科学发展观引导下的公共行政价值导向

三、科学发展观引导下的公共行政价值导向

如前所述，科学发展观是关于我国现阶段发展的目的、方向、道路等一系列基本问题的理论体系，是社会主义现代化建设的总方针。它要求我国适应时代变迁和社会变化，对经济社会发展统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人类的全面发展。而对于作为人类社会发展重要组成部分的公共行政而言，同样需要树立与时代和社会需求相适应的行政价值观，对选择什么样的政府、如何进行公共行政改革等问题进行价值指导和规范。其原因在于，行政部门作为履行公共管理和社会服务职责的部门，其公共行政的效率高低和公平与否将对推进社会全面进步，树立良好的政府—公民、国家—社会关系具有重要意义。良好的行政绩效能够提高政府公信力，减少行政阻力，降低行政成本，推动经济发展和社会进步，而这一切都需要科学的公共行政价值作为指导。因而探讨我国的公共行政价值发展能否适应科学发展观的要求，具有重要的理论和现实意义。那么在科学发展观的引导下，什么样的公共行政价值才能体现以人为本、全面协调可持续发展的理念呢？时代发展和社会需求对当前我国的公共行政价值取向提出了什么样的要求呢？这就需要我们结合公共行政实践进行分析。

第一，以人为本的发展宗旨决定了我国要确立全心全意为人民服务的公共行政价值观，因此，科学发展观要求公共行政价值必须体现民本导向。

以人为本是科学发展观的核心与本质，它要求我国政府在公共行政中必须以实现人的全面发展为目的，把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人民日益增长的物质文化需求，促进人的全面发展。为此，在公共行政实践中，行政机关及其行政人员必须树立以下意识。

一是树立人本意识。所谓以人为本，体现在公共行政领域就是要否定以钱为本、以官为本、以物为本、以GDP为本等一切背离人民利益的不良现象，强调公共行政的各个环节中，都体现政府属于人民、为了人民、造福人民的根本性质和特征。从历史来看，我国传统公共行政价值由于建立在统治行政基础之上，因而具有浓厚的封建官僚气息，“官本位”成为政府及其官员从事行政管理活动的主要价值取向。新中国成立后，为人民服务逐渐成为我国公共行政价值的追求目标，然而公共行政实践中，政府关于为了追求自身利益和部门利益而忽视公共利益的现象仍屡见不鲜。一些地方政府为了追求自身的利益，推出忽略以致牺牲公共利益的政策，以及为了追求个人升迁而单方面追求政绩工程的现象层出不穷。因此，必须对公共行政价值进行重塑，实现公共行政价值从“官本位”向“民本位”和“社会本位”转化。

二是树立服务意识。政府机关及其官员要真正做到全心全意为人民服务，在公共行政实践中坚持公共服务导向和公众满意原则，顺应人民和社会的需求，不断拓宽公共服务领域，降低公共服务成本，进而构建全面而公平的社会公共服务保障体系。这种服务意识的价值取向能够促进社会最大限度的实现公平、公正，消除官僚主义，扼制“官本位”，使行政人员真正做到全心全意为人民服务。当前，尽管我国政府职能不断转变，服务意识较之以前有所增强，然而一些政府部门“话难听、门难进、脸难看、事难办”的状况仍较为普遍。一些工作人员见事就推，见难就躲；对群众的诉求和利益常常置于脑后，为民服务不热情，态度冷淡脸难看；有利的事争着干，麻烦事互相推，严重影响了政府正面形象。为此，必须进一步以科学发展观为指导，转变行政人员的工作作风，提高政府部门及其官员的服务意识。

三是树立回应意识。“以人为本”强化了政府对社会、对公众的回应。如果政府不能回应公众的期待和信任，就会产生信任危机，政府信用就会受到质疑。对公务员来说，只有诚实无欺，才能取信于民。然而当前我国政府在食品安全、房屋拆迁、拖欠农民工工资等公共问题上因回应不力而导致政府公信力下降之类的问题仍普遍存在，体现出我国政府回应机制建构的缺失和回应意识的不足。为此，必须增强回应意识，建立回应型政府，从而及时、有效地为社会提供公共服务。

四是树立民主意识。在公共行政中，民主的基本含义是多数人的统治管理，实际运行中的行政民主是在多数人同意、委托、监督和制约之下进行的少数人的管理。行政民主是公民表达利益、行使权力和保护权利的最有效的途径。哲学家罗素曾经指出，民主政府真正赖以存在的基础是民主成为人们日常行为中的无意识习惯。在公共行政过程中必须培育民主价值导向，推动行政民主化。

