地税局税源专业化管理的实践与探讨

广西县（区）地税局税源专业化管理的实践与探讨

———以横县地税局为例

南宁市地税局课题组

税源专业化管理是“十二五”时期构建税收征管新格局的主要内容，是创新征管模式的突破口，也是税收征管的核心。南宁市地税局根据《国家税务总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》、自治区地税局有关税源专业化管理的精神，制定了《南宁市地税局关于印发开展税源专业化分类管理工作方案》，积极主动开展税源专业化管理创新工作，取得了许多新的亮点。这其中最有特点的是横县地税局，该局组建专业化的重点税源管理分局和设立了县局直属的税源管理工作小组，加强对重点税源、中小企业、个体户行业的税源专业化管理，防范税收风险，走出了一条具有基层特色的、成功的税源专业化管理的新路。

一、横县地税局实行税源专业化管理前税收管理的基本情况

（一）机构设置及职能划分情况

横县地税局局机关设有办公室、人事股、监察室、征管和科技发展股、征收服务股、政策法规股、收入规划核算和财务管理股7个职能股室，1个直属机构即稽查局，8个征收管理分局和1个税务所（有机构暂无人员）。稽查局负责全县范围内地方税纳税人的税收稽查工作，实行一级检查模式。8个征收管理分局负责全县17个乡（镇）地方税收征管工作。其中，横州分局设在横州镇（县城分局），管辖横州镇、那阳镇、莲塘镇三个乡镇；六景税务分管辖六景镇、平马镇、六景工业园区；峦城分局管辖峦城镇、平朗乡；石塘分局管辖陶圩镇、石塘镇；校椅分局管辖校椅镇、镇龙乡；云表分局管辖云表镇、马岭镇；百合分局管辖百合镇、马山乡；南乡分局管辖南乡镇、新福镇。稽查局、各征收分局在县局的领导下，各自按职责分工开展税收工作。

（二）人员配备、管户及税源情况

横县地税局共有在职干部职工151人，其中：公务员121人，工勤人员9人，助征员21人。县局机关配备干部职工33人，其中局领导5人，办公室8人，人事股2人，监察室3人，征管和科技发展股6人，征收服务股2人，政策法规股3人，收入规划核算和财务股4人，稽查局19人，横州分局49人，六景分局11人，峦城分局7人，石塘分局6人，校椅分局7人，云表分局7人，百合分局7人，南乡分局6人。

（三）管户及税源基本结构

1．纳税户分类及管户情况。据统计到2011年12月31日止，横县地税系统办理税务登记的纳税人累计17232户，其中重点税源企业64户，重大项目（2011年包括建安、招拍挂大宗土地转让，单项计税金额1000万元以上的纳税项目，下同）130个，中小企业5411户、个体工商业户11627户。为便于税源专业化管理的分析研究，按下列简单方法进行分类。

（1）按税源重点和非重点划分。根据自治区地税局重点税源业户和非重点税源业户的划分标准，横县地税局管辖的年纳税额10万元以上的纳税业户64户，重大项目130个，年纳税额10万元以下的业户17038户（包括不达起征点业户），重点税源户、非重点税源户占总纳税户的比例分别是1．14%和98．86%。

（2）按个体工商户按达起征点和不达起征点分。达营业税、增值税起征点业户578户，其中营业税192户，共管户386户。

各征收管理分局管户情况，如表1所示。

表1　各征收管理分局管户情况表

2．税源结构及分布。各征收管理分局2009—2012年1－9月组织税款收入情况，如表2、表3所示。

表2　各征收管理分局组织税款收入情况表　　单位：万元

表3　2009—2012年1－9月重点税源、重大项目、中小企业、个体工商户征收税款的情况表

（四）税源管理及形式

1．实行税源专业化管理以前，该局的税源管理按两种方式分别进行管理：一是重大项目、中小企业、个体工商业户按属地管理的原则进行征管。二是对重点税源业户，除六景分局管辖的业户由六景分局征管外，其余7个征收分局征管的重点税源业户均由横州分局的重点税源管理员实行管理。全县地税系统重点税源户64户，重点税源业户由3名重点税源管理员进行管理，其中横州分局2人，六景分局1人。

