冷战后美国公共外交的演变及其背景

三、冷战后美国公共外交的演变及其背景

（一）冷战后到“9·11”事件：美国公共外交的削弱阶段

冷战结束后，东欧国家和前苏联纷纷解体使美国的公共外交一时失去了主要目标，逐渐陷入停顿并遭到冷落。从1989年至1999年，美国新闻署的预算每年以10％的幅度递减（年均减少1.5亿美元）。1999年美国新闻署并入美国国务院后，公共外交的投资只占国务院预算的8％^[22]。其实早在冷战结束前的60年代中期开始，随着美苏关系和美中关系的缓和，作为冷战中的宣传工具，公共外交及其主要执行机构美国新闻署在美国对外事务中的重要性就已经下降了。据统计，从1953年到1963年期间，美国新闻署的预算增长了86％，而同期联邦政府的预算增长仅为48％；从1963年到1993年，联邦政府的财政预算增长了15倍，而新闻署只增长了6.5倍^[23]。有美国专家作过一个计算，目前美国国防、外交、公共外交的经费比例为100：7：0.25^[24]。

美国政府削弱公共外交是从克林顿总统整顿美国对外广播体系开始的。1994年4月，克林顿上任后不久签署了《国际广播法案》。根据这个法案建立了隶属于美国新闻署的国际广播局（The International Broadcasting Bureau）和国际广播的监督机构——广播理事会（The Broadcasting Board of Governors）^[25]，负责监督所有美国的非军事国际广播。法案的另一项重要内容是建立面向东亚和东南亚的“自由亚洲电台”（Radio Free Asia），反映了前苏联东欧集团垮台后，美国逐渐把公共外交的重心东移至中国等亚洲社会主义国家。

克林顿这次整合美国国际广播的一个重要目的是削减经费。在法案通过后的5年中，美国在国际广播上的预算节省了4亿美元。另外法案规定1995财政年度以后，向自由欧洲电台/自由电台的运营费拨款总数不能超过7500万美元^[26]。

冷战结束后，美国公共外交的走向在美国国内引起了广泛的讨论。1993年美国公共外交咨询委员会在年度报告中指出在信息时代美国必须继续公共外交工作，认为“公共外交对和平演变和民主改革十分重要。”^[27]尽管如此，美国国内却出现了要求取消美国新闻署的呼声。在冷战背景下为进行宣传战应运而生的美国新闻署，其存在的合理性在前苏联解体和中美关系缓和后遭到了许多人的质疑，特别是反对党共和党的质疑。他们认为包括国际广播在内的公共外交体制是“冷战的遗物”，在全球化和美国化的背景下，已经失去了存在的必要。

1997年4月，克林顿政府在一项改革方案中提出两年内将美国新闻署并入国务院，白宫文件解释这项方案的目的是为了“中止为冷战而设计的官僚机构”^[28]，“将公共外交置于美国对外政策的核心”^[29]。

1998年1月，美国国会通过了《1998年对外事务改革和重组法案》（Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1998）。根据这项法案，美国新闻署将被撤销，其大部分业务转入美国国务院，同时设立一位负责公共外交的副国务卿。这名副国务卿将管理两个部门：国际信息局（Office of International Information Programs）和教育文化交流局（Bureau of Educational and Cultural affairs）。法案规定“国际广播应该保持作为美国对外政策的重要工具”，因为“世界人民之间信息和思想的自由传播有助于国际和平与稳定，推动这样的传播符合美国的利益”^[30]。原隶属于美国新闻署的国际广播局以及广播理事会不并入国务院，成为独立的政府机构，继续管理和监督美国的国际广播业务。

1999年10月，创建于1953年的美国新闻署作为一个独立的联邦政府机构正式被撤销，并入国务院。其4025名工作人员（包括2079名海外工作人员）也全部并入国务院的国际信息局、教育文化事务局及各地区局和职能局。克林顿任命伊芙琳·利伯曼（Evelyn S.Lieberman）为美国首任负责公共外交与公共事务的副国务卿。美国新闻署并入国务院后，国务院内公共外交的最高职位是负责公共外交与公共事务的副国务卿，下辖三个机构：教育与文化事务局、公共事务局和国际信息局。另外还有大量从事公共外交的工作人员分布在国务院的各地区局和职能局及美国驻外使馆，不过这些人员并不直接向负责公共外交与公共事务的副国务卿汇报工作，而是对各自的部门领导负责。在驻外使馆中，负责公共外交的官员最终也是向该使馆的领导（通常是大使）负责。负责公共外交与公共事务的副国务卿虽然不直接管理这部分公共外交人员，但是对他们的工作有指导的权力。

