论非基于使命的公共价值在当代绩效导向的公共行政中的地位

论非基于使命的公共价值在当代绩效导向的公共行政中的地位_公共管理的未来十年

大卫·哈里·罗森布鲁姆　著　敬乂嘉　译⁽¹⁾

【内容提要】　非基于使命的公共价值存在几方面特征：首先，这些价值通常不是一个机构得以创建的根本目的或其存在理由，也非为实现其使命而必需的上级支持、技术或竞争力。第二，这些价值常常外在于组织的使命，甚至会因为对组织运作施加控制或将资源从这些使命上转移，而妨碍这些使命的实现。第三，这些价值常常以一种全面的、一刀切的方式被施加到行政组织上，而不考虑不同组织在使命上的差异。非基于使命的公共价值常常致力于反映政治体系的特征或实现像透明和环境可持续性这样的宏观政策目标。如果非基于使命的公共价值不能被吸纳到绩效测量、管理和其他首创活动中，公共管理和公共行政领域的意义将不可避免遭受重挫。

【Abstract】　Non-mission based public values are 1）not inherent in the purpose for which an agency was created，its raison d'être，or the overhead support，techniques，and competencies thought necessary to achieve its mission；2）promote values that are extraneous to organizational missions and may even impede them by serving as a check on agency operations or draining resources from those missions；and 3）often impose values on administrative agencies in across-the-board，one-size-fits-all fashion that is not tailored to individual agency missions．Non-mission based public values often address political system attributes and macro-policy objectives such as transparency and environmental sustainability，respectively．The fields of public management and public administration will sacrifice substantial relevancy if they fail to incorporate non-mission based public values into performance measurement，management，and other initiatives.

【关键词】　非基于使命的公共价值、政治体系的特征、宏观政策目标、绩效测量

【Keywords】　Non-mission based public values，political system attributes，macro-policy objectives，performance measurement

近年来，在公共行政与公共管理的学术领域内出现了一些分歧。公共管理目前主要关注效率、成本有效性、有利的成本收益率以及绩效测量等主流价值。同时它还关注当代合作治理发展趋势下政府的一些关键活动，例如服务外包、合同设计、管理和监督合同承包商、以及在合作网络框架内的“掌舵”。这些取向使得公共管理从获取结果和创造资金价值的角度来看待政府的问责性。公共管理效果的界定依照了基于使命的目标以及那些为取得这些目标而进行的业务，例如以高效和成本有效的方式配置财政、人力和其他资源。与之相比，尽管公共行政同样关注所有以上价值，它保留了该领域在出现以来即具有的对非基于使命的价值和业务的兴趣。然而迄今为止，对这些价值本身的理解，以及它们是如何或该如何面对当前在公共行政的组织、过程和体系中对绩效的强调，已有的抽象分析和概念发展都是十分有限的。本文试图从这一角度出发，进一步探索在当代绩效导向的公共行政和管理中的那些非基于使命的价值。

非基于使命的价值是不直接支持公共部门实现其中心任务或核心活动的价值。美国国土安全部就是一个很好的甚至有些极端的例子。国土安全部于2002年成立，主要是将已有的20多个行政部门进行了合并。与其他许多公共行政部门一样，该部具有多重和复杂的使命，目前包含了美国海关与边境保卫局、美国公民与移民服务局、美国移民和海关执法局、海岸警卫队、联邦紧急情况管理局、保密局，以及交通安全局等业务单位。这些下属部门有其特殊使命，但是都与该部的整体使命密切相关，即“确保国土安全，对恐怖主义和其他危害能迅速反制……我们的责任是广泛的，但是目标是清晰的，即一个更加安全的美国”。⁽²⁾和所有庞大的联邦部门一样，国土安全部的这些业务单位通过一般的管理活动，例如财政管理、人力资源管理、公共关系管理和对程序性规则和法治的遵从，来支持和实现该部的使命。

