家，从90年代起，越来越重视发展与日本、韩国、中国（下节另述）、中国香港和台湾以及新加坡等亚太国家与地区的关系，力争将该地区变为其出口市场和发展经济资金的另一大来源。智利、墨西哥和秘鲁相继加入了亚太经合组织（APEC），并每年都参加该组织的成员国首脑例会，以求密切与亚太国家的关系。智利和秘鲁已把开拓东亚市场列入其贸易多样化战略的重要步骤。哥伦比亚、厄瓜多尔、巴拿马和哥斯达黎加也在努力争取加入APEC。

南方共同市场和北美自由贸易区的建立使东亚企业改变了对拉美的经营策略，加大了在当地市场的投资，许多东亚企业以更本地化的形式进入这一地区。其中韩国的贸易投资尤显活跃，其对拉美的出口增长远远快于向其他地区的出口增长速度。1996年，韩国总统金泳三访问了危地马拉、智利、阿根廷、巴西和秘鲁；1997年，又访问了墨西哥。跟随金泳三一同访问的韩国企业家均超过百人，双方仅在汽车制造业、电器、通讯业和采矿业等领域的投资项目就超过了20亿美元。与中国和日本对拉美的投资主要集中于资源开发不同，韩国在拉美的投资主要集中于制造业。

1999年9月初，在新加坡总理吴作栋的倡议下，在新加坡召开了有东亚和拉美27个国家政府高官参加的首届“东亚—拉美论坛”，正式成立了“东亚—拉美论坛机构”（ASLAF），每年举行一次高官会议；2001年，在智利首都圣地亚哥还专门召开了首次“东亚—拉美论坛”外长会议。拉美各国普遍认为，加强同亚洲的经济合作和交流，不仅有助于提高本地区的综合实力，而且对建立国际经济新秩序也作出了积极贡献。

较之其他东亚国家，日本进军拉美的时间较早。90年代后，日本大大加强了在拉美的活动。2004年，日本首相小泉访问巴西和墨西哥。他在巴西第一大城市圣保罗访问时提出了“日本与拉美新伙伴关系构想”，主要内容包括：日本在资源开发和基础设施建设方面提供合作，扩大双方经贸往来。小泉和巴西总统卢拉在会谈后一致表示，将利用经济复苏的大好时机，进一步加强两国政府和企业界的合作，为多年低迷的双边经贸关系注入新的活力。在访问墨西哥时，小泉与墨西哥总统福克斯签署了以自由贸易协定为主体的《日墨经济合作协定》。墨西哥是继新加坡之后，与日本签署自由贸易协定的第二个国家。协定经过两国国会批准后，已开始生效。根据这一协定，墨西哥91％的产品和日本44％的产品在彼此进口时将享受零关税。此外，日本还将开放农产品市场，在3—7年内逐步对墨西哥的葡萄和肉类产品免除关税。日本经济界代表团也随小泉一起出访，表明日本官民并举，都很注重加强与拉美国家的经济关系。

四、外交多元化的新重点——中国

虽然20世纪70年代中国重返联合国后，大多数拉美国家都与中国建立了正式外交关系，但直到90年代前，拉美与中国间的往来还是不密切的，经贸往来更少，1989年双边贸易额才达到近30亿美元。当时，中国还没有成为拉美国家外交中的一个重要伙伴。

