西方公共行政价值取向的发展演变

二、西方公共行政价值取向的发展演变

对于西方公共行政价值取向的发展演变，依据其社会不同发展阶段的行政生态环境和公共行政运行特点，可将其划分为五个阶段:其一，传统公共行政时期的公共行政价值取向；其二，新公共行政时期的公共行政价值取向；其三，新公共管理时期的公共行政价值取向；其四，新公共服务时期的公共行政价值取向；其五，公共治理时期的公共行政价值取向。虽然“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛”⁽⁶⁾，而总是与西方不同时期的经济社会发展背景密切相关。

（一）效率至上:传统公共行政时期的公共行政价值取向

传统公共行政时期与公共行政学的诞生日期相契合，即以1887年威尔逊的《行政学之研究》为标志，而结束于20世纪30年代的行为科学兴起之前。这一时期的代表人物有威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔、韦伯、古立克、怀特、魏劳毕和费富纳等，研究的出发目标是“效率和经济”，重点集中在行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化等方面。因此，这一时期的公共行政价值体现出效率至上的主要特点。

1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，开创了西方尤其是美国公共行政学的研究传统，也被认为是现代公共行政学的开端。在此文中，威尔逊强调了行政科学研究的必要性。他指出，在19世纪，随着经济和社会生活的复杂性，以及随之而来的政府规模与活动的扩大，有必要建立一门行政科学，着重对政府事务进行研究。威尔逊认为，行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题。“行政学研究的目标在于了解:首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”⁽⁷⁾这明确地表现了威尔逊对于效率的价值追求。而美国哥伦比亚大学卢瑟·古利克也宣称:“在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”⁽⁸⁾

正是基于对行政效率至上的价值推崇，威尔逊提出了著名的政治与行政两分的思想。他认为，“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”⁽⁹⁾。随后，古德诺在《政治与行政》中系统地阐述了政治与行政二分法，这为公共行政的科学化和技术化提出了发展目标，也使得公共行政价值中立成为传统公共行政学研究的一个重要标志。

1922年，马克斯·韦伯发行《社会组织与经济组织理论》一书，提出了著名的官僚制的组织理论，从而确立了传统公共行政学效率至上价值的理想组织模式。在该书中，马克斯·韦伯将官僚制度看做一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式。这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用，它在法律的精确性、稳定性和严格性方面，在可靠性效率方面比其他组织形式更优越。也就是说，官僚制是最高效率的组织形式。

值得指出的是，无论是政治与行政相分离，还是高效的层级节制的官僚制，都是以效率原则为最高标准，这与当时的科学管理运动不无关联。被称为“科学管理之父”的泰勒，在其《科学管理原理》一书中，提出了一整套工厂企业科学管理原理，强调用科学的方法和标准实施企业管理，以提高行政效率。随后对科学管理理论的普及逐渐发展成为一种运动，不仅对美国以及欧洲的工商企业界产生了巨大的影响，而且为当时的政府行政改革运动提供了启示和方法。

应该注意的是，传统公共行政时期效率至上的价值取向是与当时的时代背景密不可分的。一方面，对经济和效率价值的追求适应了工业革命初期阶段生产要素、社会、政府及公民个体的发展要求，促进了当时的社会变革和发展。另一方面，传统公共行政学的研究又存在着明显的缺陷和不足，它将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；它把组织当做机械的东西，把人视为机器，过多地追求组织结构和法律规章的完善；效率标准被不适当地加以推崇，忽视诸如公平等价值因素。因而随着时代的变迁和公共行政学科本身的发展，传统公共行政学价值取向也逐渐被新的价值取向所代替。

（二）社会公平:新公共行政时期的公共行政价值取向

20世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现一系列社会、经济与政治危机，要求政府改革的呼声此起彼伏，传统公共行政学说面临严峻挑战。对此，一批西方行政学者开始反观传统公共行政学的固有缺陷，转而用全新的视角和理性价值来审视和研究公共行政学的发展，新公共行政学派由此产生。其代表人物和著作有弗兰克·马里尼的《走向新公共行政学》、沃尔多的《动荡时代的公共行政》以及弗里德里森的《新公共行政学》等。

所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”（或称古典公共行政学）而言的。如前所述，传统公共行政学试图回答如下两个问题:一是我们如何在可供利用的资源条件下提供更多更好的服务（效率），二是我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）。然而新公共行政学对此提出了不同的看法。他们认为，实现以较少的投入换取较大的产出，即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。因此，新公共行政学强调增加了这样一个问题:在重视提高效率的同时，这种服务是否增加了社会公平？这实际上意味着行政管理人员不是价值中立的，他们应该对好的管理与社会公平作出承诺，并以此作为价值、奋斗目标或理论基础。

同时，新公共行政学认为，民主行政、实现社会公平并不是空洞的伦理道德，它完全可以通过行政改革得以实现。因此，新公共行政学派渴望通过变革来改变那些妨碍社会公平的政策和机构。分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上就成为新公共行政学研究的基本概念，这也促进了更加科学的公共行政模式与范式的兴起。

