冷战结束前美国公共外交的历史回顾

二、冷战结束前美国公共外交的历史回顾

（一）第一次世界大战时期

第一次世界大战中，威尔逊总统在美国参战后的一周（1917年4月）便发布命令成立了公共信息委员会（The Committee on Public Information）。该委员会成员包括国务卿、陆军部长和海军部长，主席由乔治·克里尔（George Creel）担任。这是美国政府首次为对外宣传活动建立的一个专门机构。可以说公共信息委员会是美国新闻署的先驱。为了不使美国人联想到敌对国德国虚假的宣传活动，这个新的委员会的命名避开了“宣传”（Propaganda）一词，而采用较为中性的“信息”（Information）一词。克里尔曾指“那个词（指Propaganda）在德国人手里已经与欺骗和讹诈联系在一起了”^[10]。但实际上，公共信息委员会从事的正是美国的对外宣传活动。

公共信息委员会最初的目的只是协调和帮助政府发布新闻。但随着战争形势的发展，委员会的工作目标调整为：一是调动美国人参加军队、生产军火和购买国债的积极性；二是使盟国和中立国对美国有良好的印象；三是削弱敌人的士气。战争期间，委员会印制了大量的图书和传单，出版物的总数达数千万份。另外还得到美国海军的支持，被允许使用他们的无线电装置用于对外宣传。委员会还在除同盟国外的全世界主要城市设立了办事处，每天直接向全世界转发大量消息。这些宣传活动为美国最终战胜德国作出了贡献。

公共信息委员会在战争中的另一项任务是负责新闻检查。这遭到了美国国内各界特别是新闻界的强烈反感，国会内的少数派共和党也担心它会被用于为政党的政治利益服务。一位共和党众议员指出，“（公共信息委员会）这样一个机构是一个很大的危险。……如果任何一届政府在执政期间有一个称为公共信息的机构，而实质是广告机构、宣传机构和运用各种方式为政府寻求公共支持的机构，那么在一个共和国里是一件非常危险的事情，因为一旦这样的机构用于为执政党的利益服务，它就会拥有巨大的权力；在和平时期，我认为，任何一个政党或政府都不会为它的存在找到理由，都不会同意它存在。”^[11]1919年6月30日，国会正式取消了公共信息委员会。从此直到二战，美国的对外宣传一直处于停顿状态，没有系统的对外宣传活动。

（二）第二次世界大战时期

美国在对外宣传领域其实是后来者。在二战开始之前，美国是唯一没有对外宣传战略和常设对外宣传机构的大国^[12]。在一战结束后，许多美国人认为是宣传使美国人卷入了战争，因此对“宣传”一词讳莫如深。事实上，一战后美国政府除了小规模地通过驻外官员向外国新闻界公布一些时事新闻外，也没有组织系统的针对外国政府和民众的宣传活动。1941年12月7日日本偷袭珍珠港，美国全面卷入第二次世界大战，加强对外宣传成为迫在眉睫的国家战略任务。1942年2月24日，美国历史上首次由政府创办的广播电台诞生，名称为“美国之音”（Voice of America），标志着美国对外宣传的一个里程碑。

1942年6月13日，美国总统罗斯福组建了“战时新闻处”（The Office of War Information），著名新闻评论员埃尔莫·戴维斯被任命为战时新闻处主任。战时新闻处的使命一是凝聚国内民众的士气，二是向外国民众解释美国参战的目的。其负责国内活动的总部设在纽约，负责国外事务的总部设在华盛顿。后来经罗斯福发布行政命令明确规定战时新闻处的职能为“进行对外新闻和宣传活动”，包括管理美国之音等媒体。在随后的两年多时间里，战时新闻处及其在国外的办事处“美国新闻处”（United Stats Information Service，USIS）迅速发展成为世界上最庞大的宣传机器。

战后，美国陆军部长史汀生和艾森豪威尔将军都赞扬了战时新闻处在二战中所作的贡献。史汀生说：“宣传在德国和日本国内造成的政治、社会压力是削弱敌人、动摇其决心的不可忽视的力量。”艾森豪威尔也认为，“口头语言和书面文字在削弱敌人抵抗意志方面是一个重要因素……心理战证明了它在我们军事武器库中的高贵地位。”^[13]

（三）冷战时期

战争结束后美国并没有立即开始大规模的对外宣传活动，而是似乎要遵循一战结束后取消公共信息委员会的前例，解散颇受争议和质疑的宣传机构。美国先是大大削减了战时新闻处的经费。1946年在日本投降的两个星期后，杜鲁门又发布了解散战时新闻处的行政命令。

