欧盟对拉美战略与外交

三、欧盟对拉美战略与外交

由于相同的政治体制、宗教信仰和价值观以及文化联系密切等原因，欧盟与拉美国家的关系有一定的联系。20世纪60年代以前，当时的欧共体与拉美国家的关系十分有限。这主要是因为:第一，欧共体关注的是自身一体化的进程和恢复经济。第二，拉美地区历来是美国的“后院”，欧盟不愿意与美国争夺势力范围。因此，一些欧洲学者认为，60年代以前西欧国家根本没有制定对拉美的政策。^[37]70年代初，美国因侵越战争而无暇顾及拉美这一“权力真空”，为欧共体在拉美扩大其影响提供了机遇。在政治上，欧共体开始与拉美国家进行较多的接触和对话，欧共体成员国甚至与拉美国家形成驻“布鲁塞尔对话”的磋商机制。在经济上，双方达成了一些贸易协定，有些拉美国家甚至还获准享受普惠制的好处。进入80年代后，由于拉美国家遇到了经济危机和阿根廷与英国之间爆发了马岛战争，欧共体与拉美的关系处于停滞不前的状态，“布鲁塞尔对话”也名存实亡。90年代初冷战刚结束时，许多学者及拉美国家的领导人认为，拉美在欧洲国家经济、政治战略中的重要性很低，^[38]“加入以美国为主导的经济集团才是拉美唯一的选择”，^[39]因此，欧盟与拉美关系(以下简称欧拉关系)的发展受到影响。冷战后，美欧都加强了进取拉美的力度，欧盟千方百计地企图“挤入”美国的这一传统势力范围，积极筹建欧拉自由贸易区。1994年以后，欧拉关系在政治、经济和外交方面发生了一些积极变化，双方提出要建立跨区域真正的伙伴关系。它的拉美“战略伙伴”是南方共同市场。1995年12月25日，欧盟与南方共同市场在马德里签署《合作框架协定》，双方决定在2008年建成欧盟—南方共同市场自由贸易区，确定了建立自由贸易区的目标。欧盟与拉美建立战略伙伴关系的标志事件是1999年6月28—29日在里约热内卢召开的首届欧拉首脑会议。巴西外长兰普雷亚认为，这是“欧洲与拉美的重新相互发现”。^[40]此后，欧拉双方在国际层面与区域、次区域(中美洲、安第斯共同体和南方共同市场)层面开展密切合作，维持密集的政治对话，同时，在双边层面上的对话与合作也越来越多。当前，在多边层面，欧盟主要集中在与安第斯共同体、中美洲、南方共同市场和加勒比地区进行对话与合作;在双边层面，欧盟将其拉美战略的重点放在了墨西哥、智利和巴西三个国家。这是因为，在欧墨、欧智贸易中，农产品贸易的分量很轻，不会成为自由贸易区的障碍。墨西哥是北美自由贸易区的成员国，智利是南方共同市场的伙伴国。欧盟进取这两个国家的市场，也就打开了北美自由贸易区和拉美共同市场的门户。2000年3月，欧盟与墨西哥签订了建立欧墨自由贸易区的协定，该协定已于7月生效。2000年4月，欧盟同智利也就建立自由贸易区的问题开始了谈判。巴西是拉美最重要的国家，欧盟发展与巴西的双边关系有利于增强欧盟在南方共同体和南美的重要影响力，优化欧盟的政治地图。

1999年6月28—29日，首届欧盟—拉美国家首脑会议在巴西里约热内卢举行，来自拉美和加勒比地区32个国家和欧盟15个国家的元首或政府首脑通过了建立面向21世纪战略伙伴关系的《里约热内卢宣言》和《行动计划》。这两个文件确定了欧盟与拉美和加勒比地区未来关系的框架和基本原则，为发展两地区之间更广泛的关系和一体化确立了目标和领域。《里约热内卢宣言》就发展欧盟与拉美“战略伙伴关系”阐明三项基本原则:(1)完全尊重国际法和《联合国宪章》原则;(2)发展民主、人权，尊重各国主权和自由发展经济关系的意愿;(3)在平等基础上发展互惠自由贸易，促进共同繁荣。作为这次首脑会议的初步成果，在欧盟15国和拉美南方共同市场的阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭，外加智利的20个国家中先实行自由贸易，为建立未来的欧盟和拉美自由贸易区打下基础。