然而国土安全部内部还有一些单位，它们专注于提倡进一步的公共价值，而非直接服务于该部的业务使命或根本存在理由。隐私保护办公室就是一个例子。这个办公室是联邦机构中第一个按照法律要求成立的隐私保护办公室。该单位与国土安全部其他单位内的隐私保护人员一起评估所有新的或处于审议过程中的项目、系统或技术，分析其所可能导致的隐私风险，并在此基础上推荐隐私保护办法或处理个人信息的备选办法，以减少隐私泄漏的风险。该单位负责实施《信息自由法案》和《隐私保护法》，对政策和项目进行监督，支持法案在整个国土安全部的实施。⁽³⁾

以上对该单位任务的官方描述似乎表明，个人隐私保护和公民要求政府信息公开的权利同样是国土安全部所秉持的公共价值；但是它们是被植入该部门上的，虽然重要但却是外在于其整体部门目标的。

国土安全部另外还有一个公民权利与公民自由办公室，其目标是“支持该部保卫国家安全，同时依法维护个人的自由、公平与平等”。⁽⁴⁾在官方表述里面，“同时”这个词的用法有些模糊。它可以指国土安全部的使命是“保卫国家安全”，并且在同时它“维护个人的自由、公平与平等”。它也可以指该办公室支持自由、公平与平等这些与国土安全部的使命存在一定程度冲突的价值。在公民权利与公民自由办公室对其具体责任的描述中，这种模糊性得到了澄清，该办公室必须努力随时提请国土安全部的官员和雇员重视公民权利与自由：

——在政策制定和执行过程中，对国土安全部的领导和人员以及其州和地方的机构提供咨询，以提倡对公民权利和公民自由的尊重；

——与公民权利和公民自由可能受到本部活动不利影响的个人和团体进行沟通，告知他们有关政策和解决渠道，提倡国土安全部对他们的经历和意见给予适当关注；

——调查和解决公众就本部的政策或活动、或者本部人员的行为而提交的与公民权利与公民自由相关的申诉；

——领导本部的平等就业机会项目，提倡雇员多样性以及功绩制原则。⁽⁵⁾

以上这些有关国土安全部的例子展示了在基于使命和非基于使命价值之间的质的差异。乔纳森·科佩尔（Koppell，2003）从委托代理关系角度提出“与使命相关的”和“非使命的”偏好；在此基础上，本文将基于使命的目标定义为“切中组织功能的核心”和“与组织的核心技术或竞争力的使用相关”的业务。

相对来看，科佩尔对非基于使命的偏好的定义，在界定非基于使命的价值上就不太有用。他认为这些偏好“与一个机构追求其政策目标的方式有关”，“它们经常具有过程性的特征”，并且“具有广泛性的显著特点”。这个定义的问题在于，很多过程性的规定对实现基于使命的目标是内在必需的而非外在的。

比如，科佩尔注意到与使命相关的偏好“也可能会在意组织追求目标的方式”，例如对“成本收益分析”的使用。类似的，按照经修正的1946年《联邦行政程序法》，行政规则的制定具有高度的程序性要求。但是，在不同类型的实体性的（立法性的）定规上，不论它采取通知和评论的（非正式）形式，正式的公开发布形式，还是协商而定的，一个基本的理论是这些依法要求的程序能够产生更好的规则。相应的，这些程序对具有管制权的机构的使命是内在必需的而非外在的。

与科佩尔对偏好的分析不同，区分非基于使命的价值与基于使命的目标，关键在于以下三个标准。第一，这些价值不是一个机构得以创建的根本目的或其存在理由，也非为实现其使命而必需的上级支持、技术或竞争力。第二，这些价值常常外在于组织的使命，甚至会因为对组织运作施加控制或将资源从这些使命上转移而妨碍这些使命的实现。第三，这些价值常常以一种全面的、一刀切的方式被施加到行政组织上，而不考虑不同组织在使命上的差异。非基于使命的公共价值常常致力于反映政治体系的特征或实现像透明和环境可持续性这样的宏观政策目标。在《信息自由法》规定下的信息自由可能是一个绝好的案例，该法提倡透明、公民的充分知情权和问责性等公共价值。按照该法规定，信息自由不仅平等适用于像联邦调查局、中央情报局、国土安全部、国防部等行政部门机构，也适用于总统行政办公室里的纯粹咨询性的机构（例如管理与预算办公室，但不包括经济顾问委员会）。从这个意义看，信息自由仅仅对国家档案与记录管理局是基于使命的价值。

