税源管理专业化的理论与实践初探

税源管理专业化的理论与实践初探

许　荣

税源管理专业化是税收管理和服务工作的发展趋势。在省、市国税局的支持和领导下，城关区国税局税源管理专业化试点工作顺利开展，并取得了很好的效果。在开展试点一年之际，有必要对试点工作进行回顾、总结和思考，以更好地推进税源管理专业化工作。

一、税源管理和税源管理专业化的内涵

（一）税源管理专业化的内涵与特点

所谓税源管理，就是指以税务机关为主体，其他相关部门配合，以现行税收的法律法规为基础，提供专业化的纳税服务并实现纳税申报的税收收入最大化，使之趋近于按照税法规定的标准计算的应征税收额所进行的管理活动。税源管理既包括对经济总量的了解和对各税基的掌握，又包括对税源的货币形态和纳税人户数等的管理。因此，税源管理的内容包括：建立比较完善的税收管理员制度；提供专业化的纳税服务；落实加强税源管理的各项措施；加强各税种管理等。

税源管理具有以下特点：税源管理贯穿于税收征管工作的全过程；税源管理是动态管理；税源管理信息资料管理具有集成性；税源管理具有多功能性。税源管理是征管的基础和核心，是反映税收征管水平的重要方面。税源管理是实现依法治税的基础，也是完善税收制度和政策的前提。税源管理水平直接影响着税收征管质量，影响着税收收入的增长，影响着税收调控功能的发挥。

（二）税源管理专业化的内涵与模式建构

顾名思义，税源专业化管理就是对税源进行专业化的管理，指税务机关根据纳税人的实际情况和税源特点，运用信息化手段和先进的管理方法，对不同税源实施科学的分类管理方式，细化管理分工，优化资源配置，完善运行机制，达到提高征管质效、管住管好税源的目的。税源专业化管理是深入实践科学发展观，落实信息管税思路和税收风险管理理念，提高税收征管的质量和效率，优化纳税服务的一项重要举措。只有不断加强税源管理专业化、科学化、精细化水平，才能全面提高税源管理的能力，进而促进税收征管质量和效率的大幅提升。

税源专业化管理作为现代税收征管模式的主要特征之一，本质上讲，它代表了从粗放型管理向集约型管理的转变。因此，有效地构建税源专业化管理模式是这一创新工作的基础。结合专业化管理的理论和国税工作的实际，税源专业化管理的建构模式必须关注于以下税收管理要素的整合和系统集成（见图1）。

图1　税源专业化管理建构模式

根据图1，税源专业化管理的模式应当依据信息集成、风险管理和服务科学的管理理念，通过税务事项的专业化、工作流程的精细化、税务人员的职业化和征管模式的科学化从而达到税源管理专业化对四位一体互动平台的有效实现。

其中，税务事项的专业化就是要按照涉税事务进行专业化管理，通过组织架构的优化和专业岗位的设定，改单一管户为专业化管理。因此，税务事项的专业化是税源管理专业化的组织和制度保障。工作流程的精细化就是要在精细化管理思想的指导下优化税源管理流程，实现工作流程的顺畅和无缝连接。征管模式的科学化则要因地制宜，并以纳税服务和税收征管的科学性为导向，有效解决纳税人分类管理模式的创新。而要实现上述税源管理要素的系统性和科学性，税务人员的职业化，即税务人员工作技能的专业性和工作精神的职业性是最为重要的保障因素。

二、推进税源管理专业化的意义

1994年税制改革以来，随着我国税收制度的完善和调整，我国税收管理制度也在逐步健全、税源监控手段不断加强。但另一方面我们也要看到，税收管理面临着不少新的挑战。如我国税收管理中仍然存在着征收效率低下、税收违法现象较多、纳税服务意识和水平不高、征纳成本居高不下等问题。在这种情况下，推进税源管理专业化无疑是重要而迫切的一项工作。

（一）税源管理专业化是提高税源控管能力的有效途径

随着市场经济的深入发展，经济税源日趋多样化、复杂化，征纳双方信息不对称的状况日益加剧，现行按区域“包户到人、各事统管”的管理方式难以适应形势需要，税源控管能力不足的问题日益突出，税收流失风险不断加大。推进税源专业化管理，可以通过对纳税人的科学分类，应对税源的复杂变化，明确管理导向，把握管理规律，找准管理需求，有针对性地采取管理和服务措施，从而有效控制税收流失风险，促进应收尽收，提高纳税遵从度。

