西方公共政策学的形成和发展

公共政策的研究对象并不是从一开始就像现在这样明确的。各个政策从产生到发展都经历了一个漫长的演变过程。正是在这一过程中，公共政策的研究对象与内容才逐渐变得清晰起来，公共政策作为一个学科门类才逐渐建立起来。

严格说来，西方现代政策科学（Modern Policy Science）是20世纪50年代以后才发展起来的一门社会科学学科。但是，政策研究作为社会科学中的一个领域在西方却早已存在。

在19世纪80年代以前，西方的政策研究还只是附属于经济科学。80年代以后，这种情况就发生了很大的变化。引起这种变化的一个重要原因是西方的一些国家开始重视对公共行政的研究。政策研究也随之进入了公共行政的领域。美国是最早建立公共行政科学的国家，因此政策问题比较早地在美国公共行政科学中得到发展。1887年伍德罗·威尔逊（Woddrow Wilson）在《政治学季刊》第二期上发表了题为“行政的研究”的论文，这是美国公共行政科学正式建立的标志。正是在这篇论文中，威尔逊从公共政策的角度将政治与行政区分为两个领域。他认为政治制度只负责制定或决定公共政策，而公共行政则负责执行公共政策。威尔逊特别指出，政治学应当关心公共政策的发展，应当细心地分析法律、法令的产生与变迁的历史。^[2]对美国公共行政科学发展做出了重大贡献的古德诺（Frank J.Goodnow）也十分重视公共政策问题。他也像威尔逊一样，主张政治与行政分开，政治家依据一定的价值标准制定政策，而公共行政却可以以价值中立的态度去执行公共政策。实际上，古德诺把公共政策的制定看成是非理性过程，而公共政策的执行则是理性过程。^[3]古德诺和威尔逊的共同点在于，他们都否认政治是一门科学，都相信执行公共政策的公共行政则可以完全根据科学和理性来有效地运行。

人类在20世纪40年代以前所作的政策研究还是初步的，政策研究还远远没有上升到学科的地位。对于政策的本质、内容及其研究方法也未能进行深入、详细的说明。但是，这种初步的研究却为现代政策科学的兴起与发展奠定了基础。

（一）起步阶段（20世纪50年代－60年代）

作为一门社会科学学科的现代政策研究是在二战以后逐步出现的，它的建立是与拉斯韦尔的名字分不开的。早在1943年，哈罗德·D.拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）就在他的一份备忘录中提到“政策科学”这一术语。1950年，他与卡普兰合著了《权力和社会：政治研究的框架》一书，书中正式使用了“政策科学”这一概念。1951年，拉纳与拉斯韦尔主编了《政策科学：范围和方法的新近发展》^[4]，在这一著作中，拉斯韦尔第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述。在西方学术界，人们普遍认为，《政策科学：范围和方法的新近发展》的问世，是政策科学诞生的标志。从20世纪50年代开始，在西方特别是在美国，出现了一场来势凶猛的“政策科学运动”（Policy Science Movement）。

拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。在《政策科学：范围和方法的新近发展》尤其是其中的“政策方向”一文中，他首次对社会科学中的政策研究方向即政策科学的对象、性质和发展方向等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础。他认为政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化，确立起一种全新的、统一的社会科学；时下局部的问题并不是政策科学所主要关心的，政策科学将致力于一般选择理论的研究；政策科学是某种不同于应用社会科学的研究，因为它主要关心“社会中人的基本问题”；“关心解释政策制定和政策执行过程，关心搜集数据并提供对特定时期政策问题的解释”。政策科学采取一种全球观点，强调政策的历史脉络尤其是面向未来，重视对变化、创新和革命的研究。虽然拉斯韦尔在20世纪50年代初就指明了社会科学中的政策研究方向，但是在此后的十几年里，除了在政策分析的定量方法及技术方面，特别是运筹学、系统分析、线性规划和成本—效益分析等方法及技术上取得成就之外，政策科学的学科建设并没有取得重大突破。20世纪60年代中期以后，情况发生了改变，政策科学取得了迅速的发展。著名的科学哲学家库恩的《科学革命的结构》在当时起到了方法论的解放作用，给政策科学的发展注入了新的活力。但为政策科学的突破真正做出贡献的是一批政策科学家及政策分析者（更准确地说是一批政治学家、经济学家、社会学家或系统分析家），其中贡献最突出的是叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）。他在1968—1971年短短的几年时间里，出版了所谓政策科学的“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学进展》（1971年），并发表了一批政策科学论文。这些著作构成了政策科学发展的第二个里程碑。德罗尔继承和发展了拉斯韦尔的政策科学思想，对政策科学的一系列基本理论问题作了进一步具体详尽（有时近乎烦琐）的论证，从而形成了拉斯韦尔—德罗尔的政策科学传统。在这些论著中，德罗尔分析当代社会科学尤其是管理科学和行为科学的局限性以及政策科学产生的必然性和必要性，讨论了政策科学的对象、性质、范围及方法论问题。20世纪60年代末，当政策科学作为一个独立研究领域刚趋向成熟时，一些著名高等学府的学者就迫不及待地把研究生教育的眼光紧紧地盯住了这个充满希望和诱惑的新领域。从1967—1971年短短的几年时间里，出现了第一批公共政策或公共事务学院或研究所（如密歇根大学公共政策研究所、哈佛大学肯尼迪政策学院、加州大学伯克利分校公共政策学院、兰德公司研究生院、杜克大学政策科学研究所等），开始了这方面的硕士生和博士生教育。这些著名学府不约而同地兴办政策科学专业的研究生教育项目，充分说明这一领域的重要性和生命力，说明它在培养政府决策、管理和政策分析人才方面的优越性，有力地推动了政策科学的进一步发展。

（二）发展阶段（20世纪70年代—80年代）

在20世纪70年代—80年代，政策科学研究获得了新的进展，在政策系统与政策过程的研究上取得了显著的成就，特别是在政策评估、政策执行和政策终结方面形成了各种理论。首先，政策评估成为一个重要的研究领域。20世纪60年代美国联邦政府推行了许多重大的改革和发展政策，70年代对其中的一部分政策进行评估，这在客观上促进了政策评估研究的发展。其次，政策执行也成为政策科学研究的一个重要课题。针对20世纪60年代美国社会改革政策的失败，政策执行的研究得到了加强。哈佛大学肯尼迪政策学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出对政策执行过程的政治与官僚方面的研究往往被人们所忽视；有些学者如哈格罗夫则指出，在政策形成与政策成功之间存在着一个忽略或错失了的环节——政策执行，只有加以补充才能使政策生效；加州大学伯克利分校公共政策学院的普雷斯曼和韦尔达夫斯基等人则对奥克兰计划案例进行详细的跟踪研究，写成经典性的《执行》一书。他们力图解决失误的政策能否终止、如何终止以及采取何种终止策略问题，由此形成相关的政策终结及周期理论。最后，20世纪70年代渐露头角的公共选择（Public choice）理论也可以视为政策科学在这一时期取得的一个成就，因为这种理论实质上是用经济学的途径来研究非市场决策即公共决策问题。

进入20世纪80年代中后期，政策科学研究出现了一些新趋向：一是加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究，政策科学的研究者从政治哲学、案例分析、职业道德等角度或方面去研究政策价值观问题。二是政策科学与公共行政学日益相互融合，并出现了用公共事务（Public affairs）来统指这两个领域的新趋向，美国政策科学或政策分析的最权威的组织——政策分析与管理学会的成立，目的就是要沟通政策分析研究和管理研究，促进组织管理与公共政策的融合。三是政策研究的视野进一步拓宽，一些学者认为过去的政策科学片面强调经济理性和技术理性，无法解释丰富多彩的政策现象，因此这些学者主张用社会、政治和法律的理性取代经济和技术的理性。现在，政策科学在美国已经体制化，其体制化的内容包括学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训和职业化等方面都已相当完备。在学术团体方面，出现了一批学会（如“政策研究组织”“评估研究会”“公共政策分析与管理学会”）和大量的思想库（如布鲁金斯学会、斯坦福研究所、企业研究所和传统基金会）。在出版发行渠道方面，出现了一批政策科学或政策分析的期刊（如《政策科学》《政策分析》《政策研究杂志》《公共政策》《政策分析与管理杂志》等）和一批周边期刊（如《美国公共行政评论》《美国政治科学评论》等），并出版了大量的论著和教科书。在教育培训方面，继第一批公共政策研究学院出现之后，许多大学纷纷效仿，设立相同或相似的学院或研究所。现在美国的主要研究型大学都设有公共政策研究生院、研究所或中心，一般的大学都开设了这方面的课程。在职业化方面，“政策分析家”已成为一种正式的职业，联邦、州和地方政府都设立了政策分析职位，再加上大学及思想库的教研职位，政策科学的职业化已达到相当的规模。

