税源实行专业化管理的探讨

税源实行专业化管理的探讨

关云峰　崔孝宗

一、对专业化管理的理解

专业化管理是税收工作发展的必然趋势，是税收科学化、精细化管理的重要组成部分，是经济全球化和我国市场经济不断发展和完善对税收管理工作提出的新要求。国家税务总局纵观国际税收先进的管理经验，适时提出科学化、专业化、精细化管理的税收管理新理念，是税收管理理念的与时俱进和税收管理创新的一次飞跃，必将对提升税收管理质量和效率发挥重要作用。

笔者认为，税源实行专业化管理，就是要求税务部门尽快适应我国所有制结构发生变化、市场主体日趋多元化、市场分工越来越细的新形势，顺应管理对象发展变化的新特点，在本地区根据行政区划和税源规模与分布，把握管理规律，科学划分管理对象，有针对性地采取管理措施；合理调配管理力量，有效配置管理资源，科学设置分析指标，建立统一数据仓库，高效利用各类信息；针对管理对象的不同特点，分行业、分规模，有针对性地对现有税源实施专业化管理，增强管理的实效性。同时，建立配套保障制度体系，严格考核和责任追究，保障各项管理措施的落实。从而达到全面、科学、专业、系统地管理税源，促进税源管理的质量和效率的提升。

二、税源管理的现状及存在的主要问题

（一）税源管理的现状

现代税收管理学认为，税源管理就是通过对经济税源进行税收分析、纳税评估、税务稽查和税源管理“四位一体”管理活动，来实现对税源全过程的专业化监管，提高管理效能和服务质量。近年来，甘肃省天水市国家税务局坚持“税源有限，管理无限”的管理理念，全面推行以专业化管理为核心的分类管理办法，取得了显著的管理成效。税收收入由2004年的9.74亿元增加到2008年的16.02亿元；甘肃省国家税务局征管考核的“六率”（登记率、申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率和处罚率）2008年分别达到100%、100%、100%、100%、100%和50%以上。

1.科学划分管理力量。天水市国家税务局按照国家税务总局《税收管理员制度》（国税发〔2005〕40号）和对税源实施科学化、精细化管理的新要求，制定了《天水市国税系统分局（所）税源管理办法》和《加强基层税务分局税源管理规范业务分工的通知》，根据行政区域划分和税源规模与分布，在县（区）国税分局（所）实行划片分类属地管理的管理模式。重新调整管理机构，细化岗责体系，规范业务流程，明确各部门、各岗位管理职责。健全了由税源管理部门、办税服务厅、分局（所）信息共享、管理互动、监控制约的链条式管理机制。将全市年纳税额100万元的53户重点企业纳入市局计划统计科监控和市稽查局稽查；将年纳税额5万元～100万元企业纳入县（区）国家税务局和县（区）稽查局稽查。在税源比较集中的两个区设立重点分局，实施对年纳税额50万元以上企业和大商场管理。在全市22个分局（所）中设置了企业管理组32个，个体市场管理组41个，建立纳税评估组32个，并按照税收管理员的素质、特长、管理经验等，合理安排管理岗位，做到了人尽其才，才尽其用，提升了税源管理水平。

2.实行划片分类管理。遵循管户与管事相结合，强化管理与落实责任相结合，严格执法与优化服务相结合的原则，在分局（所）对所有纳税人根据不同行业、不同规模、不同类型，划分为重点管理、一般管理、巡查巡征和日常检查四大类，对不同管理类型的纳税人，按照抓住重点管理类，管住一般管理类，稳住巡查巡征类，控住日常检查类的专业化管理思路，分别从管理模式、管理手段、管理对象、管理层次等方面进行差别管理，突出了科学化、精细化和专业化管理要素。建立了管户责任制、户籍税源分类监控网络、税源指标动态分析、税源管理考评“四大体系”，有效地提高了税源管理质量，较好地解决了“淡化责任，疏于管理”的问题，从而形成了以强化税源管理、优化纳税服务、监控职能有效发挥为核心的税收管理机制。