美国国务院公共外交工作机构图

美国新闻署并入国务院的初衷是把公共外交与对外政策的决策更紧密地结合起来，可谓一石二鸟：既完善了对外政策的决策过程，又增强了公共外交在对外事务中扮演的角色。正如克林顿在1998年12月提交给国会的“重组方案和报告”中所说的那样：“尽早地把美国新闻署并入国务院并带进公共外交的视角将能产生对外国民众更加有说服力的有效的对外政策。美国新闻署将带进公共外交的战略手段、开放的风格、与非政府组织的密切联系，开放的传播技术和对互联网的熟练运用，这些都将使美国的对外政策更加灵活。”^[31]“我们的目标是通过把公共外交融入到决策过程中来增强公共外交。”^[32]

但事实上，美国的公共外交在并入国务院后实际上被削弱了。早在合并之前，美国国内就有不少人士担心，美国新闻署并入国务院后不能继续像以往那样开展工作，公共外交将会不受国务院官员的重视。美国新闻署的一位退休官员写道：“我和多数美国新闻署外交官员都对公共外交的作用在一个官僚机构的限制下所受到的关注表示悲观。这种官僚机构传统上只重视政府对政府的关系，令人忧虑的是它没有表现出任何灵活性。”^[33]2000年10月，在美国新闻署并入国务院后的一年，美国公共外交委员会出台了一份报告，坦承合并所引起的效果是“有好有坏”的。报告指出，前新闻署官员不得不调整自己以适应国务院那种“极度集权和等级森严的”办事程序，并且“士气低落”。而要真正实现完全的融合，“还需要做很多的事情”^[34]。报告认为：“把重实践、做项目为主的新闻署并入以重命令、做政策为主的国务院证明是一项挑战。”^[35]

一方面，公共外交项目的实施过程中出现了越来越严重的官僚作风。公共外交部门制定的有关项目，国务院则往往设置层层障碍，使得“前新闻署的职业公共外交家逐渐被这种氛围所吞噬”。对国务院的职业外交家来说，其他政策具有更紧迫的优先权。政治候选人则称公共外交是浪费时间，理由是外国民众并不参与美国的选举投票。大多数美国政府高层官员则很少把美国的政策动向对国外媒体开放。国务院则把更多的心思用于制定和执行政策，负责公共外交的官员被贬为“二等公民”^[36]。

另一方面，公共外交的跨部门协调配合机制被破坏。合并前国务院只是新闻署从事公共外交工作的一个配合部门，合并后原来作为独立政府机构的美国新闻署沦为国务院的一个下属机构，就使得公共外交很难再与别的政府部门配合，破坏了其他部门尤其是国防部与新闻署的合作关系，“剥夺了公共外交官员从国防部获悉防务和军情的机会”。这种合作关系的丧失，导致了国务院与国际发展署等部门在对外交流方面存在“某种竞争”^[37]。

（二）“9·11”事件后：美国公共外交的重新加强阶段

2000年布什政府上台后，起初并不打算把公共外交作为美国政府优先考虑的工作，也没有任命负责公共外交与公共事务的副国务卿。“9·11”事件的巨大震撼终于迫使美国各界意识到“形象问题”的重要性，认识到公共外交是保卫美国国家安全不可或缺的组成部分。

布什政府在《国家安全战略报告》中提到，“为了扩大与外界的交往，我们的外交机构必须通权达变。与此同时，我们还需要发挥公共信息的作用，采取与以往不同的方式，通过更全面的途径使全世界人民了解和理解美国。反恐怖主义战争并非不同文明之间的冲突。然而，这场战争反映了一种文明内部的冲突，是一场关系到穆斯林世界未来的决战。这是一场意识之战。美国必须在这个领域获得成功。”^[38]为改善美国形象，赢得反恐战争的胜利，重新加强公共外交被提上了议程。布什政府开始采取一些带有应急性质的措施来加强公共外交。

1.增加公共外交经费

美国政府用于公共外交的经费从2001财政年度的5.44亿美元增加到2003财政年度的5.99亿美元，增长了9％左右，并主要集中于中东地区的项目。经授权从事公共外交的职位从484个增加到539个。国务院的欧洲与欧亚大陆局仍然获得最多的公共外交经费，但是南亚与近东局获得的经费增长的速度最快，其中南亚部分增长率为63％，近东部分增长率为58％^[39]。

美国国务院2001-2003财政年度按地区分配的公共外交经费增长情况

资料来源：同注①。

2.组建新的公共外交领导和协调机构

（1）任命新的负责公共外交的副国务卿

2001年10月，“9·11”事件后不到一个月，布什迅速任命比尔斯（Charlotte Beers）出任国务院负责公共外交与公共事务的副国务卿，结束了这个职位自他上任以来的空缺状态。比尔斯一度是美国广告界叱咤风云的女强人，曾担任过奥美广告公司的首席执行官和智威·汤逊广告公司的董事长，这两家广告公司都位列美国十大广告公司之列。这个任命也显示了布什政府希望美国的公共外交能借鉴私营企业的市场营销战略来推销美国的形象。

