我国公共行政价值的发展变化及经历的三个阶段

三、我国公共行政价值的发展变化

自新中国成立以来，我国的行政价值就随着经济和社会的变革而不断发展，在不同阶段表现出不同的特征，并对我国的公共行政发展产生不同的影响。考察这种发展变化，对引导我国新时期树立正确的公共行政价值取向具有重要意义。我们对此将分为计划经济时期、改革开放初期以及新时期的公共行政价值变化三个阶段。

（一）计划经济形态下的公共行政价值

20世纪初期，中国共产党人和广大劳动者成为历史发展方向的代表，寻求国家独立成为我国社会的主题，赢得战争胜利、夺取政权是新民主主义革命时期的中心任务。新中国成立以后，不仅面临着国内恢复经济的重大任务，而且还要应对国际敌对势力的封锁与挑衅，这就必然要求维护和巩固新生政权。因此，战争和革命年代形成了以夺取政权、巩固政权为主导的政治价值取向。正是这种强有力的政治主导价值取向，才把广大人民发动起来、组织起来，形成强大的革命力量，取得了革命胜利并巩固了新生政权。但是国家没有及时在取得革命胜利以后把重点转向经济建设，而是继续以革命的政治价值取向为主导，乃至引发了“文化大革命”中价值取向的严重替代现象:以阶级斗争为纲和政治运动为中心，造成全社会政治高于一切、大于一切、冲击一切、替代一切的政治狂热状态。政治取代经济，生产陷入停滞，使我国经济到了崩溃边缘；政治取代科技，导致人们业务荒疏，使我国与发达国家本已存在的差距进一步拉大；政治冲击道德，导致大量冤假错案和人人自危，使许多人在信仰上发生动摇。这种典型的主导价值取向替代其他价值取向的状况，给社会和人的发展所带来的是畸变与破坏。

然而由于中华人民共和国是人民民主专政的国体，有别于中国历史上剥削阶级占统治地位的国家性质，此时的公共利益与执政者的利益取得了一致性的根基，也使中国行政价值观得到了质的飞跃，从原来的“为君”的民本观转变成为实质的民本观，摒弃了原来行政价值观具有的虚伪性或不彻底性的一面，也为新中国政府的行政价值观创建了一个基本轮廓与框架。

（二）1978—2001年的公共行政价值取向

1978年底，中国共产党十一届三中全会改变了导致中国社会动荡、内乱不止的“以阶级斗争为纲”的错误政策，制定了“把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来”的新决策。这一决策给中国社会带来了巨大的进步和发展。我国围绕着经济建设这一中心，逐步建成了有中国特色的社会主义市场经济体制，并相应地进行了一系列政治行政体制改革，从而我国社会各个方面也呈现出前所未有的局面。

从政府制定政策的角度来看，效率优先，兼顾公平，以经济建设为中心的公共行政价值取向使这一时期的中国社会表现出以下三个特点:

一是市场经济得到很大发展。改革开放尤其是党的十四大以来，我国市场经济发展取得了很大成绩，中国经济生活的市场化程度以前所未有的速度前进；非公有制经济迅速发展，它们在全国经济总量中的比重大幅度提高；价格自由度大大提高，各类专业生产市场和消费品市场逐渐形成规模和一体化；经济关系契约化，利益主体之间的利益交易行为及各自的权利义务由契约规定，受法律保护，整个经济生活处于充满活力的相对有序状态。

二是社会主义市场经济和民主法治建设的目标确立以后，我国社会发生了很大变化，整个社会开始从高度集权控制状态向民主法治转变。随着我国市场经济的发展，公民的主体意识开始觉醒并日趋成熟，公民及社会开始承认并尊重个体之独立的价值，个体地位凸显；利益多元化和政府控制的弱化使公民个体的自由度增加，人们在自我设计、自我选择、自我生存和自我发展的过程中，锻炼了自主能力，也增强了自主意识、独立意识和责任感；人们逐渐认识到宪法和法律所赋予的权利的价值，逐渐产生了作为民主政治精神底蕴的公民权利观念。