2002年5月17—18日，第二届欧盟—拉美国家首脑会议在西班牙首都马德里举行，与会的15个欧盟成员国和33个拉美国家的领导人签署了旨在加强双边关系和强烈谴责美国实行单边主义政策的《马德里宣言》与《自由贸易协定》。宣布两大地区继续推动建设面向21世纪的战略伙伴关系，加强政治对话和经贸、教育等领域的合作，共同促进经济和社会发展。

在政治领域，欧盟和拉美领导人强调加强多边体制和民主机制，打击一切形式的恐怖主义，加强司法合作，严厉打击毒品犯罪和有组织犯罪，铲除种族主义和种族歧视，促进各民族平等，加强两个地区在国际论坛上的政治对话，支持哥伦比亚通过谈判解决国内冲突。^[41]

在经济合作方面，两大地区决定采取措施加大合作力度，促进经济增长，与贫困作斗争。会议要求欧盟委员会和两地区的金融开发和投资机构就此提出具体计划。在贸易和投资领域，双方决定努力创造一个更加开放、安全、透明和非歧视性的法律环境，促进双方的贸易交流和投资。

与会国家领导人认为，欧盟和拉美都面临教育现代化的任务，两大地区应加强教育领域的合作。欧盟决定，促进实施欧盟同拉美的奖学金计划。据报道，在未来5年欧盟每年将出资5000万欧元，在欧洲培养拉美国家的学生，计划7年内培养4000名学生。美国接连对钢铁、木材、农产品等采取保护主义措施，引起与会两大地区领导人的关注，双方就这个问题进行了讨论并协调了立场。他们认为，这是美国采取的单边主义做法，必须坚决反对。会议文件《马德里宣言》把拒绝这种单边主义做法专列一款。该条款指出，与会国“坚决拒绝一切单边主义性质的措施，单边主义违背国际法，违背被普遍接受的自由贸易准则”。与会国还批评美国制裁到古巴投资的外国企业的赫尔姆斯—伯顿法，认为它是典型的单边主义。^[42]

会议期间，欧盟同智利签署了《自由贸易协定》。这是本次首脑会议在推进两大地区经贸合作方面取得的一项具体成果。该协定在经过欧盟成员国议会和智利议会批准后生效。协定规定，从2003年1月1日起，智利的工业品和大部分农产品将免税进入欧盟成员国的市场;智利方面到2007年向欧盟开放制造业市场;10年内双方将取消贸易壁垒。

2004年5月28日，第三届欧盟—拉美国家首脑会议在墨西哥西部城市瓜达拉哈拉开幕，欧盟25个成员国和33个拉美国家的国家元首、政府首脑或政府代表出席会议。会议的主要议题是加强地区合作、消除贫困、加强反恐合作等。

会议通过的最后文件《瓜达拉哈拉宣言》(以下简称《宣言》)强调要推进多边主义，加强联合国的作用，称建立在国际法准则基础上的多边体制是世界和平与可持续发展的重要保证，拉美和欧盟将承诺继续在避免冲突、危机控制、维护和平和反恐等方面与联合国加强合作。《宣言》还表示要促进社会融合，加倍努力推动经济可持续发展，与贫困、饥馑等作斗争。《宣言》对发生在伊拉克监狱里的虐待俘虏事件表示震惊，认为这些事件违反了包括《日内瓦公约》在内的国际法，等等。这表明，拉美和欧盟之间在一系列问题上存在着广泛的共识。