这种状况到了90年代后，开始发生重大变化。许多拉丁美洲国家，特别是巴西、墨西哥、阿根廷这样一些大国，开始日益重视发展与中国的关系，把发展与中国的关系作为其外交多元化中的一个重要步骤。在政治上，拉美国家越来越感到与中国有许多基本的共同点，在坚持独立自主的外交政策，反对外来干涉、侵略、奴役和霸权上，彼此有着许多共同语言和利益，在许多国际问题上有着广泛的共识；在防止核扩散、建立无核区，建立国际经济新秩序，维护国家主权，环境保护，和平与发展等许多方面，双方的要求基本上是一致的。在经济上，中国的改革开放取得了令世人瞩目的成就，经济发展飞速，中国经济的对外需求日益增大，这便为拉丁美洲国家扩大与中国的经贸往来提供了许多机遇。拉美国家自然资源和农产品丰富，其出产的许多原料、初级产品和都是中国现代化建设急需、缺少甚至没有的；而委内瑞拉等国家能源储备充足、出口量大，也是中国进一步发展中不可缺少的伙伴；许多拉美国家的农林牧渔产品也为拥有庞大人口的中国提供了部分的支撑之需。大多数拉美国家目前也正处于现代化深入发展阶段，但大都缺乏充足的资金去购买发达国家的先进设备和技术，而中国却有大笔外汇可投资；物美价廉、水平并不很低的中国机器设备也比较符合许多拉美国家更新设备的实际需要；一些中国生产的生活用品和传统商品被拉美人民熟悉和喜爱，更是能够满足广大中下层人民的消费需要。因此，中拉双方在经济上的互补性越来越明显地显示出来。

在双方的共同努力下，近20年内中拉关系发展得十分迅速和深入，进入了历史上的最好时期。其表现是多方面的：（1）双方最高领导层互访十分频繁。迄今为止，我国已有10位最高层领导人（国家主席、政府总理、人大常委会委员长和政协主席）在拉美留下了自己的足迹；而拉美国家则有30余位总统、总督和总理访华。（2）经贸往来突飞猛进。2003年，中拉贸易额达到创纪录的268亿美元，同比增长50.4％，比90年代增加了近15倍，其中中国从拉美地区的进口增长高达近80％，是增幅最高的地区。中国现已成为拉美第三大进口国和第四大出口国。（3）多方面合作加强。中国已与近20个拉美国家有政府间贸易协定和科技协定，年均执行项目100余个；与10余个拉美国家成立了经贸、科技合作混合委员会；同8个拉美国家签订了鼓励与保护投资协定；与12个拉美国家建立了磋商制度，在一些重大国际问题和双边问题上定期举行各种形式的磋商，协调各自的立场。已有29个省、市与一些拉美国家的省（州）或市结为友好或姐妹省（州）市。中国与拉美两个最大的地区性集团——里约集团和南方共同市场集团已建立了对话或磋商机制，并已进行了多次对话；中国1994年成为拉美一体化协会的观察员国，并以观察员身份出席拉美经委会、亚马逊议会等地区性组织的首脑会议；中国人民银行从1991年起，即以观察员的身份参加泛美开发银行的年会，并于1997年正式加入加勒比开发银行，开辟了与加勒比国家合作的新渠道。2000年，中国成为美洲国家组织的观察员。（4）多个国家——墨西哥、巴西、阿根廷、智利和秘鲁与中国建立了战略合作伙伴关系。

2004年胡锦涛主席访问拉美后，拉美与中国的关系又跃上了一个新台阶。不但中拉贸易额将大幅度增加，几年内翻一番，期望到2010年增加到500亿美元，而且双方的往来还将扩大到投资和高新科技领域：在未来10年内，中国承诺将带给拉美1000亿美元的投资。其中，将在巴西投资200亿美元，今后两年将要履行的双边投资协议11个；向阿根廷建设投资200亿美元；还将向智利铜矿业投资20亿美元。中拉将在卫星、通讯、生物医学等高新科技领域进行合作。现在，中国已成为拉美多元化外交中的一个重要伙伴。

五、向更宽更广的区域发展

除上述国家和地区外，冷战后拉美国家多元化外交的“触角”还伸向了更广宽的领域。

首先是重新发展与俄罗斯的关系。冷战时期，曾有一些拉美国家与前苏联的关系十分密切。但到了20世纪80年代中期，戈尔巴乔夫调整了对第三世界的政策，决定实行战略收缩，在拉美先是避免同美国发生直接军事对抗，后来又实行全面战略撤退。苏联解体后，拉美国家把俄罗斯看成是一个政治和经济形势不稳定、“变幻莫测”的国家，无意发展与俄罗斯的关系，某些国家只是维持着与俄罗斯的低水平军事合作，如一般性的军火贸易、技术援助和人员培训。