3.坚持分行业纳税评估。天水市国家税务局推行“两级分类评估”模式，在县（区）局设立纳税评估组，专门开展专业化评估，在分局（所）设立评估检查组，开展日常管理性简易评估。纳税评估组综合运用征管部门提供的各类信息资料和评估指标及其预警值查找异常，筛选重点评估对象，对商场委托代征户实行简易评估，对发票超定额户采取分析评估，对个体户纳税定额实施综合评估。在此基础上，积极开展分行业纳税评估探索，按照分行业评估的要求，对医药、砖瓦、修理修配、酿酒等行业开展专业化评估。对以上各行业纳税人纳税申报的真实性、准确性做出判断，根据评估分析发现的问题，约谈纳税人，进行实地调查；对纳税人违反税收管理规定行为提出处理意见。

（二）税源管理方面存在的主要问题

1.信息数据的应用水平较低。现在CTAIS系统仅仅起到征收开票和查询的功能，对其中大量的数据信息整合分析程度不高，税务部门对企业的财务报表信息进行采集后，仅存储在系统的后台，占据大量的存储空间，并没有得到有效利用。而对企业的资金流、货物流、发票流分析不够，不能及时掌握税源变化情况和发展趋向，信息化技术手段对管理的支撑作用不明显。

2.税源监控职能没有充分发挥。征管资源配置不合理，征管力量分配不均，20%的人员承担着80%的工作任务，特别是城区税务分局的矛盾尤为突出，在一定程度上影响了征管质量。农村税务分局（所）因税源萎缩，工作量不足而使人员配置不尽合理，税收成本偏大。部分税收管理员责任心不强，下户进企业就事论事，管理工作不深入、不细致，不去深入了解税源监控相关的各项指标，有的对企业成本核算、进料加工、销售渠道不甚了解。

3.管理工作职责落实不到位。管理人员素质参差不齐，管理工作忙闲不均，造成劳动强度差别较大。现有人力资源没有得到充分发挥，管理部门之间推诿扯皮；由于日常工作繁杂，税收管理员对职责范围内的税收法律宣传、开展纳税服务、调查核实纳税人的各类信息和催报催缴等疲于应付。

4.管理人员年龄普遍偏大。“凡进必考”提高了税务干部的综合素质，但也加速了“老龄化”的步伐。现在基层税务干部平均年龄44岁。例如某分局现有税务干部18人。其中50岁以上的6人，40岁—50岁的12人。职业技能单一，计算机应用水平较低，CTAIS系统操作不熟练，税收专业知识不适应科学化、专业化、精细化管理的矛盾十分突出，税务干部年龄偏大是目前制约税收管理质量的“瓶颈”问题。

三、税源专业化管理的对策

专业化管理应该与科学化、精细化有机统一，要将层级管理与分类管理相结合，管户与管事相结合，管理制度与落实措施相配套；专业化管理应该高效利用各类数据信息，设置科学的分析指标，构建统一的数据仓库，促进信息共享，实现专业化管理的可持续性。

（一）建立重点税源专业化管理平台

1.设立重点企业管理分局。重点税源是一个地方的支柱性税源，纳入重点税源管理的税收占全部税收收入的80%以上，而这些企业的数量并不多，仅占企业管户的10%左右，抓好重点税源，对重点税源实行有效的专业化管理，就是抓住了主要矛盾。因此，在市、县（区）国家税务局设立专门的重点企业管理机构，将属于主体税源的大型企业纳入重点分局管理，突出税源监控预测和优化服务管理职责，加强对重点税源的管理工作。

2.以信息化手段监控税源。积极开发和充分应用税源监控软件，积极采集大企业产、供、销等相关信息数据，对纳税人的生产经营、会计核算、纳税申报等信息数据进行综合分析，强化对重点税源信息数据的日常监控管理。