第四届欧盟—拉美国家首脑会议2006年5月11—13日在奥地利首都维也纳举行，与会60个国家的国家元首、政府首脑或政府代表在“加强政治对话、深化地区合作”的主题下讨论加强两地区政治、经济、贸易关系、打击国际恐怖主义、发展援助和消除贫困等共同关心的问题。与会各国在本届首脑会议上同意本着相互尊重、平等和独立的原则，进一步发掘贸易潜力，扩大和加强双边经济合作，在反恐、社会发展、消除贫困等领域继续开展合作。与会各国领导人就加强政治对话、深化地区合作等议题达成多项共识。同时，与会各国就扩大两地区自由贸易的谈判也取得进展:欧盟与中美洲共同市场已准备就缔结自由贸易区协议进行谈判;欧盟与安第斯共同体已就启动自由贸易谈判议程达成一致，双方将召开自由贸易谈判的预备会议。

2008年5月16—17日，第五届欧盟—拉美国家首脑会议在秘鲁首都利马举行。与会60个国家的元首、政府首脑或政府代表在为期两天的会议中，着重讨论消除贫困、可持续发展、气候变化、环境保护、社会共融、食品安全、能源等问题。

在第一届里约首脑会议上，欧拉与会代表承诺建立一个两区域间战略伙伴关系，目的在于在政治、经济和文化领域建立强有力的联系。经过10年的发展，欧拉伙伴关系取得了丰硕的成果。欧盟委员会为了巩固所取得的成果于2005年、2006年、2008年分别发表了《欧盟和拉丁美洲更有力的伙伴关系》、《欧盟与拉美和加勒比:战略伙伴关系》、《欧盟与拉美和加勒比战略伙伴关系:共同承诺》战略报告。《欧盟和拉丁美洲更有力的伙伴关系》报告指出，欧拉加强更有力的伙伴关系的战略主要集中在四个方面:一是加强和关注政治对话;二是创造一个有利于贸易和投资的环境;三是共同促进稳定与繁荣;四是进行更有效的合作，增进相互了解。^[43]《欧盟与拉美和加勒比:战略伙伴关系》报告指出，从瓜达拉哈拉首脑会议到维也纳首脑会议，欧拉战略伙伴关系所取得的成就主要集中在加强联系与加强合作和发展援助两个方面。其中加强联系的成就主要体现在持续的政治对话、推出中美洲和安第斯共同体一体化进程的联合评估、欧盟与南方共同市场自由贸易协定谈判、欧盟与加勒比经济伙伴关系协定谈判、正式通过打击非法毒品生产与运输的欧洲战略、欧洲与拉美和加勒比地区移民问题分析六个层面。加强合作和发展援助的成就主要体现在合作的执行与2007—2013年合作计划两个层面，前者主要包括双边合作、次区域合作、区域合作、专项合作、预算支持等内容，后者主要包括欧盟与拉美2007—2013年合作与发展援助计划、欧盟与加勒比2007—2013年合作与发展援助计划等内容。^[44]《欧盟与拉美和加勒比战略伙伴关系:共同承诺》战略报告提出了欧拉战略伙伴关系的基本框架，分析了背景和最近发展规划。该报告以合作主题和区域集团为主线，重点关注伙伴关系及其演变中最重要的因素。战略伙伴关系的合作主题主要包括五个方面:一是社会凝聚力;二是区域一体化;三是促进多边主义;四是尊重人权、民主和法治;五是环境、气候变化和能源合作。^[45]战略伙伴关系的专门对话在次区域和双边关系中展开，次区域合作主要在欧盟与安第斯共同体、中美洲、南方共同体和加勒比区域一体化组织展开，双边关系主要在欧盟与墨西哥、智利和巴西三国合作。^[46]