当然，并不存在一个区分基于使命的目标和非基于使命的价值的清晰标准。比如，国土安全部的公民权利与公民自由办公室所追求的员工多样性，究竟是一个基于人力资源管理的使命性活动，还是体现了非基于使命的平等就业机会的价值，或者两者兼有呢？这可能是一个开放性的需做经验研究的问题，并且也是代表性官僚制的研究核心之一（Dolan and Rosenbloom，2003）。尽管如此，在整体上这种差异是成立的，并且是造成公共管理与公共行政的不同关注焦点的关键。

非基于使命的价值常常意在提倡一个“良善政府”所具备的一般性政治体系特征，以及在宪法、公法、行政命令、法院决定和其他官方公告和管制措施中所体现的控制政府机构运作的特定宏观政策目标。

例如《信息自由法》就意在促进政治体系的透明性。1969年通过的《国家环境政策法》要求联邦机构就显著影响环境的活动进行环境影响评估，该法提倡的宏观政策目标在于促进形成一个国家政策，“鼓励在人与环境之间形成和谐，防止或消除对环境和生物圈的破坏，促进人类健康和福利，以及增强人们对与国家未来息息相关的生态系统和自然资源的理解……”（Public Law 91—109；42 U．S．Code 4321—4347）。

发展一个在美国联邦政府中存在的非基于使命公共价值的完整名单将会是一件困难的事，这对任何一个存在庞大行政部门的政府来说也同样如此。在《信息自由法》和《国家环境政策法》以外，下面还有一些反映政治体系特征和宏观政策目标的例子。

《行政程序法》（1946年）：定规过程中的公众与利益相关人参与、透明性、行政裁决的公正性，以及通过对机构活动的司法审查以确保问责性和对法治的遵从；

《联邦咨询委员会法》（1972年）：保护利益相关人在联邦机构决策过程中的被代表与参与；

《隐私保护法》（1974年）：保护个人隐私；

《阳光政府法》（1976年）：存在多头领导的理事会和委员会的决策透明；

《灵活管制法》（1980年）：政府机构的活动对小企业的影响；

《减少书面工作法》（1980年）：减少机构向私人部门收集信息的负担；

《协商定规法》（1990年）：在制定实体性的（立法性的）行政规则中直接利益相关人的参与；

《管制与政策的家庭影响评估法》（1998年）：考虑机构活动对家庭结构的影响；

《以开放推动政府有效性法》（2007年）：在《信息自由法》下强化透明性。

12606号（1987年）：联邦机构提出的规则和活动对家庭结构的影响；

12612号（1987年）：具有活力的联邦主义；

12866号（1993年）：一般的定规办法，以及获取州、地方和部落政府的意见；

12873号（1993年）：对所购买商品和服务的环境影响的评估；

12898号（1994年）：环境正义；

13101号（1998年）：回收和减少浪费；

13132号（1999年）：具有活力的联邦主义；

13148号（2000年）：环境管理体系（例如减少污染）；

13423号（2007年）：购买商品和服务中的环境可持续性；

13524号（2009年）：采购环境友好的产品（例如能效高的可回收的产品）。

Goldberg v．Kelly案（1970年）：在福利政策实施中的程序法定；

Cinderella Career and Finishing Schools，Inc．v．Federal Trade Commission案（1970年）：提倡在联邦机构裁决中有道德原则的和中立的决策；

Citizens to Preserve Overton Park v．Volpe案（1971年）：提倡在政府机构行使自由裁量过程中的法治精神；

Mathews v．Eldridge案（1976年）：在安全网管理中的程序法定；

Elrod v．Burns案（1976年）：宣布因党派偏见而解雇公共部门雇员为违宪；

Department of the Air Force v．Rose案（1976年）：依《信息自由法》提倡透明性；

Harlow v．Fitzgerald案（1982年）：行政官员承担宪法侵权的责任；

Cleveland Board of Education v．Loudermill案（1985年）：在解聘公共雇员上的程序法定；

Rutan v．Republican Party of Illinois案（1990年）：将依公共雇员的党派取向来作出人事安排设定为违宪；

Department of Defense v．Federal Labor Relations Authority案（1994年）：依《隐私保护法》和《信息自由法》保护个人隐私；