但在战争结束后的一次白宫的新闻发布会上，杜鲁门首次表达了在和平时期继续宣传美国的想法。他表示，尽管政府战时开始的宣传活动被终止了，但是仍有部分活动需要继续进行下去。他说：“今天对外关系的本质必须将对外信息活动作为我们从事对外事务不可分割的一部分……美国将努力保证为其他国家的人民了解美国人民的生活、目标及美国政府的政策提供一幅全面、公正的图画。”^[14]

1946年1月1日，国际新闻和文化事务处成立，这标志着美国在和平时期致力于对外宣传活动的开端。为了打消外界对美国政府从事宣传活动的疑虑，负责公共事务的助理国务卿本顿一再强调：“国务院不想从事所谓的宣传。……在对外介绍美国方面，私人组织可以比政府做的多得多。”政府的工作是“填补那些重要而且常常是很关键的空白。”^[15]尽管如此，国会还是大大削减了对该机构的经费拨款。这反映了许多美国人对美国政府在和平时期从事对外宣传的不理解，他们担心政府手里的宣传机器会被用来操纵本国舆论，认为“心理战只是战争的需要，在和平时期没有必要进行肮脏的宣传活动。”^[16]

1947年3月12日，美国总统杜鲁门在国会发表演说，抛出“杜鲁门主义”，冷战全面爆发。为了“回应共产党国家针对自由世界的宣传”，1948年美国国会通过《史密斯—蒙特法案》（The Smith-Mundt Act），即《美国信息与交流法案》（The U.S.Information and Educational Exchange Act）。这个法案把美国的对外宣传分为“信息传播”与“教育交流”两大部分，为美国的对外宣传建立了坚实的法律基础。当时任助理国务卿的乔治·艾伦高度评价《史密斯—蒙特法案》，认为它是“美国对外关系史上最重要的、具有革命性的决策之一”^[17]。

艾森豪威尔总统上任后，面对前苏联咄咄逼人的意识形态宣传攻势，决定把美国对外宣传活动从国务院分离出来，设立一个独立的对外宣传机构来加强美国的对外宣传。当时的国务卿杜勒斯也反对对外宣传机构继续留在国务院，认为“宣传活动并非外交的正当功能”^[18]。国会通过了艾森豪威尔的改组方案，决定成立美国新闻署，统一负责美国的对外宣传。根据改组法案，美国新闻署直接隶属白宫，署长由总统任命并需国会批准。署长通过国家安全委员会直接向总统负责，国务卿则负责指导新闻署的对外政策问题并对其宣传内容进行监控。1953年8月1日，美国新闻署正式成立，标志着公共外交在美国政府中赢得了独立的位置，从此美国的对外宣传和文化交流活动逐渐走向稳定和成熟。

随后艾森豪威尔又通过行政命令进一步明确了美国新闻署的使命：“向外国人民介绍和解释美国政府的目的和政策；积极地说明美国政策与世界其他国家人民的正当追求是相一致的；对歪曲或阻碍美国目标和政策的不友好活动进行揭露和反击；介绍美国人民生活、文化的一些重要方面，以便有利于理解美国政府的政策和目标。”^[19]从这份命令可以看出，美国公共外交的核心目的是配合美国政府执行其对外政策。新闻署的主要活动分为对外信息输出和文化交流两大部分。使命带有双重性：既要宣传美国，又要反击对美国的诬蔑。

肯尼迪任总统时期十分重视新闻署的工作，赋予了美国公共外交新的使命。1963年肯尼迪发布的行政命令规定：“美国新闻署的使命是帮助实现美国对外政策的目标；影响其他国家的公众舆论；就外国公众舆论对美国现在的和正在考虑中的政策、项目、官方声明的影响向总统及其在国外的代表和各政府部门提供建议。”从这份声明可以看出，公共外交的目的被逐渐明确，即影响其他国家的公众舆论，为美国对外政策制定、提供外国舆情，并参与决策。肯尼迪时期美国对教育和文化交流也高度重视。1961年9月生效的《富布赖特―海斯法案》（Fulbright-Hays Act），使美国对外文化交流的基本架构得以确立。根据这项法案，美国对外交流活动的范围大为扩大，除了原有的对外教育、文化活动外，还增加了体育交流、图书翻译等新任务。总的来说，在艾森豪威尔和肯尼迪时期，公共外交逐步在政府的对外事务中确立了独立的地位，逐渐走向成熟。