总之，在新的公共行政价值体系中，必须明确以人为本的价值导向，树立公共行政人本理念，进而构建一个以人为本的公共服务型政府。

第二，全面、协调的发展路径要求建立一个保障社会稳定，维护社会公平、正义的法治政府。因此，科学发展观要求公共行政价值体现法治导向。

科学发展观对政府法治行政提出了新的要求。改革开放初期，由于我国过分偏重经济发展，而忽视法治完善和社会发展，因而造成了一系列影响发展的负面现象。在科学发展观的指导下，我们必须加强法律制度建设，依靠法律制度来维护社会公平和正义，建设社会主义和谐社会。

首先，要坚持法律最高理念和政府权力受法律约束理念。作为权力主体和管理者，我国政府部门随意行事、行政领导独断专行的事件时有发生，然而，对这些行为实施法律约束和控制的力度不够。因此，必须树立法律最高意识。一方面，要建立健全各项法律法规，尤其是行政监督方面的法律制度，对政府行政形成有效监督；另一方面，要调整对政府行为的约束与监督的立法角度，即从对政府及其工作人员的禁止性立法转变为允许性立法。政府及其工作人员只能做法律法规允许的事项，法律法规没有明确允许的一律视为不允许。与此同时，要把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来，严格约束政府行为。

其次，要树立与当代市场经济和民主政治要求相符合的法治行政理念。法治原则意味着法律最高是市场经济和民主政治发展的必然要求。因此，这种法治应当充分符合市场经济的发展规律，反映科学发展观的时代要求以及社会公众的利益与意志。在实践中，一些地方行政立法者往往从自身利益和地区利益出发进行立法，甚至为了维护自身权力而不惜与宪法和法律相抵触；还有的地方政府和部门，把计划经济体制下的“计划”翻版为行政规章，行政手段以行政立法的形式出现，干预市场主体的正常经营活动，造成市场经济的扭曲发展以及国家法制的不统一，严重违背了科学发展观的要求。因此，行政立法必须为社会公众所掌握，防范其成为特定利益集团的工具。

最后，要严格树立秉公执法意识。当前，在我国的行政执行方面，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在，导致公共行政过程中权钱交易、滥用职权、长官意志、扯皮推诿等不良现象不断发生，阻碍了经济社会的良性运转。因此，在科学发展观的指导下，必须在各级政府部门树立秉公执法、依法行政意识。

第三，可持续发展的历史责任要求我们建立责任政府。因此，科学发展观要求公共行政价值体现责任导向。

科学发展观强调了公共行政的责任价值准则，这也是我国公共行政价值发展的时代要求和必然趋势。首先，随着我国改革开放的深入和人民生活水平的普遍提高，我国公民的主体意识、权利意识、民主意识不断加强，社会在把权力让渡给政府的同时，也需要政府对社会承担起相应的责任。其次，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，新的挑战和新的问题给予政府以新的压力与期待，并推动政府职能范围的不断变迁。当前，在政府将其部分职能让渡给市场和社会力量的同时，也有一部分职能仍需巩固和加强，例如目前我国政府在维护社会稳定、保护环境以及谋求社会的可持续发展等方面负有与以往相比更为重大的责任。再次，社会突发事件与重大责任事故也是责任导向占据公共行政价值突出位置的一个重要原因。当前，我国正处于全球化和市场化大格局之中，社会高复杂性和高风险性并存，各种自然灾害、重大责任事故频发，对政府责任意识与责任追究机制提出了严峻挑战。而在这些事故与事件中，政府及其领导人是否尽职尽责，更是直接影响到政府的合法性基础。最后，当前我国经济社会发展中存在着部分地方政府及其行政人员的“短视”现象，也需要增强公共行政价值的责任导向。其表现为，一些地方干部在发展地方经济的过程中，缺乏长远发展的思想，片面追求短期和近期的效益，而对环境保护等隐性问题视而不见，进而形成种种短期行为。可持续发展观要求我们在发展经济的同时，保护环境、促进人与自然的和谐和可持续发展。为此，必须树立责任价值导向，把责任理念摆在公共行政的重要地位，推动经济社会以及公共行政的全面可持续发展。

