必须坚持科学发展观指导下的公共服务

必须坚持科学发展观指导下的公共服务

顾　杰

树立和落实全面、协调和可持续的发展观，是我们党执政理念的新飞跃，是深化规律认识的新成果，是全面建设小康社会的新思路，是破解发展难题的新选择。科学发展观作为新一届中央领导提出的新的执政方略，必然对我国政府的职能、作用(其中包括对政府的公共服务职能)提出更新更高的要求。如果说任何一种发展观都不可避免地要回答三个基本的问题，即为什么要发展、为谁发展、怎样发展的话，那么，政府的公共服务观也不可避免地要回答三个基本问题，即为什么要有公共服务、为谁提供公共服务、怎样提供公共服务。用科学发展观来审视这些问题，我们不难发现我国政府目前在履行其公共服务职能方面尽管已取得重大的成绩，但同时存在着观念认识、目标定位、总量投入、结构顺序等方面的缺陷，并已对实现我国经济社会协调发展产生了不可忽视的消极作用，因而，无论是行政学界还是政府都应高度关注如何用科学发展观指导公共服务。

一、树立和落实科学发展观，必须从政府公共服务定位的误区中解放出来

近年来，人们对于我国政府职能的错位、缺位和越位即“三位”问题给予了极大的关注和研究。其实，用全面、协调、可持续的科学发展观的内涵标准，以及“五个统筹”的科学发展观的根本要求来衡量，我国政府在履行公共服务职能的定位上存在着种种误区，急需从中解放出来。

其一，必须从“经济型政府”中解放出来。在现代社会和市场经济社会，政府的定位应当是公共服务型的政府，没有公共服务就没有现代政府。但是，对于这一点我国相当数量的政府官员的认识并不是十分清晰。在计划经济体制下，由于政府扮演着“全能型政府”的角色，同时在宏观与微观、经济与社会两条战线上充当主体，对经济、社会、政治等所有领域进行事无巨细的管理，因而不可能将自己的主要职能锁定在公共服务上。然而，在建立社会主义市场经济过程中，由于某些地方政府及部门热衷于追求经济的高速增长，把发展与经济高增长甚至与GDP增长简单地等同起来，认为经济上去就是发展，以致出现“GDP市长”、“GDP县长”，逐步形成了“经济型政府”的角色定位，其结果必然是淡化、弱化了政府的公共服务职能。同时，由于“经济型政府”的定位使政府部门及人员习惯于“分钱、分物、分指标”，热衷于替企业当家，替农民做主，取代企业家以及相关职业群体的位置，难以从过多的经济事务的干预中“退出”，也大大地催生了政府轻视公共投入、公共服务的行为。因而，要树立和落实科学发展观，就必须实现从“经济型政府”向公共服务型政府的转变，政府应当通过提供充足优质的公共服务以证明自己存在的价值和合法性。

其二，必须从“非理性的政绩观”中解放出来。有什么样的政绩观，就会有什么样的发展观，对于政府及官员而言，不同的政绩观会使他们选择不同的发展思路和模式，从而导致不同数量和质量的公共服务。实践证明，那种“不怕群众不满意，只怕领导不注意”的政绩观，是决不会在如何提供让人民满意的公共服务上下工夫的；那种追求做事是为了当官的政绩观，是决不会想方设法解决“老百姓上不起学，看不起病，打不起官司”的困难的；那种追求短期化行为、“轰动效益”、急功近利的政绩观，决不会以可持续的眼光和对社会公众负责的态度提供长效的公共服务。事实上，发展是政绩，稳定也是政绩，如果没有一张由公共服务营造的社会安全网，使得失学、疾病、贫困等问题困扰着我们的人民，其结果，政府就失去了行政的合法性，就无政绩可言。因而，要树立和落实科学发展观，就必须实现从不正确的非理性政绩观向正确的理性政绩观的转变，这就是“办实事、讲实效、求实绩”的政绩观。