（二）税源管理专业化是提高税收管理科学化、精细化水平的要求

科学化强调探索和把握管理规律，是加强管理的基础和前提；精细化强调管理要精确、细致和深入，是加强管理的目的和要求；专业化是在把握管理规律基础上的科学分工与紧密协作，既是科学化的具体体现，又是精细化的基本前提，是提高管理科学化、精细化水平的主要途径和重要方法。实现三者的有机结合、紧密联系和相互促进，能够发挥管理的最大效能。在当前已基本实现征收、稽查序列专业化的情况下，推进税源专业化管理已成为提高税收管理科学化、精细化水平的紧迫任务和重要内容。

（三）税源管理专业化是优化资源配置、提高征管质效的需要

在经济快速发展、纳税人户数持续增加、管理工作量明显加大的情况下，现行按单纯区域划片管户的税源管理方式，使得人少户多、能力不足、职能分散、方式粗放、资源配置不合理等问题和矛盾日益突出。推进税源专业化管理，就是根据税源特点实行分类管理，按照业务事项进行科学分工，在此基础上优化征管资源配置，实行按事设岗，分岗管事。这种做法既可将税收管理员从日趋繁杂、力不从心的事务中解放出来，有效解决“管不了、管不好”的问题，又能做到人尽其才，才尽其用，将有限的资源投入到最能产生效益的领域，推动基层征管质效的全面提升。

（四）税源管理专业化是落实信息管税的重要举措

信息管税是当前税收征管工作的新思路，实行税源专业化管理是理顺和落实信息管税相关职能，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系的具体举措。通过信息化条件下的分工协作与精细化管理，可以从机制上保证信息的完整性、准确性和真实性，实现信息采集、分析、利用在各环节、各部门、各层级之间的良性互动，提高信息资源的共享程度和利用效益，有效解决征纳双方信息不对称的问题，有力促进信息管税的有效落实。

（五）税源管理专业化是防范执法风险、优化纳税服务的保障

推进税源专业化管理，将目前“包户到人、各事统管”的管理方式，转变为以征管流程为导向，根据管理对象特点和职责事项分工实行专业化管理，可以分解过于集中的管理权力，实现有效监督制约，防范执法风险；并可有效掌握不同类型税源的管理规律，持续改进管理方法和手段，针对不同纳税人的需求提供个性化服务，促进和谐互动征纳关系的形成。

三、基层国税机关税源管理专业化试点工作的实践和效果

（一）税源专业化管理的实践内容

城关区是甘肃省会兰州市的第一大区，是全省的政治、经济、文化交流中心之中心，辖区人口达到一百三十多万，纳税人总户数达到32856户。城关区国税局要推动任何一项惠及广大纳税人的工作都不是一件容易的事。与此同时，城关区国税自身还面临着干部队伍老化、软硬件环境滞后、办公经费长期捉襟见肘等诸多困难。

自2008年以来，兰州市城关区国税局结合税源实际，以现有征管人力资源现状、信息化建设成果和社会服务资源为基础，以方便纳税人履行义务为前提，以信息管税为手段，以提高税源管理的质量和效率、提升纳税服务的层次和技术含量为目标，重组税收业务，再造工作流程，通过近三年的艰难探索，逐步将税收征收管理推入到改革的“深水区”，逐步突破了制约纳税服务质量效率提升的各个“瓶颈”，为推行税源专业化试点工作打下了坚实的基础。自2010年7月被省国税局确定为全省国税系统税源专业化管理试点单位以来，得益于省、市国税局领导的大力支持和精心指导，不到半年时间，一个基于基层区局实践探索、深打上了“信息管税”时代烙印的新的税收征管模式，已在城关区国税局逐渐成形。税源专业化管理的总体思路是“以税源管理和优化服务为基础，以计算机网络为依托，以数据分析为导向，多口对外，集中事权，分类管理，风险防控、专业评估与重点稽查梯次推进”。

主要内容包括以下几个方面：

第一，“以税源管理和优化服务为基础”，强调税收征管和纳税服务同为税务机关的核心业务，税收征管以税源管理为核心，纳税服务以方便纳税人履行义务为前提，在实践中做到管理与服务融合。