2．纳税评估。纳税评估一般每年都是由征管和科技发展股制定纳税评估工作方案，征管和科技发展股、法规税政股等业务股室的领导挂任小组组长，从相关业务股室和各分局抽调人员组成若干行业的纳税评估组。开展纳税评估，但实际操作过程中，具体的纳税评估工作仍由各个分局自己组织开展，县局相关业务股室只起到指导、组织、协调的作用，纳税评估成效不明显。

3．信息的采集。信息由各个分局的税源管理员、办税服务厅工作人员、县政务中心工作人员按各自的职责采集，县局计算机管理中心负责管理维护。

二、实行税源专业化改革前税源管理存在的问题及原因分析

（一）机构设置、人员配备不合理，严重阻碍税源科学化、精细化管理

该局现行的税务机构设置及人员配备，基本上是按照2006年全区地税系统当时税收征管改革要求设置与配备的，虽然2011年自治区地税局又进行机构改革，但该局大体上没有大的变动。近年来，随着六景工业园区、那阳集中区许多大企业不断开工建设和投产，横县经济规模和企业经营范围迅速扩大，纳税人的经营方式也不断发生变化，再加上国家税收政策不断调整，这种按行政区域设置的税务机构和人员均衡分布基层征收单位的模式，已经越来越不能适应新的经济形势发展对税收征管的要求。一是8个征收分局都是相对独立的征收管理单位，造成行政执法和行政管理力量的分散，不利于重点税源税收的管理。二是个体工商业户营业税、增值税起征点提高后，除横州分局、六景分局外，其他6个征收分局征收管理的工作量已大幅度降低，大多数征收分局管理的达起征点的业户不超过20户，最少的才6户。全县地税系统管辖的11627户个体户中，达营业税、增值税起征点业户才578户。若不进行人员重新调整，不仅造成征管力量不均，而且会造成人力资源的极大浪费。

（二）重点税源管理的重要性不突出，纳税评估的成效不大

该局管辖的重点税源主要是指年纳地方税额10万元以上企业、个体工商业纳税户以及建筑安装、招拍挂、土地房产转让营业额1000万元以上的项目。税源专业化管理前，除六景分局管辖的重点税源业户由六景分局直接管辖外，其余7个分局管辖的重点税源业户均由横州分局管理，纳税申报由各重点税源业户向其机构所在地的地税分局申报缴纳。这种管理方式存在的主要问题：一是重点税源业户实行专门人员的管理，而重点税源项目不实行专项的管理，容易出现税源掌控度不高、税款入库不均衡、税收分析预测准确性不高等问题。二是3名重点税源管理员分属于两个不同的征收分局，尤其是横州分局2名重点税源管理员，管理一些跨分局管辖范围的重点税源管理户，由于管理和纳税申报分别属于两个不同的管理分局，存在管征脱节的现象。对于一些重点税源业户，重点税源管理员其实只起到上传和下达的作用，而未能真正形成深度的税收征管。三是重点税源管理员偏少，承担的任务繁重，由于全局仅有3名重点税源管理员，他们除负责日常管理这些重点税源业户外，还负责按时采集、编制、上报重点税源报表，以及开展纳税评估工作等。所以，重点税源管理员没有更多的时间和精力用在纳税评估上，而全局又没有另外的专业评估机构和评估人员，这是造成近年来该局重点税源纳税户纳税评估少、评估效果不明显的主要原因。