Board of County Commissioners，Wabaunsee County v．Umbehr案（1996年）：保护政府合同商的言论自由；

Richardson v．McKnight案（1997年）：单个国家行动者须承担宪法侵权的责任；

Brentwood Academy v．Tennessee Secondary School Association案（2001年）：将国家行动原则扩展到包含私人组织与政府的合作；

National Archives and Records Administration v．Favish案（2004年）；依《信息自由法》保护个人隐私；

Massachusetts v．Environmental Protection Agency案（2007年）：确保政府机构按照法律所赋予的使命来制定规则。

第一章第9款：“对所有公共资金的收入和支出，应该发布定期的陈述和账目”——透明性；

第二章第3款：总统“应该确保法律得到忠实的执行”——法治。

总的来看，以上的以及其他的非基于使命的公共价值使得政府可以影响其机构的组织、人员和财政资源，去实现那些行政单位被创造和赋权的主要目的以外的目标。⁽⁶⁾这些价值使得政府不仅将公共行政作为获得基于使命的结果的工具，而且是实现一系列政治体系和宏观政策目标的手段。在这个过程中，它们决定了全国的、州的和地方的行政系统及其成员的相当部分的所作所为。它们在很大程度上界定了什么是公共行政。

无论基于还是非基于使命的公共价值都是政治的产物。在美国，总统和国会经常会将非基于使命的价值施加于公共行政体系上，这成为三权分立制度下在政府过程和政策偏好上的斗争的一部分。1946年，国会针对联邦官僚机构而制定了《行政程序法》，据此国会重组了自身，并号召其委员会对联邦机构及其管辖的项目施加“持续的警惕”，尤其对机构的公共工程项目支出获得了更大的控制权（Rosenbloom，2000）。国会试图在立法职能尤其是定规上将这些机构转为它的附庸或延伸。尽管该法案遭到一些联邦机构的反对，它被国会视为“受到联邦政府机构的控制和管制的千百万美国人的一个权利法案”（U．S．Congress，1946，2190；Rosenbloom，2000）。早期的国会控制联邦机构的努力曾经因为罗斯福总统对1940年《沃尔特—洛根（Walter-Logan）法案》的否决而受挫。但是杜鲁门总统最终不顾一些机构的反对而签署了《行政程序法案》。杜鲁门的支持者包括他的司法部长汤姆·克拉克（Tom Clark）以及预算局，但是后者仍然表达了它的忧虑，认为该法反映了“法条主义的而非行政的思路”（Brazier，1993；Rosenbloom，2000）。进一步的，尽管约翰逊总统认为《信息自由法案》是一个“讨厌的将会把约翰逊政府搞砸的法案”，他仍然签署了该法案（Warren，1982）。与之相反，虽然福特总统在1974年否决了对该法案的重要修正，国会推翻了他的决定并让这些修正生效。

类似的，总统也能够使用像上述的有关环境事务的行政命令来将非基于使命的公共价值注入行政运作中。按照单一行政部门的理论，乔治·W．布什总统经常采取单方面的行动，并通过签署一些声明来捍卫他的有关总统权力范围不受国会侵蚀的观点。在2012年4月，愈发感觉沮丧的奥巴马总统也宣称：“如果国会拒绝行动，我已经说了我会继续在我的权限范围内做任何事情，而无需得到它们的同意”（Savage，2012）。联邦司法部门也在美国公共行政中扮演了一个重要角色。它通过界定公民个人的宪法权利，而将非基于使命的公共价值强加到公共行政中。这些公民个人与联邦机构存在各种关系，例如他们可能是联邦机构的顾客或消费者、公共雇员、囚犯、公共医院的精神健康病人、合同商，以及在街头层面的被管制者（Rosenbloom，O'Leary，and Chanin，2010）。为了纠正对宪法权利的侵犯，联邦地方法院采取措施接管了州监狱、地方公共学校系统、公共精神健康设施，以及存在种族歧视的公共雇员雇用和提升的过程。法院还大力构建了公共雇员和合同商对宪法侵权行为的责任边界，以及对行政行为的司法审查范围。正如对透明性法律、隐私保护法和很多行政法规制的遵从一样，司法决定也对行政定规、裁决和实施过程产生了重大影响。由于司法部门是如此积极地在公共行政中灌注宪法程序法定、平等保护、宪法第一修正案权利等内容，从某种角度上看，司法部门已经形成了与行政官员的“伙伴关系”（Bazelon，1976）。