在越南战争期间，公共外交与战争紧密地结合在了一起。约翰逊总统授命美国新闻署全权负责协调美国在越南的心理战行动，并于1965年4月成立了“跨部门联合心理战工作组”（Interagency Psyche Working Group）。由美国新闻署副署长休森·瑞安担任组长，成员包括来自美国新闻署、国务院、国防部、国际开发署、中央情报局和白宫的代表。同年7月，又在越南西贡成立“美国公共事务联合办事处”（The Joint U.S.Public Affairs Office）。但是越南战争的失败重创了美国的公共外交，证明了仅仅靠公共外交而没有良好的对外政策是远远不够的。正如一位美国学者所评论的：“虽然公共事务联合办事处向越南宣传部不断注入思想和提供装备，但总的来说，它仍然显得无能与被动。……宣传是不会使糟糕的政策受欢迎的。”^[20]

尼克松总统执政时期，美国对前苏联采取了缓和的政策，原先为“冷战”量身定做的美国公共外交面临调整。1974年3月成立了由斯坦顿担任主席的独立委员会负责对公共外交机构调整进行调查研究并提出建议。“斯坦顿委员会”把美国的对外宣传划分为两种：一种是“政策宣传”，即代表官方立场所作的对政府对外政策的阐述和说明，直接为美国的对外政策服务；另一种是“一般宣传”，即通过媒体、图书出版、英语教学等文化交流形式向其他国家的人民介绍美国，使他们能够理解美国对外政策产生的背景，从长远的意义上为美国的对外政策服务。此外，留学生、访问学者等“人员交流”形式从长远看也是一种非常重要的影响别国民心、赢得支持的活动，因此也属于“一般宣传”活动。由于“一般宣传”与“人员交流”同属长远性公共外交活动，且与民间机构联系密切，因此委员会建议将国务院教育文化事务局负责的人员交流项目与美国新闻署负责的文化交流项目合并，组成一个新部门。而原属美国新闻署的“政策宣传”部分由于与官方关系密切，因此可以并入美国国务院，这样既可以使对外宣传成为美国对外政策制定的组成部分，又可以使政策的对外宣传更加具有权威性。当时福特政府无暇顾及宣传部门的机构改革问题，此事被搁置了起来。

卡特政府时期，美国公共外交机构作了一些调整。1978年4月1日，美国新闻署与国务院的教育文化事务局合并，改称“美国国际交流署”（The United States International Communication Agency，简称USICA）。同时，成立了“美国公共外交咨询委员会”（The United States Advisory Commission on Public Diplomacy）。卡特提出了公共外交的“第二使命”：即国际交流署不仅应是一个向外国介绍美国的机构，还应该成为向美国人民介绍其他国家人民历史和文化的机构，使公共外交真正成为一种“双向”的交流。但实际上这项使命并没有真正得到落实。原因是美国新闻署在成立伊始，鉴于美国人对纳粹德国式宣传深恶痛绝，美国国会禁止其在国内进行任何宣传活动，规定美国公共外交的对象只能是国外民众。

里根政府执政后，美苏再度走向对抗，公共外交作为对外政策的重要工具也再次得到美国政府的重视。里根政府特别重视公共外交的宣传政府对外政策的职能，并对美国公共外交的机制作了一次较大的改革。1983年1月，里根政府的国家安全委员会通过了名为“对与国家安全有关的公共外交的管理”的77号决议，设立了一个特别规划小组，由总统国家安全事务助理任组长，成员包括国务卿、国防部长、新闻署长、国际开发署长和总统通讯助理等。特别规划小组的职责是统一规划、管理、协调和监督美国的公共外交活动，下设四个跨部门委员会：国际宣传委员会、国际政治委员会、国际广播委员会和公共事务委员会。这次改革确立了美国公共外交的协调机制，加强了美国政府各部门在公共外交领域的协调与合作。

1990年的海湾战争再一次把美国的公共外交机构卷入了战争。美国公共外交的主要负责部门美国新闻署在海湾危机和海湾战争中进行了大规模的战时宣传。另外，美国新闻署在海湾地区及世界各地所作的民意调查成为美国政府制定政策的重要依据。美国公共外交咨询委员会在1991年的年度报告中对战时的公共外交作了总结，指出“公共外交是传统政治和军事的必要补充。……美国必须维持其重要而又灵活的公共外交能力。”“海湾战争同时也是一场思想的战争。如果说思想是战时政策和战略的一个重要组成部分，那么它对未来世界秩序的确定和解释将更加重要。”^[21]