（三）税收管理存在较大的风险

税收风险贯穿税源管理的始终，税收风险是不以税务人员的意志为转移的。那么日常的税收管理工作中，税收的风险在哪里呢？一是一些税务人员风险防范意识不高，认为只要在税收工作中不存在不廉的行为，工作马虎一点，懒散一点，也不会存在税收风险。由于存在这样的思想意识，所以，工作中经常出现该管不管，该征不征，造成税款流失的风险。二是制度不健全，虽然县局有纪检组和监察室专门负责全县地税系统的纪检监察工作，也制定了贯彻落实“两权”监督、五要十不准等有关措施，但是缺乏纪检监察部门与实际税收业务部门工作的相互衔接，共同防控的措施，容易造成纪检监察与业务管理部门监督脱节。三是防控措施不到位。虽然有监督部门和有相关的防控制度，但由于监督不到位，很容易出现漏洞。如2011年横县地税局对红砖厂、木片厂等制造业进行耕地占用税的清理，由县局制定统一的工作方案和执行标准，清理工作取得了较大的成效，但清理收尾阶段，县局对这两个行业进行复查时，发现仍存在一些征收单位未按县局统一的部署和要求进行组织征管，造成行业税负不均、税款流失，导致纳税人上访、投诉等风险。

（四）信息资源没有得到有效利用

信息资源是税源管理中最重要的因素之一，也是税款征收的主要依据。谁能够及时、准确、完整掌握税源信息，谁就能掌握税收征管的主动权。但现实工作中，由于各种各样的原因，税收信息资源没有得到充分的利用。一是部分税务人员利用信息资源管税意识不高，许多重要的信息在税务管理环节的重要关口没有得到有效的利用。如2011年该局开展税收执法督查检查发现，一些股权转让的企业在没有办理企业所得税、个人所得税、印花税等涉及股权转让相关税收纳税申报的情况下，派驻县政务中心的地税工作人员已为纳税人办理税务登记变更手续，造成税款流失。据调查，横县股权转让涉及的纳税业户数不少，而且应纳的税额也比较大，纳税人办理税务登记变更后，给税款追缴带来很大的困难。二是数据资源利用率低，税务机关本来通过纳税人办理税务登记、纳税申报、报送财务会计报表、涉税事务文书、《广西地税信息管理系统》等涉税信息，可以掌握纳税人大量的税源信息，而由于该局目前没有专门的机构和人员深入利用这些信息，造成信息资源的浪费和税款大量流失。如2011年该局接到纳税人举报某企业偷逃印花税数额巨大，税务稽查局随即立案开展检查，发现该企业在3年多时间里，应缴未缴的印花税接近100万元，而通过“广西地税信息管理系统”查询，发现该企业从办理税务登记、开工建设到投产，印花税纳税申报记录均为空白。由此可见，不重视信息数据的利用，造成税款的流失是多么触目惊心。三是第三方信息不真实或无法取得，是数据利用不高的一个很重要的原因。例如房地产业一般利润较高，但是在日常税收征管过程中，许多房地产企业申报缴纳的土地增值税、企业所得税却很少，税务人员往往怀疑企业在成本上，主要是在建安成本上造假，但是却很难找到确凿的证据。四是目前广西地税系统正在使用但不兼容的各种信息管理系统较多，不仅增加基层地方税务机关的工作量，而且使用起来也很困难，许多人不懂得操作，这对信息资源的利用大打折扣。

三、税源专业化管理的具体措施

经过长期的观察和深入的调研，横县地税局在充分论证的基础上，打破常规，大胆改革，创新税源专业化管理的新路

（一）科学设置征管机构，合理配置税收管理人员

1．设立重点税源管理分局。按照2011年自治区地税局关于征管改革的批复，横县地税局把那阳分局设为重点税源管理分局，作为县局的直属管理机构，办公地点设在原附城税务分局原址（在县城中心路段），该分局的工作职责和业务范围主要是负责全县行政区域内重点税源纳税户、重大税源项目以及县局根据税源管理的需要而指定其负责征管的企业或税源项目。