（三）市场化导向:新公共管理时期的公共行政价值取向

从20世纪70年代开始，西方各国的公共行政遇到了前所未有的严峻挑战。二战后，西方各国政府普遍采用凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行全面的干预，从而导致以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现，“政府失败论”开始占上风。对此，西方一部分行政学者提出在政府管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效，并由此引发了新一轮西方政府改革的浪潮，即“新公共管理”运动的兴起。

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制作为理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，新公共管理的基本要点是大规模的私有化和公共行政绩效测评，其基本价值取向是市场化、私有化和企业化。新公共管理学派认为，公共部门和私人部门之间没有什么区别，可将私营部门的先进经验引入到公共部门中来。其主要的价值特征是:

（1）政府服务以顾客为导向。在新公共管理学那里，政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员是负有责任的“公共企业经理和管理人员”，而社会公众则是享受政府服务的“顾客”或“客户”。因此，政府应以“顾客”为导向，提供多样化的服务以满足“顾客”的要求。

（2）政府应放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重法律规则、轻绩效管理的做法，而是主张确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对行政人员的目标完成情况进行测量和评估。

（3）政府广泛采用私营部门管理手段和竞争机制。新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，并主张将私人部门的竞争机制引入到政府公共服务领域中来，从而打破政府垄断，提高公共服务的效率、效益和质量。

（4）反对文官政治中立。传统公共行政强调政治与行政相分离，公务员保持政治中立。而新公共管理承认并正视行政所具有的深厚的政治色彩，认为文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，不应将政策制定与行政管理截然分开。

（四）服务为本:新公共服务时期的公共行政价值取向

进入21世纪以后，新公共管理运动主张的“小政府”模式逐渐暴露出不少问题，尤其是如何适应发展中国家的实际需求的问题日益迫切。以美国亚利桑那州立大学著名公共行政学家罗伯特·B.登哈特为代表的一批公共行政学者在对新公共管理理论进行反思的基础上，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论的缺陷进行批判的基础上，形成了一种新的公共行政理论体系，即新公共服务理论。

新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中扮演怎样的角色的一套理论体系。它更加关注民主价值、公民权以及公共利益，并对政府在社会发展中的角色和作用进行了全新的阐释。这主要表现在新公共服务的七项核心主张上:一是主张服务于公民，而不是服务于顾客。公务员不是要仅仅关注“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且与公民之间建立信任和合作关系。二是主张追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念，创立共同的利益和共同的责任。三是主张重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会作出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。四是主张思考要具有战略性，行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。五是主张承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，还应该关注法令和宪法、社区价值观、职业标准以及公民利益。六是主张服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。七是主张重视人，而不只是重视生产率。

总体而言，新公共服务理论并不是对新公共管理理论的全盘否定，而是对在新公共管理理论进行反思和批判的基础上的一种扬弃。它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值的基础上尝试摈弃新公共管理理论的固有缺陷，并提出和建立一种更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。

（五）多元合作治理:公共治理时期的公共行政价值取向

自20世纪70年代末开始，西方发达国家的政府管理出现了从“统治”到“治理”的广泛变革，强调市场、企业、非政府组织和各类公民组织在治理过程中的作用，“公共治理”一词逐渐得到世界的广泛认可，治理理论也成了当今西方学界最流行的理论之一。

公共治理理论是在对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上，对新公共管理理论和新公共服务理论进行理论整合的产物。在公共治理得以运用之前，公共管理中主要采用两种方式，即层级制的集权式政府管理方式和市场化的新公共管理方式。然而在实践中这两种方式都存在缺陷，可能会导致市场失灵或政府失灵现象的存在。为了弥补这些缺陷，公共治理理论主张在综合政府和市场作用的基础上，加入第三部门，形成由政府、市场和第三部门共同治理国家和社会的一种理论。

当前，公共治理理论作为一种新型的公共行政理论，其理论的内容、范畴等尚存在着相当程度的分歧。对此，公共治理理论专家斯托克提炼出治理理论的五种主要观点，分别是:①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，也不限于政府的发号施令或运用权威。⁽¹⁰⁾但无论何种观点，多元合作无疑是公共治理理论最重要的价值取向。

通过梳理西方公共行政价值演变的历史脉络，我们可以得出以下三点结论:其一，社会生态环境变化决定行政价值变迁与改革走向。行政价值的选择始终与不同时期的经济背景和社会需求密切相关，也是对政府不同时期面临的困境和危机的真实映照。其二，公共行政价值与公共权力运作密切相关。政府公共权力运作在不同的公共行政价值观的指引下形成不同的公共行政治理模式，这又反过来影响了公共行政价值的塑造。其三，效率和民主贯穿于西方公共行政价值转变的全过程，对效率或民主单一价值的过分强调，会导致公共行政价值的异化。因此，只有保持效率和民主价值的平衡，才能形成比较完整的公共行政价值体系。毫无疑问，这对于我国新时期公共行政价值体系的塑造具有重要的借鉴意义。