第二，“以计算机网络为依托，以数据分析为导向”，强调信息管税。计算机网络既是联通工作的高科技平台，汇集的数据信息还是税收管理的优质资源。通过计算机网络在虚拟空间的互联互通，税源管理实现了减少现实空间中征纳之间、税务机关内部的人际接触和走动，降低双方的管税、办税成本。截止2011年6月，城关区国税局网上办税工作得到了极大的推动（见图2）。此外，税源管理的信息化强调通过强化和规范涉税信息的采集、提取、分析发现问题，为税源管理指明方向，实现征管资源的集约利用，提高管理质效。

图2　城关区国税局财税库银横向联网管户占比

第三，“多口对外”，强调在最受关注的对外涉税业务受理环节，以办税服务厅为主要实体出入口，以互联网（纳税服务网站）为主要虚拟出入口，其他涉税社会化服务网点为辅助出入口，为纳税人提供突破时空限制、尽可能足不出户的多元化办税渠道，分流办税服务厅人流，实现办税服务厅职能向以受理涉税审批、发票发售、税务登记为主转变，绝大部分业务实现“一窗出入”，提高办事效率和质量。特别是，借助互联网税源管理工作实现了工作效能的极大提高（见表1）。

表1　城关区国税局网上办税概况

第四，“集中事权，分类管理”，强调以基层税收工作平台（以下简称平台）为虚拟管理枢纽（一个管理界面），集中多口对外受理的事项，整合各税源管理信息系统数据资源，将依申请、依政策的审批管理事项与依职权的税源管理事项做第一级分类，分别建立“税种和涉税行政审批管理中心”（由法规科担责），“税源动态监控预警中心”（由税源管理科担责）。“税种和涉税行政审批管理中心”将受理事项按“依职权办结”“须实地核查”“依程序上报”作二级分类，沟通上下游业务流程。“税源动态监控预警中心”将税源管理事项按辖区（全局）、行业、分户三种税负指标预警形式，分面、线、点作二级分类，对下指导税源管理工作。同时，按照“属地+重点+专业”的标准，将辖区税源划分为重点税源管理、一般税源、出口退税税源三类实行分类专业化管理。

第五，“风险防控、专业评估与重点稽查梯次推进”，强调将税收风险管理理念贯穿于整个税源管理和纳税服务过程中，按照风险预警促自查、专业评估做辅导、重点稽查严打击的顺序，梯次加大管理强度，在信任纳税人、帮助纳税人的前提下提供深层次的纳税服务，降低纳税人涉税风险，同时严厉打击恶意逃、骗、抗税的违法犯罪行为，软硬兼施提高纳税人的税法遵从度。表2展示了2011年与2010年城关区国税局在税务稽查和评估收入上的对比。

表2　2010年—2011年稽查、评估收入比较（单位：万元）

（二）税源专业化管理的实践效果

开展税源管理专业化试点一年来，城关区国税局坚持以纳税人为中心，以信息技术为支撑，以人才兴税为保障，推行分类管理，规范征管程序，健全运行机制，实施信息管税，加强风险防控，优化纳税服务，完善考核办法，大力推行税源专业化管理，不断加大管理力度，拓展管理深度，提高征管效能，规范执法行为，提升税法遵从度，成效是显著的。

1.税收工作质效取得了大幅度提高

推进税源管理专业化之后，城关区国税局税收工作质效大幅度提升，重点表现在税收收入得到了大幅度增加（见图3）。从图3可以看出，推进税源管理专业化工作的第一年，税源专业化管理的效果表现明显，2010年两税收入和各项税收收入相比2009年无论在总额还是在增长比例上都得到了大幅度上升。

图3　城关区国税局1994—2010年税收收入组织趋势

特别是，税源专业化管理工作在2011年更获得了深入的推进，从而极大地推动了税收收入工作的超预期完成。截至7月31日，城关区国税局完成大口径收入138747万元，占年计划数177000万元的78.39%，超正常进度20个百分点。其中区级收入完成6606万元，占年计划任务6716的98.36%，超正常进度40个百分点，同比增长82.2%，同比增收2980万元。