其三，必须从“单一型政府”中解放出来。科学发展观的根本要求是实现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济与社会发展、统筹人与自然的和谐发展、统筹国内发展与对外开放。它要求政府必须着眼于系统的、全面的、协调的发展，提供全方位的公共服务。但遗憾的是，相当多的时候，政府陷入单向、单一、单调的思维方式，提供的往往是顾此失彼、有失和谐的公共服务。比如建设好城市，走城市化道路，必然要为城市提供更好的公共服务，但却忽略了与农村发展的协调性，以致公共资源过多配置在城市，造成“城市建设得像欧洲，农村发展像非洲”的反差。再比如，在教育资源配置上重视高等教育，轻视基础教育，重视城市教育，轻视农村教育，重视重点学校教育，轻视普通学校教育。有的县市，把宝贵的教育资源，包括经费、师资高度集中在一所重点中学，而大量的学生尤其是农家子弟只能被挤压到条件十分简陋、缺乏投入的一般中学。再比如，修建广场、兴建公园、扩建学校，无疑都是为了提供公共服务，然而却一厢情愿、甚至以“暴力行政”的方式强制性地征用农民土地，致使农民成为“三无农民”，即“种田无地、上班无岗、低保无份”，数以万计的“三无农民”加入到农村新的弱势群体之中，构成了中国的“新三农问题”，如此等等。因而，要树立和落实科学发展观，就必须实现从顾此失彼的“单一型政府”向统筹兼顾的“多元型政府”转变，政府即使是提供公共服务，也必须是能够四方协同，惠及更多公众的公共服务，而不是以伤害某一群体、剥夺某一群体为代价的公共服务。

二、树立和落实科学发展观，必须增加公共服务的总量

现代政府所提供的公共服务首先应当在种类上是齐全的，在总量上是充足的，只有这样，才能保证绝大多数社会成员获得政府所提供的公共服务，实现最大限度的社会公正，提高社会经济发展的整体质量。

其一，要提高公共投入在GDP当中所占的比重。我国目前公共投入的总量在GDP当中所占比重过小，如中央财政收入在GDP当中所占的比重不仅远远低于高收入国家、中等收入国家，甚至远远低于低收入国家的平均值，在世界各个国家当中差不多是最少的，而中央财政收入的多少又直接决定着政府能拿出多少钱来提供公共服务，这个总蛋糕做不大，在总量上提高公共服务的供给就是一句空话。我们可以通过比较一些具有代表性的国家的公共投入来提供一定的佐证(见表1)。

表1　　主要国家在基本民生方面的公共投入状况比较

从上述国别之间的比较中，明显的结论就是我国在社会保障、义务教育、公共卫生等公共服务事业方面的投入过小、过少。正如我国有关社会学家分析得出的判断，我国社会结构调整、社会公共事业的发展，与经济发展速度、经济结构调整力度相比，大约滞后5～8年。即使是在2002年被公认为对城市贫困群体援助力度最大的年份，有809万户、2 053.6万人的城镇居民直接受益，进入城市最低生活保障的范围，政府的实际支出也只有112.6亿元。同时，过少的公共卫生投入，必然造成公共卫生服务的落后和乏力，官方数据显示，目前中国享有医疗卫生保障的人只占15%，全国有85%的人没有医疗卫生保障，由于疾病而沦为贫困人口的社会成员大有人在。而中国在教育方面公共投入的比重几乎是世界上最小的。世界发展进程的规律表明，要强国须强经济；要强经济须强科技；要强科技须强人才；要强人才须强教育。没有充足的公共教育的投入，就不可能有最终的国家经济的强大。

其二，要留给地方政府提高公共服务供给能力的有效空间。近几年来，在中央和地方的关系上，中央控制地方的力度越来越大，地方政府尤其是县级政府感到行政资源日益缺失，在提供公共服务方面，地方可动用的手段如财政手段、税收手段越来越少，而责任却越来越大，造成权力和责任的“两极分化”，权力上收，责任下放。中央只给政策，不给钱，请客不买单，如再就业政策，中央只给政策，不给钱，而地方苦于没有财力而无法落实。政策把基层干部推向前台，扮演“黑脸”角色。同时，中央给地方的转移支付太少，建议大力加强税收征管工作，如果把每年达几千亿元的漏税堵塞住，就能为每个县增加2亿～3亿元的财政支持，完全可以由国家财政来承担农村义务教育，提高地方政府公共服务的供给能力，大大缓解县乡两级政府的财政压力。