到90年代中期，俄罗斯外交战略开始从“倒向西方”转变为“全方位”外交，对其拉美政策也作了全面的调整，主动表现出了发展俄拉关系的积极性。特别是普里马科夫就任外长后，十分重视恢复和发展与拉美旧盟友的传统友好关系，加大了对拉美的外交力度。普京执政后，从重振俄罗斯大国地位的战略出发，更加重视恢复和发展与拉美等第三世界的关系，俄拉关系得到大幅度提升。而拉美国家在开展多元化外交中，对俄罗斯也有许多现实的需要：古巴是原苏联在拉美的亲密盟友，在安全和经济利益方面，急需要得到俄罗斯的支持；巴西、墨西哥为争取成为联合国安理会常任理事国，委内瑞拉等国为抗衡美国，也需要得到俄罗斯的支持；在能源、军事装备、某些高科技领域，许多拉美国家都需要俄罗斯的帮助；拉美国家提出建立以国际法为基础的公正而稳定的世界秩序的要求，更需要得到俄罗斯的支持和配合……因此，当俄罗斯再次向拉美国家伸出“橄榄枝”的时候，一些拉美国家对发展与依然是“世界大国”的俄罗斯的关系也显示出了较大的积极性，将其作为“多边化外交”中的“一边”。

从90年代中期起，俄拉高层互访逐渐增多，双边关系渐趋活跃：1995年，俄罗斯第一副总理访问古巴和哥伦比亚；1996年和1997年身为外长的普里马科夫先后访问了墨西哥、古巴、委内瑞拉、巴西、阿根廷、哥伦比亚、哥斯达黎加等国，并与墨西哥签署了研究与和平利用宇宙空间合作的协定，与委内瑞拉签署了友好合作条约。2000年12月14日，俄罗斯总统普京到哈瓦那进行访问，这是俄罗斯最高领导人对拉美的首次访问；2001年12月，俄罗斯总理卡西亚诺夫访问了巴西和委内瑞拉。2004年11月，俄罗斯总统普京又访问了巴西和墨西哥等拉美国家。

与此同时，委内瑞拉、墨西哥、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、秘鲁的外长，阿根廷、委内瑞拉、巴西的总统也相继对俄罗斯进行了正式访问。这些拉美国家对与俄罗斯的军事交流和合作显示出强烈的兴趣。从1994年起，俄罗斯积极打入拉美的武器市场，其中向巴西出口了价值300多万美元的一批“针”式防空导弹，成为俄罗斯与拉美国家间最大的一笔武器贸易。1997年，俄罗斯又向巴西提供了武装直升机、现代化装甲车，以及112枚萨姆导弹和56个发射装置等军事设备。近年来，俄罗斯与阿根廷、智利等国的军火贸易也十分火爆。此后，它对拉美的武器出口逐年增加。从1998年起，俄罗斯不仅向拉美出售最新式武器，而且还与一些拉美国家合资建厂，企图在不久的将来成为向拉美出口武器的世界第一大国。迄今为止，俄罗斯已同巴西、哥伦比亚、古巴、厄瓜多尔、墨西哥、尼加拉瓜、秘鲁、阿根廷、智利和委内瑞拉签订了军事合作协定。俄罗斯不仅向上述这些国家出售武器，而且还提供武器生产许可证和相应技术。到21世纪初，俄罗斯已有80多家企业拥有拉美资本，其中20家属于拉美独资企业。俄罗斯用俄制火箭帮助巴西和墨西哥发射了人造地球卫星，还准备帮助智利发射卫星。俄罗斯同巴西联合生产小型农用飞机，共同研制超音速战斗机，提供更先进的苏-35型战机，帮助巴西装备阿尔塔拉宇宙发射场，并转让一系列技术和资料。俄罗斯向墨西哥提供了“米—8MTB”直升机、“米—17”和“安—32”飞机等航空技术设备，等等。2003年，乌拉圭国防部长访问俄罗斯，讨论了俄向乌拉圭提供包括雷达系统在内的军事装备及在乌拉圭首都建立俄国防产品出口公司代表处等事宜。2005年，俄罗斯向委内瑞拉出口了10万支卡拉什尼科夫自动步枪。