在促进多边主义方面，该报告认为，欧盟与拉美和加勒比地区的合作反映了双方对基于多边主义原则基础上的国际制度、普遍适用的规则和多边监督机制治理的愿望和共识。双方都有在区域层面的多边主义经验，并致力于加强全球层面的多边主义，因为他们一致认为，今天的挑战只能在以强有力的联合国为中心的多边框架内加以解决。该报告还认为，欧盟与拉美和加勒比地区战略伙伴关系的一个重要方面是在国际机构和多边机构框架内发展两个区域之间的协商机制，特别是联合国，其目的是就共同关心的问题协调立场，因为这些多边机构正在而且将继续为实现和平与国际安全、可持续发展和社会进步发挥重要作用。欧盟、拉美和加勒比地区就国际共同关心的问题基本达成趋同立场，例如在《京都议定书》、国际刑事法院、死刑等方面。之所以可能达成基本立场，主要是因为双方存在某些共享的价值观念。欧盟与拉美和加勒比地区共同处理包括人权、国际正义、毒品、裁军、气候变化、环境和减少贫困等多边问题。移民问题也是人类面临的全球挑战之一，日益被提上议事日程，双方在多边框架内积极处理日益增多的移民突发事件。欧盟决定增强多边主义，加强与联合国及其机构的合作，例如拉美经济委员会、联合国开发计划署、联合国教科文组织、国际劳工办事处、世界卫生组织，以及其他的经济、社会和环境、文化和安全问题相关的多边组织，尽可能地加强与国际组织的合作，对拉美和加勒比国家尽责。欧盟还正在与美洲开发银行(IADB)紧密合作。欧盟委员会和美洲开发银行于2007年11月签署了《谅解备忘录》。美洲开发银行是为拉美和加勒比地区提供贷款和技术援助赠款的一个稳定伙伴和主要的组织。同样地，欧盟委员会与加勒比开发银行密切合作，不断进行信息交流。银行之间密切合作，在今后的合作方案中，银行很可能是欧共体提供地区援助的中介。这种多边机制的对话与合作也存在着与世界银行、国际货币基金组织和其他重要的经济和政治的多边行为体，如美洲国家组织等。^[47]

自1994年以来，欧拉政治和经济关系不断加强。欧盟利用拉美实行开放政策和加快私有化进程，增加了对这一地区的直接投资。欧盟对拉美的投资也快速增长。1993年欧盟对拉美的直接投资只有10.77亿美元，1994年增至51.27亿美元，1997年达到170.68亿美元。1993—1997年对拉美直接投资增长最多的国家是西班牙，占欧盟对拉美直接投资总额的近1/3。拉美国家也把加强同欧盟的政治、经济关系视为实现21世纪本地区经济、贸易多元化战略的重点。目前，拉美是欧盟继美国之后第二大贸易伙伴和第一大投资目的地。双边贸易额已经超过1000亿欧元。此外，20世纪90年代欧盟还扩大了对这些国家的贸易优惠。从1991年起欧共体对安第斯国家的大部分工业品、渔产品和农产品在进入其市场时给予优惠。此后这个优惠政策扩大到中美洲国家。1993—1996年欧盟给拉美的官方援助从23.3亿美元增加到25.3亿美元，而同期美国对拉美的援助从6.2亿美元减少到3.44亿美元。1993—1997年欧盟共向拉美提供官方发展援助108.75亿美元，占拉美接受外国官方发展援助总额的42.5%，而美国的援助只占12.6%。^[48]

进入21世纪，欧拉关系发展迅速。目前，欧盟是该地区第二大贸易伙伴和领先的投资者。据欧盟委员会公布的数据显示，2000年到2007年(其中2006和2007年的统计数据不包括第12月)，欧盟出口到拉美和加勒比地区的产值从2000年的640亿欧元增加到2007年的730亿欧元，从拉美和加勒比地区进口的产品从570亿欧元增加到860亿欧元。因此，2000年至2007年间，欧盟对拉美的贸易由盈余70亿欧元变成了赤字140亿欧元(原数据如此)。^[49]目前，欧盟已成为拉美第二大投资方，虽然拉美国家只占欧盟2005年对外贸易总额的5.6%，但是2001年至2006年间，欧盟对拉美的直接投资翻了接近一番，由225亿欧元猛增到586亿欧元。^[50]与美国对拉美的投资额已相差无几，其中能源投资占据了相当大的比例。