三是顺应社会发展，我国的政治行政体制也开始进行变革。外国先进的政府管理理念给我国的改革提供了借鉴，先进技术的发展和应用使我国政府决策体制科学化有了可能，多元利益结构的存在使我国政府决策方式开始向集体化转变。

综观这一时期的公共行政，“效率基础上的公平”的价值导向曾在经济改革和社会渐进转型中扫清了观念障碍，提供了伦理依据。然而过多地追求效率，也导致社会出现了大量不公现象，如东西部、城乡和个人贫富差距悬殊等严峻社会问题，并开始固化为社会结构。一方面，资源和财富正在向由少数经济精英、政治精英和知识精英构成的强势群体集中，他们具有相当大的社会能量，拥有政治、经济、文化的话语主导权；另一方面，由数量庞大的乡村贫困农民、进城农民工和城市中的失业下岗人员构成的弱势群体，在经济、政治、文化上均处于严重劣势。在利益高度分化的情况下，这些群体既没有相应的组织形式表达自己的利益要求，也很难在媒体上发出他们的声音，也就很难作出改善现状的努力。这就需要政府发挥自身的调控作用，统筹各方利益关系，协调社会发展。

（三）2001年至今的公共行政价值取向

2001年，九届全国人大四次会议召开，宣布建立完善的社会主义市场经济体制，政府的公共服务职能被提到了重要位置；2002年，十六大召开，确立了“公平”在公共行政发展以及公共政策制定过程中的重要位置；2003年，“非典”爆发，极大地考验着政府的危机处理能力和社会保障能力；近几年，我国又开始提倡建立服务性政府。至此，21世纪我国公共行政价值取向越来越明显地呈现出新的特点。

一是效率和公平并重，强调社会本位。具体来说就是政府致力于经济政策和社会政策的平衡。在关注国内生产总值增长的同时，强调多元化的政策考评指标，确保起点公平、过程公平，构建和谐社会。这又包含三个方面的内容:①机会均等的公共行政环境。主要指在从事社会活动之前，每一个人参与社会活动的机会都是相同的，对社会价值具有同等的支配权，使人们能够站在一个起跑线上平等竞争；②规则一致的公共行政环境。在社会活动过程中，任何人都遵守相同的规则，各种规则对不同的人具有同样的约束力；③收益适当的公共行政环境。所有人的劳动都是平等的，等量劳动换取等量产品，等量资本换取等量收益。

二是个人利益和社会利益并重，强调公民本位。尽管公共权力主体为人们提供了机会均等的政策环境，其背后也可能隐藏着事实上的不平等，因此，公共行政部门有一项很重要的任务，就是通过价值分配调整好社会关系，把差异控制在一定的界限之内。否则，社会就会失去平衡，协调发展将成为一句空话。为此，我国开始从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志；从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归；从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制；同时，还制定了大量的公共政策来保障弱势群体的利益，保障特殊人群的利益，着力建设公平的利益协调机制，缓解社会分配的两极分化。

值得注意的是，中国特殊的政治环境决定了以往的公共行政过程及政策制定过程是由政府自身进行利益聚合的表达，政治动力构成了政策形成的客观环境。改革开放前，中国实行计划经济体制，政策制定由国家统一规划，社会利益没有分化，政策大多是“自上而下”，由政府主导，政策环境与“内输入”的政策过程基本相一致。随着改革开放步伐的加快，社会利益多元化，经济改革的步伐快于政治改革，“自下而上”的政策要求增多，政策制定的社会环境发生了变化，“内输入”中政府同时承担利益聚合和表达，就不可避免地造成政府在两种角色之间协调的困境。因此，在“自下而上”的政治动力日益增多的转型时期，必须分析并研究我国现阶段的民众诉求及公共行政价值取向，从而作出有益于我国未来公共行政发展方向的选择。