2．加强人员配备，明确岗位职责。根据重点税源管理工作的需要，设分局长1名，副分局长2名，重点税源管理员10名，岗位设置为重点税源管理岗、户籍信息管理岗、发票管理岗、资料信息分析岗、调查巡查岗和纳税评估岗。

3．明确业务范围。负责全县地税系统重点税源业户、重大税源项目及县局根据税源管理的需要而指定管理的纳税业户或税源项目的户籍管理、发票管理、信息采集、重点税源信息的分析、重点税源调查巡查、纳税评估等税源管理工作。

（二）县局设立税源专业化管理工作小组，加强中小企业、个人工商业户的行业税源专业化管理

抽调6名业务骨干组成的税源专业化管理工作组，由县局分管征管和科技发展股的副局长直接领导，征管和科技发展股、政策法规股具体负责业务的指导，税源专业化工作小组每年从该县管辖范围内的红砖、花茶、交通运输、物流、石灰石开采、木片厂、饮食、旅业、信息服务等行业中，选定一至二个行业中典型税源业户，开展深度的税收调查分析和纳税评估，研究行业税源规律，查找漏洞，完善征管，以点带面，实现一年规范一个到两个行业的税源管理，用3—5年的时间不断完善全县各个行业地方税的税源管理，逐步改变目前“疏于管理，淡化责任”、得过且过的管理状态。

（三）重新调整税源管理业务范围，明确各自的工作职责

1．实行税源专业化管理后，该局的机构设置和人员配备情况。县局机关除新增税源专业化工作小组、人员编制6人外，其他股（室）大体上保持不变，人员只作小范围调整，把那阳分局调整为重点税源管理分局，人员编制13人，属县局直属机构，稽查局15人，横州分局40人，六景分局14人，峦城分局5人，石塘分局5人，云表分局5人，百合分局5人，校椅分局5人，南乡分局5人。经过调整后，重点税源管理人员由原来的3人增加到13人，并且在县局增设了税源专业化管理工作小组。重新调整征管机构和人员配置优化后，重点税源和专业化管理人员由过去的3人，占全局人员的2%，调整到19人，占全局人员12．6%，为税源专业化打下了良好基础。

2．调整工作职责。

（1）那阳分局负责全县地税系统重点税源纳税户、重大税源项目，以及县局根据税收征管的实际需要，指定管理的纳税户或税源项目。

（2）县局税源专业化工作小组日常主要负责全县范围内各行业纳税人的专业化管理，包括信息采集、信息分析、纳税评估，风险防范、巡回巡查、欠税追缴等工作。也可以根据工作需要在县局的统一部署下与重点税源分局、稽查局或各基层分局开展其他税收执法行动。税源专业化工作小组是县局的机动税源管理力量，是精兵、奇兵，哪里需要就往哪里行动，集中优势兵力，打税源专业化管理的攻坚战。

（3）各基层管理分局主要负责辖区范围内的中小企业、个体工商业户的日常税收征管工作。

3．分工不分家，业务上良性互动。重点税源分局、稽查局、税源专业化工作小组、各基层分局，虽然工作中有具体的分工，但是在税源专业化管理上，做到分工不分家，全局一盘棋，各项税收管理工作在县局统一领导下，相互配合，共同应对。

四、税源专业化管理取得的成效

2012年实行税源专业化管理以来，通过不断的实践努力，该局的税源专业化管理取得了初步的成效。

（一）强化了税源的管理，促进了税收收入较快增长

2012年1－9月，虽然受国内、国际经济环境的影响，该县的固定资产投资比2011年放缓，房地产市场陷入低谷，土地招拍挂频频流拍，大宗税源锐减的情况下，通过实行税源专业化管理，深化税收征管，挖掘税源增收的潜力，加强税源信息比对、纳税评估、税务约谈、股权转让、土地增值税清算、社会综合治税、欠税追征等各种征管措施，累计完成各项税收收入45063万元（含金融保险营业税），完成自治区地税局考核目标任务63022万元的71．5%，同比增收9033万元，增长25．10%。重点税源纳税户、重点税源项目征收税款32777万元，比上年同期23758万元增收9019万元，增长37．96%。税源专业化管理小组评估、信息比对、追征欠税等1250万元。