20世纪90年代以来，欧盟与拉美和加勒比地区关系快速发展的原因是多方面的:首先，拉美地区经济改革为该地区与欧盟发展双边关系创造了有利的条件。自80年代后期起，拉美国家开始进行大规模的经济改革。拉美国家降低贸易壁垒后，大量欧盟成员国的出口产品进入拉美市场。同时，欧盟的资本还利用拉美国家进行私有化的机遇，购买了许多拉美的国有企业。其次，拉美政局的稳定为该地区与欧盟发展关系奠定了政治基础。再次，全球化趋势的发展也为推动欧盟与拉美的关系创造了外部条件。欧盟和拉美都认识到，在当今世界，随着全球化的发展，发达国家与发展中国家之间的相互依存度越来越高。对于历史关系密切、文化特性相似的欧洲和拉美来说，进一步推动双边发展无疑是十分有利的。最后，在经济上，欧盟与拉美均能从双边关系中得益。一方面，随着欧盟一体化进程的加快，欧洲在国际舞台上的地位越来越重要;另一方面，拉美国家长期以来一直在努力追求对外经济关系的多样化，以减少对美国的依赖。对欧盟来说，拥有5亿人口的拉美无疑是一个很有吸引力的市场。此外，欧盟也不愿意看到拉美市场完全被美国占领。尤其在美洲经济一体化进程不断加快的条件下，及早进入拉美市场显然有利于欧盟在2005年以后形成的美洲自由贸易区中获得有利的份额。正如欧盟—拉美企业合作协会主席卡洛斯(Luis Carlos Vilegas)说:“拉美需要吸引大量外国投资来发展经济和减少贫困，而欧盟则需要新的市场来扩大对外投资的多样化。因此，欧盟与拉美两个地区之间是有互补性的。”^[51]

与20世纪70—80年代相比，90年代以来欧盟与拉美关系的发展呈现出以下一些特点:第一，经济合作的范围很广。除贸易和投资主要领域以外，欧拉双方还关心其他领域中的许多经济问题，如欧元对拉美的影响、国际金融形势的变化、可持续发展、环境保护、预防自然灾害和应对全球化趋势的挑战等。第二，欧盟在强调经济关系的同时，也注重其他领域中的合作。第三，尽管欧盟与拉美双边贸易的绝对额在扩大，由于欧盟与东欧国家、中国和其他地区的贸易也在快速发展，因此欧盟与拉美的贸易在欧盟对外贸易总额中的比重却在下降。第四，欧盟与拉美的双边贸易主要集中在少数几个国家，国家之间不均衡。例如，在对欧盟贸易中，巴西、墨西哥、阿根廷、智利、哥伦比亚、委内瑞拉和秘鲁占本国对外贸易的85%;在对拉美国家贸易中，德国、意大利、法国、西班牙、英国、荷兰、比利时和卢森堡则占双边贸易的90%。^[52]

欧盟在地区层面的多边外交主要致力于推动地区一体化和构建区域间集团合作，努力推广地区一体化的建设经验和创建区域间多边集团合作。这一层面多边外交的共同之处主要表现为:发达国家与发展中国家组成的“南北型”区域集团多边外交，集团之间互补性很强。这一层面的多边外交促进了欧盟向发展中国家的资金、人才流动和技术转让，弥补了发展中国家资金和人才管理的不足，提高了其科学技术水平，增强了其经济和社会综合发展能力。但欧盟在各区域的侧重点不同:对非洲的战略主要是为了加强与非洲传统的殖民关系和联系制度，对拉美的战略主要是为了加强与美国的竞争，对亚洲的战略主要是为了抢占新的世界市场。