非基于使命的公共价值的适宜性存在与生俱来的争议。当代公共管理运动的主要领袖之一史蒂文·凯尔曼（Steven Kelman）教授在一般层面反对将非基于使命的价值和目标置于组织的使命之上。他强调说，“如果我们什么都想做，结果只会一事无成”。⁽⁷⁾类似的，一些重要的行政法学者也质疑非基于使命价值的累积会使机构在定规时负担过重，并且呼吁展开“管制影响分析的影响分析……以决定是否采纳任何进一步的该类要求”（Strauss et al．，1995）。

另外一些学者从局部的立场出发，反对将某些特定的非基于使命的公共价值强加在机构运行上。例如在管制性行政过程中是否适宜采用成本收益分析和公开就存在激烈的辩论（Shapiro，2010；May，1997；Coyle，1995；Strauss et al．，1995）。而一个更宽泛的辩论问题在于，公共行政学者和实践者的社区能否为公共行政实践建立和施加非基于使命的公共价值。

在20世纪60年代末70年代初到来的“新公共行政”激发了关于公共行政官和学者在创造非基于使命的公共价值的角色上的热烈辩论。溯源于1968年的明纳布鲁克（Minnowbrook）会议，新公共行政在其很多见解中特别号召公共行政官员要利用他们的位置来提倡社会平等，这个观点最后被很多人接受为在节约和效率以外的公共行政的“第三支柱”（Frederickson，2010）。尽管缺乏好的界定，提倡社会平等一般意味着将公共行政作为改善在政治经济上处于不利地位的社会群体的处境的工具（Rosenbloom，2005；Svara and Brunet，2005）。维克多·汤普森（Thompson，1975）猛烈地抨击将这个价值施加于公共行政实践的努力，认为这是对“大众主权的偷窃”。

汤普森对新公共行政的刻薄的和全面的批评可能会让人们忽略了他的主要观点。他提出了一个非常合理的但尚未解决的双重问题。首先，公共行政作为一种职业，是否像法律或医生那样能够对其从业者施加价值和伦理标准？当然，像美国公共行政协会（American Society for Public Administration）这样的协会能够并且实际上发展了伦理标准。⁽⁸⁾但是与法律、医生和其他职业不同，从事公共行政活动并不需要在这些协会中取得执照或会员资格。美国公共行政协会也不能就道德不端或不良行政行为而惩戒其成员。非基于使命的价值和另外两个公共行政的“支柱”都在正式的立法、行政和司法活动中得到了官方认可。但是这些考虑对很多公共行政社区的成员来看并不是决定性的，他们认为对公共服务的承诺需要尊重一系列的价值，而不必然仅仅是实现官方的声明或规制。例如，美国公共行政协会的伦理规范包括了鼓励“他人在其职业生涯中参与到公共行政的专业活动与协会中来”。目前，公共服务动机和公民参与已经与社会平等并肩成为非基于使命的价值，被很多人看作是公共行政职业精神的重要方面。⁽⁹⁾

第二，即使公共行政是一个职业，它也是一个政府的职业（Chapman，1959）。如果是这样，那么它的价值是应该由私人创建，还是通过政府行为来建立呢？在民主国家，一般认为公共行政应该从属于选民，哪怕这样会削弱像立法监督这样的控制与问责的机制。层级节制的民主体制被用来确定公共利益，尽管利益集团可以自由提出它们对公共利益的理解。对公共行政官员来说，信奉什么是公共利益不等于就可以去追求它。“游击队政府”能够提倡公共利益，但是它的合法性也是可疑的（O'Leary，2006）。社会平等可能会促进公平，但是也可能会违反美国宪法的平等保护条款（Adarand Constructors v．Peña，1995）。