（2）成立战略影响办公室

美国国防部在“9·11”事件后秘密组建了战略影响办公室（Office of Strategic Influence），初衷是与阿富汗塔利班政权和本·拉登领导的“基地”组织进行信息战，释放假信息掩护美军行动。阿富汗战争后，其使命逐渐转变为向国外媒体提供假信息，以产生误导作用，借以攻击某些敌对国家。为此国防部每月花费10万美元给一家公关公司来负责撰写假消息，这属于三色宣传中的“黑色宣传”。2002年2月19日，此事被《纽约时报》揭露后，美国舆论大哗，称战略影响办公室为“假信息办公室”、“撒谎办公室”。舆论纷纷指出，五角大楼这样做会损害其自身乃至美国政府的信誉，最终会误导美国公众，并使美国正常的对外宣传失去可信度。在各界的强大压力下，战略影响办公室被迫关闭。但这个办公室的成立也从一个侧面说明了美国对中东开展公共外交的急迫心理。

（3）设立全球传播办公室

“9·11”事件后，美国开始重视公共外交的跨部门合作，加强了公共外交的协调。白宫也建立了数个临时的协调机构，如2001年阿富汗战争期间在华盛顿、伦敦和伊斯兰堡建立了“联军信息中心”（Coalition Information Center），任务是纠正可能对美军造成不良影响的报道，尽可能提供有利于美国的新闻。为了进一步协调美国的公共外交，2003年1月21日布什签署行政命令，组建全球传播办公室（Office of Global Communication），由一位负责全球传播事务的副总统助理担任主任。原有的“联军信息中心”也并入这个办公室。全球传播办公室的使命为：为总统及相关的政府部门首长提供建议，内容包括美国政府应该如何使用最有效的手段来确保其所发布信息的连贯性，确保这些信息能够增进美国在海外的利益、防止误解、获取美国盟友的支持，并为国际受众所接受。同时，这个办公室还负责向明显带有美国政府官方色彩或被公众认为是美国政府主办的活动提供以上的建议^[40]。在伊拉克战争中，全球传播办公室事实上成为美军统一进行对外宣传的指挥机构。

（4）增设阿拉伯和穆斯林世界公共外交咨询小组

公共外交咨询委员会是美国公共外交的监督机构，负责对美国国务院、驻外使馆和其他政府机构的公共外交政策和项目进行监督和评估，最早于1948年根据史密斯—蒙特法案建立，是一个由7人组成的跨党派委员会，成员由总统任命并经参议院批准，职责为“对美国政府旨在了解、提供信息并影响外国民众的活动实行监督”，“向总统、国会、国务卿和美国人民提供调查报告及建议”^[41]。2003年6月，为了应对阿拉伯和穆斯林国家日益高涨的反美情绪，特别下设了“阿拉伯和穆斯林世界公共外交咨询小组”，由美籍穆斯林学者和学术界人士组成，为美国的公共外交工作提供意见，并推荐能够亲自将信息传递给国外听众的演讲人。

3.运用各种手段加强对外信息输出

（1）借助外国媒体进行宣传

“9·11”事件后，美国国务卿等高级官员先后破天荒地接受包括半岛电视台在内的阿拉伯媒体的采访，呼吁伊斯兰世界的民众理解和支持美国的反恐战争。2003年，国务院还为国务院高级官员接受外国新闻媒体采访和举行新闻发布会做出安排，这类活动已接近500次。美国从“突发事件反应基金”中拿出1500万美元制作有关美籍穆斯林在美国生活情况的纪录片，并通过“付费媒体”的形式在阿拉伯国家的媒体上反复播放。在伊斯兰斋月期间，美国国务院通过付费的形式在印度尼西亚、巴基斯坦、科威特、马来西亚等国买下当地媒体的时段连续5个星期播放美国制作的纪录片。在埃及、黎巴嫩、摩洛哥，这种行动由于被认为是“宣传”而遭到拒绝，但最终仍通过泛阿拉伯媒体（Pan-Arab Media）的卫星电视覆盖了埃及和黎巴嫩地区。美国国务院估计有2.88亿人收看到了这些节目^[42]。美国还在印度尼西亚借助当地媒体以同声传译的方式直播布什在国会发表的国情咨文^[43]。另外，美国国务院加强了跨部门的合作，例如埃及不允许播放美国国务院制作的宣传片，却允许播放美国国际开发署的纪录片。