2.基层税务机关管理工作更加规范

从内部来讲，上级通过平台安排给各分局、分局安排给具体岗位人员的工作想推推不了，因为都是每个机构、每个人的岗位职责分内的事；对外部来讲，只要纳税人的申请和审批事项符合系统提示的法规制度规定，提交的资料手续齐全，工作人员即使想卡也卡不住，想拖又不敢拖，因为随着办理期限日渐届满，平台对每项工作办理时限每天进行的‘色差警示’就逐步由蓝色、橙色最后变为红色，如果超限办理，分局及具体经办人都会在绩效考核中被扣分。

3.基层税务管理工作更加科学、高效

平台为分局安排具体工作搭建了一个科学、高效的平台：该系统将上级下达的工作任务交由分局长二次派发，分局长根据系统提示的当前各岗位正在处理的具体业务和数量，可将同类工作向同类岗位工作人员“轮换派单”，均衡基层各个岗位工作量，既消除了工作量苦乐不均、鞭打快牛的积弊，也防止了工作延误超限。同时，局机关各科室统一通过平台向下安排工作，按不同工作性质的轻重和要求的缓急，给各项工作任务作了排序，大量减少了以往工作安排重复、交叉、脱节的情形。

4.降低了征纳双方的税收成本

规定大量的实地核查资料全部由分局保存，直接纳入纳税人基本征管档案，不需要纳税人、税收管理员手持资料在办税服务厅、税务分局、法规科等各部门跑来跑去。这从根本上节省了大量繁琐的纸质资料传递环节，从另一个角度减轻了纳税人和基层干部的工作压力，提高了基层的工作效率。

从试运行中发现的问题看，基层干部也反映了系统存在的不少细节问题，如审批事项缺少快捷拣选的下拉式菜单，需手工重复录入；一些格式文书的电子版暂时空缺等。这些纯技术问题花一定时间都能解决。从整体上看，这个平台的基本构架是科学、合理、高效的。

四、进一步推进税源管理专业化的几点思考

专业化管理的概念来源于企业管理，主要是指企业在筹建、初创、成长、扩展期间应具有的专业化发展的统一构想，即在某一专业领域中以具体的专业领域作为经营主业，通过专业化人才使企业形成一体化发展。其优势在于差异化、快速反应和高效率。税务机关与企业不同，如何保证税源专业化管理与企业专业化管理两者的契合，是下一步需要重点考虑的问题。另外，税源管理专业化涉及基层税务机关的方方面面，实质上是对基层机构和干部责、权、利的重新分配。在推进税源管理专业化过程中，以下一些问题需要着重关注：

（一）必须始终贯穿依法治税理念

推进税源管理专业化过程中，必须始终贯穿依法治税理念。依法治税要求税务部门、税务干部按照法律规范税收运行的各个环节，严格依法办事，将各项税收工作纳入法制的轨道。税务部门依法征税是纳税人依法纳税的前提和基础，税务干部法制观念的增强也有利于营造更好的纳税环境。随着纳税人权利意识的不断增强，培养基层税务机关和税务部门依法治税观念已是一项紧迫的任务。

（二）必须进一步发挥好信息化手段的作用

信息技术的广泛应用对税收管理方式方法和人的观念带来非常深刻的影响。这对税务机关在信息化手段利用方面提出了更高的要求。开发和利用好各种税收软件、平台，及时进行整合，发挥信息化手段的最大效用。关注和学习最新的信息技术，充分利用好博客、微博和论坛等网络平台，为纳税人提供更专业的税源管理和服务。

（四）更加重视专业化人才的培养

实施专业化管理的核心是提高干部队伍整体素质，这就需要建立分级分类专业化干部更新知识培训的长效机制，加大培训资金投入，完善岗位达标、全员达标、能力达标培训机制和奖励办法，强化对干部税收业务管理、反避税、税务稽查、纳税评估、计算机应用和纳税服务技能的业务培训，调动全员学业务、精管理、强素质、优服务的积极性，大幅度提高干部素质。

同任何其他事情一样，税源管理专业化工作不可能是一蹴而就、一劳永逸的，事物总是需要不断完善和改进的。这就要求我们定期进行总结和反思，并不断对原有方案进行充实和调整。但毫无疑问，这个方向是正确的，相信沿着这条道路走下去，我们的税源管理工作将愈加专业、高质、高效，我们的税收工作将得到更多纳税人的认同和支持。

作者单位：兰州市城关区国税局

写作时间：2011.9