第四，科学发展的理念要求在公共行政过程中，必须树立符合经济社会发展规律的行政价值观。因此，科学发展观要求公共行政价值必须体现科学和理性导向。

以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观要求公共行政过程必须严格按照客观规律办事。当前，随着我国社会主义市场经济的发展和人民对公共服务需求的不断增强，我国公共行政的内容和职能也相应地发生了改变。现代公共行政已不仅仅是昔日那种向民众行使权力或者向社会推行政务的自上而下的命令型行政，而是加进了许多专业色彩。比如政府的金融政策、产业政策等都要随着社会、经济、政治情况的变化而不断调整，没有对经济规律的科学判断和高深的专业技术知识，公共组织及其人员就没有能力作出科学合理的决策。⁽¹¹⁾因此，在科学发展观指引下，我国公共行政价值必须符合时代发展要求，树立科学导向。此外，科学发展观还对我国政府及其行政人员进行理性行政提出了要求。所谓理性行政，是相对于经验行政而言。传统的经验式行政管理主要凭借的是行政领导者和行政人员个人的素质，由于个人的阅历、知识和智慧有限，经验式的行政管理也易流于主观臆断，科学性较差。而理性的公共行政价值导向，则要求行政人员自觉地遵循行政管理的客观规律，在行政管理过程中注重发挥咨询机构的作用，并灵活运用现代化的管理技术和手段。

总之，市场经济的建立带来的是一个日益错综复杂的社会，市场经济的发展必定促进社会化大生产的迅速发展。在这样一个社会中若要卓有成效地进行行政管理，应当尽可能最大限度地实现政府行为的科学化和理性化⁽¹²⁾，从而实现公共行政的可持续发展。

第五，“五个统筹”发展策略要求在公共行政过程中，必须树立既符合社会公平，又兼顾效率的行政价值观。因此，科学发展观要求公共行政价值必须兼顾效率和公平导向。

如前所述，科学发展观在回答怎样发展的问题时提出了“五个统筹”原则:统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济与社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。这五个统筹体现了在兼顾效率的同时，追求最大程度的公平。

效率历来是管理的核心问题，公共行政也必须注重管理的效率。行政效率是指价值的投入和价值的产出之间的比率，它反映和体现了政府满足公民期待的能力，是评价行政体制和行政管理活动好坏优劣的科学标准。在科学发展观的指引下，效率也理应成为公共行政价值的核心取向之一。我国各级政府应努力降低行政成本，提高服务质量，建设廉价政府，尽可能使公民以最小的代价获得最大的满足。然而由于行政效率主要强调从公共行政组织自身的投入、产出之间的比率来实现行政价值，就容易使政府在追求公共行政效率目标的同时，忽视公共行政应当重视的社会公平和正义原则。例如在我国以前的发展过程中，由于过于强调“先增长后分配”，坚持效率优先，而忽略了利益分配上的社会公平，致使我国东西部地区之间、城乡之间贫富差距拉大，甚至为社会安全稳定埋下隐患。因此，追求社会公平，兼顾效率应该成为公共行政价值转变的重要内容。科学发展观引导下的公共行政必须维护社会公平和弘扬社会正义。

在落实“五个统筹”发展战略过程中，政府必须对资源和财力进行合理、有效、公平的配置，自觉地实现经济社会的全面协调可持续发展，必须在为市场主体创造优良的市场环境的同时，把维护社会公正，维持各种利益关系的良性平衡和促使其良性互动放在公共行政价值取向的第一位。否则，政府就会遭遇公众的不满，以致丧失其合法性基础。事实上，社会公正是社会主义社会公共行政价值的应有之义。在社会主义条件下，人民是国家的主人，公共权力经由人民代表大会，由公民委托给政府。受这种权力契约关系的支配和制约，政府必须着力于扩大社会公共利益，维护公民公正的生活秩序。

值得注意的是，转型期的中国在公共行政价值的选择上，应当注意在公共行政诸多价值之间作出妥善的回应与平衡。从西方公共行政价值变迁的历史来看，在不同的历史阶段，效率与公平、责任、民主等价值取向都是交叉并存的，只是在社会治理不同的发展阶段有所侧重。实践中的治理模式往往不是单一价值的体现，而更多的是多种价值不同程度上的融合。因此，在我国社会治理转型过程中，也应当重视对多种公共行政价值进行适度的回应与平衡。总之，在新的历史形势下，我国政府在公共行政过程中必须以科学发展观为指引，努力构建高效、服务、法治、责任、公平、民主等多元价值取向，进而建立适应时代要求和社会进步的整体型政府。