3.强化评估，解决异常申报。税收管理员在每月申报结束后，对分管纳税人当期纳税申报数据的真实性进行“征后复核”，通过CTAIS征管系统“一户式”存储的数据信息进行分析判断，针对申报的异常户作为筛选对象，针对疑点开展纳税评估，对涉嫌偷税行为移送稽查部门查处。

4.注重对税源变化的分析和预测。针对纳税人报送的会计报表和申报数据，税源管理部门及时跟踪了解分析重点税源企业流动资金的动向，通过税、库、银网络监控企业当期申报税款按期入库情况，对有可能欠缴税款的，及时采取措施，加大催缴力度，坚决防止和杜绝欠税的发生。

5.建立重点税源绿色服务通道。根据重点企业大都为当地大型骨干企业或集团公司，在申报纳税、认证、领购增值税专用发票等方面业务量大的实际，在办税服务厅设专门窗口，对重点税源企业实行“一站式”办税服务，“一窗式”信息采集，“一户式”业务受理，“一网式”税务管理；对大型企业提出的相关涉税问题，应限时办结。

（二）构建专业市（商）场税收专业化管理模式

1.建立税源协管网络。实行集约化经营的大型商场税收，依托商场管理机构实行委托代征，税收管理员应坚持“多层次、勤调查、重管理”的方法，定期与商场管理机构共同了解租赁户数、各柜台经营面积、商品种类、销售收入等管理信息，通过逐户调查，平衡各商场之间的税负。

2.准确核定应纳税额。管理分局应根据大型商场管理机构提供的经营户各类经营信息，参照国家税务总局下发的《个体工商户定额核定管理系统》确定的指标参数，税收管理员通过CTAIS系统，逐户提出核定纳税定额建议，并张榜公示，接受纳税人的监督，促进纳税人之间的公平税负。

3.建立税法宣传长效机制。借助“纳税服务短信平台”和商场电子大屏幕显示器，坚持常年向纳税人宣传税收政策法规，定期发送税收宣传资料，引导纳税人依法诚信纳税。坚持以票管税，鼓励消费者购物索要发票，实行“有奖发票、举报得奖”的发票管理措施，积极推行税控收款机，最大限度地减少税收流失。

（三）创新中小企业税收专业化管理途径

1.加强对中小企业户籍管理。特别对改制后的中小企业要严格税务登记，经常组织管理人员对外地分支机构、大型商场中的店中店、楼宇中经济流动性和隐蔽性较强的经营户进行巡管巡查，与工商管理部门定期进行户籍信息交流，杜绝漏征漏管户的发生。

2.建立分析评估互动机制。要把管户与管事有机结合，从征收管理业务入手，把中小企业纳税人的户籍、税源信息纳入CTAIS系统管理，按月分析核查，重点对连续三个月零、负申报户开展纳税评估，核实监控经营状况和财务核算等相关信息，夯实税源基础，提高分析评估管理质量。

3.有针对性地开展日常检查。管理分局根据对所辖中小企业纳税人采集的存货处理、发票开具、税款缴纳、产品销售、资金流向、经营指标等相关信息，进行实地检查，解决管理“缺位”和方法不科学、不精细的问题。

（四）提高个体税收专业化管理水平

1.建立增值税未达起征点户分层监管制度。增值税起征点调高后，未达起征点户的监管是一个难点问题。根据专业化管理的要求，笔者认为，应积极推行“一报二定三查”的分层监管措施，着力解决临界起征点户的征税和科学管理的问题。实行“一报”法，就是对认定为未达起征点户，实行简并征期、简化申报办法，城区户每季度申报1次，农村户每半年申报一次，经批准可采取邮寄纳税申报方式办理纳税申报。严把“二定”关，就是严把对未达起征点户资格认定和应纳税额核定关，每半年后在期末20日内重新核定定额；必须按税收管理员调查、分局（所）审定、县（区）国税局审批的“三级审定”程序；对认定未达起征点户和定额核定结果未公示的不得执行。落实“三查”制，就是将经营额在临界点的未达起征点户列为日常监管的重点。税收管理员每月对辖区未达起征点户籍变动情况到户“重点巡查”一次；每季度对城区未达起征点户“实地核查”一次，填写调查表；每半年对农村未达起征点户“全面核查”一次。