（二）税收风险管理得到了加强

实行税源专业化管理，成立了重点税源管理分局、设立了税源专业管理工作小组后，一是重点税源的信息采集、分析、预警、纳税评估得到了很大的加强，税源管理存在的问题得到了及时发现并处理，大大降低了税收流失风险；二是税源专业化管理工作小组不仅在工作上与监察室联系，而且开展的行业税源专业化管理工作，如行业的典型调查、税收检查、内部执法检查、纳税评估、税收违法违规处理等，都由监察人员全程参与，对发现的税收风险及时采取措施，加以防范。如2012年在全县红砖行业实行专业化管理过程中，税源专业化管理工作组发现一些分局不按县局统一制定的工作方案和执行标准征收税款，工作小组会同监察室对有关的问题进行深入调查处理，补征了税款，通报了情况，避免了相同行业、相同经营规模的企业因税负不公而引起上访事件，规范了税收征管，防范了税收风险；三是重点税源管理分局、稽查局、税源专业化管理分局与其他管理工作小组通过分工合作，彼此之间起到相互协作、相互监督的作用，为风险防范创造了有利条件。

（三）人力资源得到充分的利用

实行税源专业化管理后，人力资源得到充分的利用。一是通过成立重点税源管理分局、税源专业化工作小组，把有限的人力资源集中起来管理重点税源，同时对中小企业、个体工商业户实行科学化、精细化的行业管理，人力资源利用效率得到很大的提高。二是培养了一批业务骨干和专业人才。通过不断加强培训和学习，尤其是在税源专业化管理过程中，将税收专业知识和税源专业化管理先进理念有机结合，在实际业务工作中不断实践，税务人员不仅掌握了税源管理的专业知识，而且综合素质也得了很大提高，从而锻炼和培养了一大批业务骨干和专业人才，这些业务骨干和专业人才以老带新，薪火相传，使整个税务系统税务人员的业务素质得到很大的提高。三是调动了干部职工工作积极性。重点税源管理分局、税源专业化管理工作小组是全县地税系统专业人才、业务骨干集中的地方，也是人才培养和储备的场所，所以，很多同志都申请到这两个机构工作，以在此工作为荣，其示范作用十分明显，从而极大地调动了干部职工工作的积极性和创造性。

（四）信息资源的利用效率大大提高

实行税源专业化管理后，横县地税局更加重视税源信息的管理和利用。一是成立信息管理和利用专业机构，在重点税源管理分局设立信息小组，县局税源专业化管理工作组设立信息化小组，强化信息的管理和利用。二是实行双层管理利用机制，重点税源分局信息工作小组着重加强管辖的重点税源纳税户、重点建安工程项目的信息管理和利用，县局税源专业化管理工作组信息小组负责全局管辖纳税人的信息收集、比对、分析、预警、监督等工作。三是利用综合治税制度的平台，实现综合治税成员单位信息与地税税源信息共享，从而大大加强了信息来源的广度和利用深度。

五、进一步完善基层地税机关税源专业化管理的思考

通过税源专业化管理的实践，使我们深刻认识到税源专业化管理是现阶段税收管理的必然选择。税源专业化管理是一个动态概念，随着社会经济的发展和税收管理的需要而不断发展变化，所以，在税源专业管理上，要与时俱进，在依法的前提下，围绕国家税务总局提出的税源专业化管理的指导意见，大胆实践，不断创新，加强和完善税源管理的各项措施。