（三）最新发展（20世纪90年代以后）

20世纪90年代西方公共政策的研究表现出两种趋势，一种是对原有研究主题的深化，另一种是拓展新的研究方向。

关于对原有主题的深化研究，主要体现在两个问题上：一个问题是公共政策的伦理与价值。在20世纪90年代，学者们感兴趣的是究竟从哪些途径去探索公共政策的伦理价值。罗尔斯在《正义论》、布坎南在《伦理与公共政策》、高斯罗伯在《公共管理部门、系统与伦理》中分别提出了有关社会哲学、社会道德和专业伦理的研究方法。另一个问题是公共政策与公共管理的关系。关于公共政策与公共管理的关系问题也是一个老的课题，学者们不再去讨论两者的区别，而是探索两者的结合。梅尔斯诺和贝拉威在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动，四者相互影响的理论；林恩则在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想。

关于拓展新的研究方向也主要体现在两个方面：一是开辟了新的研究领域，增强公共政策的应用性。公共政策学家开始将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应等。二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。

（四）总结

总之，经过半个世纪的发展，政策科学已成为美国及西方社会科学中的一个独立的而又有相当影响的社会科学领域。政策科学的产生是当代社会、经济和科技以及社会科学发展的必然产物，随着技术革命、价值革命和管理革命的迅猛兴起，西方各国的政府、公共机构和企业所要解决的社会生活中的公共问题也发生了变化。一是各种社会公共领域的问题具有相互依存性，这种相互依存不仅表现为一国内部政治、经济关系的连锁反应，而且还表现在国家与国家之间的关联上；二是公共领域中出现的问题日益错综复杂，矛盾与冲突不仅频繁而且交错在一起；三是公共领域中的问题具有不稳定性和变动性，一些问题的解决又会引起另一些问题的出现，新的问题会出人意料地涌现，各种突发问题层出不穷。

顺应上述变化，20世纪西方的公共政策无论是在理论还是在实践方面都具有了许多新的特点。首先，公共政策的数目增加，多数国家的政府放弃自由放任的理论，转而采取积极干预的立场，因而制定和实行了更多的经济、社会政策；其次，公共政策的范围增大，政府要干预的不是社会生活的某个方面、某些部门、某些集团，公共政策几乎涉及所有的部门、层次领域和集团，政策内容覆盖到经济、政治、社会、文化、国防、外交、军事、技术、交通、卫生、教育等各个方面；再次，公共政策的目标增多，以往公共政策的目标可能是单一的，但是社会生活的相互关联日益紧密，一种政策的实施，其产生的效果是多重的，有时甚至是意料之外的，因此，政策的目标越来越复杂化、多重化；最后，公共政策的不确定性增强，政策制定和执行的环境日趋复杂、多变，因而制定政策时所要考虑的变量增多，不确定性因素也增多。

同时，二战后，西方科学技术取得了突飞猛进的发展，科学技术出现了纵向分工、横向交叉融合的趋势，涌现出大量新学科，特别是系统分析、运筹学的发展为政策科学的产生奠定了方法论基础。当拉斯韦尔开始提倡政策科学的时候，统计学、数学和经济学等学科各自独立发展出一些新的概念工具，应用的技术也相应得到改善，传统的其他人文社会科学学科，如政治学、社会学、心理学、史学和哲学也为政策科学提供了知识基础。然而，当代科学尤其是社会科学的这些进展并未直接促进或提高人类对政策问题的解决能力，或者说科学的发展水平与它所能解决社会问题的实际状况不成比例；现有的社会科学的片面专业化及实证主义的研究方式反而使理论与实践脱节，社会科学离开了对重大社会问题的研究和解决。因此，迫切需要一个超越社会科学的片面专门化，以人类社会的基本问题作为研究对象，以端正人类社会发展方向为目标的跨学科、综合性的研究领域，这种社会科学进步的内在动力或要求是政策科学产生的一个必要条件。