从90年代中期起，俄拉的双边贸易额逐年恢复并大幅度增长。90年代，俄拉双边贸易额年均增长率达30％；1999年贸易额达到近30亿美元。1998年，俄罗斯与拉美国家建立了经济促进委员会。巴西、墨西哥、阿根廷、古巴和秘鲁等国的许多政府机构、科学院、科研中心、科研所、高等院校和私人公司与俄罗斯直接建立了科技联系，互相提供研究资料、科学仪器和设备，交换学者、研究人员和技术专家，交流科技信息和转让技术等。此外，俄罗斯在巴西、古巴、厄瓜多尔、阿根廷和智利等拉美国家拥有一定数量的投资。

最能表现拉美外交多元化趋势的就是一些拉美国家主动与原来交往甚少、甚至几乎无交往的国家开始进行外交往来。如发展与印度的能源合作，开展与一些非洲国家的经贸往来。而其与阿拉伯国家大踏步发展关系，是2005年外交多元化中多姿多彩的一笔。拉美国家与阿拉伯国家以往几乎素不往来，但2005年5月10日，首届南美—阿拉伯首脑会议在巴西首都巴西利亚开幕。来自12个南美国家和22个阿拉伯国家的总统、政府首脑或其代表出席了为期两天的峰会，最后通过了《巴西利亚宣言》。宣言充分表明，拉美国家和阿拉伯国家当前在许多问题上表现出互相支持和帮助：如要求以色列完全实施“路线图”计划，从1967年占领的阿拉伯领土上撤出；呼吁在中东消除大规模杀伤性武器；对美国单方面制裁叙利亚表示关注；支持阿根廷对马尔维纳斯群岛拥有主权，要求英国与阿根廷尽快重开谈判，就主权争端达成和平、公正和永久的解决方案；在恐怖主义问题上，强调反对一切形式恐怖主义的同时，主张明确恐怖主义的定义，强调被占领地区的人民有进行反抗的权利；会议还提倡多边主义，反对单边主义和使用武力；在经济上，主张建立公正合理的国际经济秩序，要求发达国家减少出口补贴，增加对发展中国家的援助。

六、拉美国家外交的新格局

综上所述，冷战结束后拉美国家的外交格局确实发生了很大的变化。第一，尽管与冷战时期相比，美国对拉美国家的影响力和“指挥力”都已大大下降，美拉间的矛盾和摩擦增大，但由于美国本身经济、科技、军事和政治实力的异常强大以及地缘政治的关系，大多数拉美国家依然是继续以发展和增强与美国的关系、在斗争中求发展为其外交的基点和主线。第二，拉美国家更加重视加强本地区国家间的内部合作，尤其是加速拉美地区一体化进程，通过增强地区集团的力量来增大自己在国际事务中的地位。第三，依然把加强与欧洲国家——特别是伊比利亚国家的传统关系，作为外交战略中的一大支点。以上这三大方面依然是绝大多数拉美国家外交中的三大支点。但现在另一个支点也在加强，那就是与日本、中国等亚太国家，俄罗斯以及世界其他地区国家的合作与往来日益增强。因此，形象地说，拉美国家的外交格局已从原来的“三足”变成了“四足”，形成了“3+1”的新格局。