（2）大量出版宣传手册和杂志

“9·11”事件后，美国国务院出版的最典型的宣传手册是《恐怖主义网》（The Network of Terrorism），该手册简要介绍了“9·11”恐怖主义攻击的情况及其同恐怖主义网的联系，记录了在塔利班政权压迫下的阿富汗人民的生活状况及美国向阿富汗提供的人道主义援助。《恐怖主义网》被译成36种文字，分发到美国驻世界各地大使馆供读者使用，并借助许多私营媒体来散发，例如夹在《新闻周刊》（Newsweek）中赠送，成为美国国务院有史以来发行规模最大的一份公共外交印刷品。2003年7月，布什政府在中东地区推出了阿拉伯语的时尚杂志月刊《你好》（Hi），读者群瞄准中东的年轻一代，希望能用不包含政治内容的报道影响阿拉伯国家的年轻人。美国国务院宣称出版这本杂志“将驱除对美国的诬蔑和误解，突出美国文化与中东文化的共同之处”^[44]。

（3）加强互联网建设

据美国国际信息局的统计，中东国家和讲阿拉伯语的国家是使用互联网人数增长最快的地区，现在阿拉伯世界大约有1200万人上网。为此他们加强了网站建设，例如建立了一个新的网站来解释“9·11”事件后美国签证政策和移民程序的改变，与美国穆斯林协会合作开办了一个名为“公开对话”的交互式网站。此外，美国还运用互联网出版电子杂志。为说明美国穆斯林是美国生活主流的一部分，美国国际信息局在网上刊登了名为《美国的穆斯林生活》的电子手册。

（4）增设国际广播电台和电视台

“9·11”事件后，美国先后斥巨资在中东地区开办了多个“替代电台”，并在相关国家建立广播节目信号中继站，主要有针对阿富汗的“自由阿富汗电台”（2002年1月）^[45]、针对阿拉伯国家的“萨瓦电台”（Radio Sawa，2002年3月）^[46]、针对伊朗的波斯语广播“法达电台”（Radio Farda，2002年12月）等等^[47]。美国还于2004年2月委托一个名为“中东电视网”（The Middle East Television Network）的非营利性公司开办了一个针对中东地区的卫星电视台“自由电视台”（Alhurra）^[48]。这些电台和电视台的共同特点是淡化政治色彩，以轻松的娱乐时尚节目（如流行音乐等）为主，中间插播一些新闻，目标受众定位为中东地区的年轻人。电台播出的方式也由原来的短波为主发展为短波、中波、调频并重，大大增强了接听效果。美国开办这些电台和电视台的目的一是消除半岛电视台等对美国形象造成的负面影响，二是从轻松愉快的美国生活方式入手来吸引阿拉伯人，特别是年轻一代。

4.扩大针对中东地区的文化教育交流

美国国务院教育与文化事务局推出了“学习合作伙伴关系”（Partnerships for Learning）计划，把美国政府资助的交流项目扩大到大学本科生和高中生。目前有170名来自伊斯兰国家的高中生与美国家庭在一起生活并在当地的美国中学学习。2004年另有450名来自中东和南亚的高中生前来美国。2004年美国交流项目资金中有25％注入中东和南亚的项目，而2002年这个比例为17％^[49]。美国国务院还针对中东国家发起了“分享价值观”项目。例如与当地机构合作，设立装有电脑多媒体的阅览室“美国角”，让当地人特别是年轻一代体验美国的文化环境。此外，美国在时隔25年之后重新启动了对阿富汗的富布赖特计划^[50]。

“9·11”事件以来，国务院为美国官员和专家组织了1000多次数字可视会议与外国观众交流。2003年美国国务院在全球范围内赞助了3万个学术性、职业性及其他类型的交流项目^[51]，并向中东地区的1万个小学图书馆提供阿拉伯语书籍，把原来用于培训东欧国家记者的计划挪用到中东地区。

5.重返国际组织

美国是联合国教科文组织（UNESCO）创始国之一。按照规定，美国负担联合国教科文组织约1/4的经费。1984年12月，美国政府以联合国教科文组织是个“浪费的官僚组织”、“具有第三世界偏见”等为借口退出该组织。随着全球化进程的推进，教科文组织开始大力提倡文化多样性，积极推动不同文明间的对话，逐渐成为各种文化之间相互沟通的重要场所之一，教科文组织的作用和影响力日益增强。作为超级大国，美国自然不甘心游离于这样一个重要国际组织之外。另外为改变独断专行的国际形象，表现其尊重联合国的姿态以获得国际社会的支持，美国于2003年9月在退出19年后重返联合国教科文组织。