（一）结合广西地税系统“十百千”人才培养规划，培养税源专业化管理人才

努力打造地税税源管理人才队伍是税源管理的前提和基础。因此，一是加强人才队伍建设，以广西地税系统“十百千”人才培养计划为契机，通过有计划、有目标引进、招考、选拔、培养等方式打造一批地税高端人才。二是通过科学配置人力资源，充实基层的税源管理力量，使有限的人力资源用到最需要的地方。三是对现有人员按年龄大小、学历层次、业务技能高低等情况，实行不同层次、不同级别的培训，同时鼓励他们参加学历教育、“三师”资格等考试，提高税务队伍的整体素质，适应新形势下税源专业化管理的需要。

（二）税源专业化管理必须坚持正确的发展方向

税源专业化管理必须以国家税务总局、自治区地税局“十二五”税收征管改革的总体要求出发，即以邓小平理论，“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财，为民收税的神圣使命，围绕服务科学发展，共建和谐税收的发展主题，构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。在这一总体要求的指导下，关键是要结合实际，深入研究税源专业化管理的特点和规律，实施税源专业化管理，从而达到提高税法遵从度和纳税人满意度，强化税源管理，降低税收流失率和征纳成本的目标。

（三）税源专业化管理是一个系统工程，各部门、各单位必须通力合作

税源专业化管理贯穿税收征收管理过程的始终，它是一个系统工程，不是一两个税务部门或一两个单位能单独完成的。所以，除县局机关各职能股室、稽查局、重点税源分局外，各基层征收分局必须全力配合，共同协作，同时还必须充分利用社会各种资源，特别是通过政府主导，地税牵头，建立以国税、财政、国土、法院、公安、交通、房管、水利、住建、综治办、社区等为成员单位的综合治税领导机构，制定联席会议制度和信息交换的合作机制，构建协税护税网，强化对零散税源委托代征。只有这样，税源专业化管理才能形成严密的控防体系，才能更有效地加强税源监控，防止税收流失，降低税收风险。

（四）税源专业化管理，应明确工作的重点

税源专业化管理，要紧紧抓住重点业户、重大项目管理这个着力点，尤其是关注新兴工业园区征管难度较大的耕地占用税、土地使用税、房产税、建安营业税等重点税源，大力加强征管机构建设，整合和优化人力资源，加快信息化建设，实施税源专业化管理，加强税收征管，使这些新兴工业园区成为地方税收增收的一个新亮点。如广西南宁六景工业园区是一个新兴的工业园区，园区位于横县六景镇，2012年横县地税局通过税源专业化管理加强园区各税的控管后，税收征管的效率大大提高，2012年1－9月组织征收入库税款12222．40万元，比2011年1－9月组织入库税款8251万元，增加了3971．40万元，增长48．13%，税源专业化管理效果十分明显。

（五）不断创新和调整，推进税源专业化管理向更高层次发展

任何事物的发展都是有规律性的，税源专业化管理也是一样。随着经济社会的发展和税收情况的变化，税源专业化管理体制机制往往会出现适应—不适应—调整—新的适应的变化规律过程中。所以，我们不能长期固守原有的税源专业化管理的各种办法和措施，要随形势的变化不断调整，以适应变化了的税收征管形势。

（六）强化监督制约，确保税源专业化管理顺利实施

一方面，税源专业化管理的成效如何，需要通过考核验收才能检验其是否达到预期的效果；另一方面税源专业化管理涉及范围广、业务量大、情况复杂，实施难度较大，许多单位存在畏难情绪，因此必须建立相应的监督机制进行监督。此外，税源专业化管理的各项业务都是税收管理的重要内容和关键环节，面临较大的税收风险，所以，也必须对其进行监督，这不是对工作的制约，而是对工作的促进。

总之，虽然横县地税局税源专业化管理开展的时间不长，准备也不充分，但是经过具体的实践，已取得较大的成效，是值得借鉴的大胆实践。

课题组负责人：王晓华　韦学源　　　　

课 题组成 员：李　超　韦斯敬　何权祖

执　　　　笔：韦斯敬