三、树立和落实科学发展观，必须优化公共服务的结构

现代政府所提供的公共服务不仅是充足的，还应该是结构优化、合理的，是优质高效的公共服务。按照科学发展观的要求，我国现行公共服务结构至少要进行以下几个方面的调整或优化:

其一，在整个政府公共服务的投入中应形成合理的梯次结构，优先满足民众的基本需求。政府提供的公共服务最重要的一个特征就是它的非排他性，即社会公众可以普遍地、无偿地享受这种服务和消费。而在政府财力相对有限的情况下，必然存在着公共服务的优先顺序如何排列的问题，按照马斯洛的需要层次论，政府的公共服务也应该是梯次结构的，否则，就会造成某一层面公共服务实施“过度”与另一层面公共服务实施“不足”并存的矛盾。在我国现阶段，公共服务首先应关注民生问题，着眼于解决广大民众对社会保障、公共教育、公共卫生等方面的基本需求，公共投入应优先为社会成员提供“一般性”的公共服务，而不是“奢华”的公共服务。比如，近年来国家花费了8 000亿元左右的资金建成了2万公里的高速公路，各地拟斥资2 000亿元建设城市地铁等。虽然这些项目也有必要，但在排列顺序上似乎还没有扶贫解困、社会保障、疾病防治、义务教育那些直接关系大众基本民生的事更重要。

其二，在城乡公共服务的投入中应形成协调的比例结构，重点解决农村公共服务滞后的问题。全面建设小康社会，无论是重点还是难点均在农村，农民苦、农业弱、农村穷，“三农”问题已成为中国实现经济社会全面发展的根本问题，是最大的瓶颈制约。而要解决“三农”问题，就必须调整目前政府公共服务明显倾斜于城市，忽视农村的结构。如对农村义务教育，中央只给2%，省和市州只给11%，县市只给8%，70%多要靠乡镇，而乡镇由于财力不足只得转移给农民，使义务教育演变为农民自己的教育，许多农家子弟上不起学，农村义务教育严重滑坡。再比如，国家每年虽然拿出几千亿元的公共卫生资源，但85%是配置给城市，15%配置给农村，致使农村严重缺医少药，农民看不起病，只要问问那些边远山区有多少孩子是在医院出生，有多少老人是在医院去世，就可以清楚这一事实。笔者曾在美国听到某些学者对中国农村合作医疗的赞赏，然而，这些年来我们自己却使这一网络体系几乎荡然无存，还不如改革开放前的那种虽然是低水平的，但广覆盖、有实效的状况，以致艾滋病疯狂增长，血吸虫病“卷土重来”。还有，如果我们不加紧解决数以万计的农民工的社会保障问题，要不了多少年，我国政府将面临庞大的流落城市街头的弱势群体。因此，政府必须下大力气解决农村的公共服务薄弱所积累的难题。

其三，在政府自身与社会公众的利益关系上应形成“先外后内”的合理结构，优先满足社会公众的需求。我国的行政成本过高，国家财政在一般公务方面的支出比重过大。这与羸弱、滞后的公共投入形成了鲜明的反差。我国目前政府在一般公务方面的财政支出比重高达24.7%，差不多是当今世界各国中最高的。如中国2000年是24.7%，而2001年美国是10.7%，俄罗斯是8.2%，波兰是3.8%，印度是6.1%，阿根廷是8.7%，法国1993年是6.5%，日本同年是2.4%。我国政府每年仅用在公务车上的费用就达3 000亿元之多，还不要去列举居高不下的招待费、会议费、人头费等。收费养人，养人收费，不仅损害了政府的公众形象，同时也使得“高价政府”无暇顾及一方的公共服务。服务型的政府必须是“低价政府”，要以更少的纳税获得更多更好的公共服务，要降低政府的运行成本，以公共服务市场化和科学的公共服务高效管理，来改善政府公共服务，提高公共服务质量。

此外，在如何统筹人与自然的和谐发展、统筹区域发展等关系方面，政府的公共服务也有待调整结构，公共服务无疑要惠及全体人民，但也要讲代际永续发展。

(作者单位:湖北省行政管理学会、湖北省行政学院)