2.加强对个体工商户的发票管理。普通发票是监管个体工商户经营情况的有效凭据。税收管理员应对个体工商户使用普通发票的情况，加强日常管理和检查；对各类异常发票进行实地查验；对虚开发票，开具大头小尾发票进行偷税的，严格按照《中华人民共和国发票管理办法》予以处罚；对不达起征点户申请领购发票的要坚持分局审核、办税服务厅发票供应窗口复核的原则，对其领购发票的数量和版面要严格控制。通过不断改进发票的版面、样式，积极推行定额发票，逐步规范个体工商户普通发票开具、保管、缴销的管理工作，达到“以票管税、以票控税”和公平税负的目的。

四、专业化管理需采取的配套措施

1.建立各部门协作管理机制。专业化管理是向现代税收管理迈进的关键环节，它不是各个部门单打一的管理，更不是各类业务彼此割裂的管理，而是市、县（区）国家税务局、分局（所）各单位、机关科（股）各部门、各岗位人员明确分工，强化职责，密切协作，链条运转的管理机制，尤其要理顺综合管理部门和专业管理部门之间的关系，落实和完善税收经济分析、企业纳税评估、税务稽查和税源管理“四位一体”的良性互动机制。

2.建立一支专业化管理队伍。实施专业化管理的核心是提高干部队伍整体素质，按照“全员大学习，岗位大练兵，业务大比武，能力大提高”的要求，建立分级分类专业化干部更新知识培训的长效机制，加大培训资金投入，完善岗位达标、全员达标、能力达标培训机制和奖励办法，强化对干部税收业务管理技能、反避税技能、税务稽查技能、纳税评估技能、计算机应用技能和纳税服务技能大规模的业务培训，调动全员学业务、精管理、强素质、优服务的积极性，大幅度提高干部素质。使专业化管理内化于心，固化于制，外化于行，真正转化为提高税收管理的能力。

3.建立管理各环节之间的互动结合平台。专业化管理突出的特点是实现管理效能的最大化，管理手段的科学化，管理质量的精细化，纳税服务的个性化。各管理环节要坚持纳税人自行申报与税务机关审核申报资料相结合；税收管理员征前审核与征后进户复核相结合；科学管理与优化服务相结合；纳税评估、税务稽查与提升税源专业化管理相结合。以把握税收工作规律为基础，以提高税收管理质量为目标，以政策法规为准绳，以税收信息化手段为依托，整合管理资源，规范业务流程，深入推进专业化管理。

4.建立专业化管理考评机制。严格考核，落实责任追究是实现专业化管理的根本保证。建立税源专业化管理考核制度和税收管理员能级管理等激励机制，推行管户责任制和税收执法责任制，实行以能定级、以级定岗、以岗定责、以责定绩、以绩定酬。建立以工作任务项目化确定，以基础税源专业化管理，以税收执法规范化监督，以计算机考核自动化生成，按月奖惩兑现到个人的考评体系，树立专业化管理先进典型，增强税源专业化管理人员的法治意识、责任意识、风险意识和效能意识，不断提高专业化管理水平。

参考文献及资料：

（1）《税收管理员制度》（国税发〔2005〕40号）。

（2）《中国税务报》税收管理创新座谈会代表发言（2008年8月20日）。

（3）国家税务总局：《税收管理向科学化、专业化、精细化转变》，《中国税务报》2008年7月25日。

（4）《甘肃省国税系统税收管理员税源管理有关责任追究办法》（甘国税发〔2005〕50号）。

（5）《天水市国税系统分局（所）税源管理办法（试行）》。