尽管无法明确地解决这些问题，公共行政社区可以退而求其次，主张其在倡导非基于使命的公共价值上的合法角色。但是这样做是否面临了一些限制？美国宪法对公共雇员的言论自由作了比相对普通公民更为严格的限制（Rosenbloom，O'Leary，and Chanin，2010）。这种限制也可以包括公立大学教师的言论（Garcetti v．Ceballos，2006）。一个难题在于，尽管最安全的方法是依据某些形式的官方认可来界定和提倡非基于使命的价值，这种方法常常难以反映动态的变化而趋于保守。

在测量非基于使命的公共价值的实现效果时，会遇到很多在评估基于使命的目标时也存在的问题（Kravchuk and Schack，1996）。即便如此，由于我们能得到的通常是我们去测量的，在绩效测量和管理中忽视这些非基于使命的公共价值，会导致忽略这些价值的风险，而这些价值界定了公共行政的质量和促进了宏观政策目标的实现。在基于使命的目标上的表现并非是一个能够充分说明行政国家在如何运行的底线。

非基于使命的公共价值常常显“软”的事实使得测量问题更加复杂，但是这并没有使它变得不可能。的确，收集垃圾的吨数，铺设或挖掘道路的英里数，侦破的罪案数，航空、公路和铁路安全，疾病控制以及其他许多基于使命的目标都是易于测量的，而这对于像个人隐私保护和环境正义等非基于使命的价值来说就非常困难。在亚里士多德完成《政治学》一书2300年以后，我们仍然没有公认的对“正义”的定义。然而尽管存在这些不完美性，有一些替代性的测量办法还是比完全没有这些办法好。

下面是一些对非基于使命的公共价值的一般性产出的测量办法：

测量结果将更加难以实现，很大程度这是因为结果往往不是由一个机构所能控制的，而是存在多种原因，并且易于和某些个别价值而非与整体的行政绩效相关。然而一些测量办法与基于使命的目标的测量办法是类似的。

经济健康：通过直接调研或对经济信息的统计测量，例如消费者负债、平均收入与消费者物价指数比，以及收入分配情况；

环境健康：通过直接调研或对环境信息的统计测量，例如污染、噪音和交通拥堵；

身体健康：通过对身体健康信息的统计测量，例如大病情况；

精神健康：通过直接调研或对精神健康信息的统计测量，例如对抗抑郁病药的使用，以及接受心理治疗病人的上升或下降；

劳动力健康：通过直接调研或对劳动力信息的统计测量，例如失业申明、工作变动、工作场所抱怨和法律诉讼；

社会健康：通过直接调研或对劳动力信息的统计测量，例如歧视、安全、离婚率、家庭冲突申诉和家庭诉讼、公共诉讼和犯罪率；

政治健康：通过直接调研或对政治信息的统计测量，例如地方民主质量、个人自由、与他国的冲突；⁽¹⁰⁾

即使发展出公认的测量非基于使命的公共价值的办法，还是不能完全解决测量的困难。在价值的优先顺序以及权衡折中上还有很多问题。这常常对基于使命的目标来说同样如此。到目前为止，平衡计分卡还是最广泛使用的评估工具，可以用来评估那些无法共同测量的和无优先顺序的内容。平衡计分卡需要在每年或多年的绩效测量和评估的周期中，对多个“未来绩效的驱动因素”保持注意（Kaplan and Norton，1996）。对一个典型的企业来讲，这可能包括“财务状况、顾客状况、企业内部过程、学习和增长”（Kaplan and Norton，1996）。这些成分并不需要总是平衡的。但是如果一个组织在一个或多个方面表现糟糕，就该采取纠正措施。一个同时包含了基于和非基于使命的公共价值的平衡计分卡可能会是下面这个样子：

基于使命的目标既非公共行政的全部，也不是公共行政唯一关注的事。正如美国的法院所经常指出，这些目标显然无法与政治体系的特征相提并论。例如在斯坦利诉伊利诺伊州（Stanley v．Illinois，1972）案中，美国最高法院指出，“宪法认可比速度和效率具有更高的价值。确实，从权利法案的总体来看，以及从程序性条款的具体来看，它们都是被设计来保护弱势的公民的易受伤害的价值，以免受那些对效率和功效的专横考虑——这些考虑往往将值得称道的官员和平庸之辈区分开来”。在汉密尔顿诉洛夫（Hamilton v．Love，1971）案中，一个联邦地区法院漠视了折中的问题，而宣称“资源不足绝不能成为国家剥夺任何一个人的宪法权利的适当理由。如果国家无法获得资源来依照最低的宪法标准羁押那些等待审判的人，那么国家将不被允许羁押这些人”。在齐丹诉加德纳（Jordan v．Gardner，1993）案中，一个上诉法院的法官主张，“单纯的巡查官贾维特（Javert）是一个怪物，哪怕他仅仅是完全尽忠职守。如果他完全不考虑他在做什么的话，一个冷漠的美国公务员可能是和一个凶恶的集中营看守一样的野兽……人类历史上一半的残酷和暴虐都是由这些尽职的国家公仆所造成的。如果一个官僚不能够在工作之上看问题，如果他不能考虑他做的事对人类的后果，一个最温和的官僚也可能成为一个畜生”。非基于使命的公共价值例如环境可持续性和环境正义所服务的宏观政策目标，正如以上健康指标所示，也具有无可置疑的重要性。

由于拒绝承认政治考虑在行政理论和实践中的内在重要性，20世纪30年代以来形成的观点狭隘的公共行政正统已经瓦解了（Waldo，1948；Appleby，1949）。在三十年前，我就已经提出了之后广为接受的观点，即在美国的行政、立法和司法权力分立的体制中，公共行政至少包含三个角度：管理的、政治的和法律的（Rosenbloom，1983）。之后随着这个框架在美国以外国家的应用，我认识到无论这些功能在各国是如何配置的，所有的政府都具有这些功能，并且所有这些功能都进入公共行政中。正如贝丽尔·雷丁（Radin，2006）教授在《挑战绩效运动》（Challenging the Performance Movement）一书中所主张，“如果过度强调绩效，不承认公共活动的复杂目标而仅仅聚焦在效率结果上，那么公共管理只能占据公共行政中一个有限的理论与实践空间”（Radin，2006）。非基于使命的公共价值将公共管理大大复杂化了。尽管如此，如果公共行政与公共管理的领域不能成功地将这些价值吸纳到绩效测量、管理和其他重要活动中，则其在理论与实践意义上的损失怎么高估都不为过。

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(1) 大卫·哈里·罗森布鲁姆（David Harry Rosenbloom），美国美利坚大学公共事务学院杰出教授；敬乂嘉，复旦大学国际关系与公共事务学院教授。

(2) 资料来源：http://www.dhs.gov/xabout/responsibilities.shtm．http://www.dhs.gov/xabout/structure/editorial_0338.shtm.2012年5月8日。

(3) 资料来源：http://www.dhs.gov/xabout/structure/editorial_0338.shtm.2012年5月8日。

(4) 资料来源：http://www.dhs.gov/xabout/structure/editorial_0371.shtm.2012年5月8日。

(5) 资料来源：http://www.dhs.gov/xabout/structure/editorial_0371.shtm．2012年5月8日。

(6) 正如上面提到的国家档案与记录管理局的例子，非基于使命的价值对一些机构可能是基于使命的。例如，对环境的行政命令对环境保护局来说是基于使命的。

(7) 引自Steven Kelman教授在2011年6月16日复旦大学“公共管理的未来十年：中国与世界”国际论坛上的发言。

(8) 详细信息见：http://www.aspanet.org/public/ASPA/Resources/Code_of_Ethics/ASPA/Resources/Code%20of%20Ethics1.aspx．2012年5月26日。

(9) 有关公共服务动机的文献尚未完全确认在该动机与绩效之间的联系，也没有确定成功的绩效是否能激发公共服务动机，见Petrovsky（2009）。

(10) 国民幸福指数见：http://en.wikipedia.org/wiki/Gross_national_happiness．2012年5月27日。