税源管理的实践与思考

税源管理的实践与思考

罗成福

近年来，张掖市国税局依托计算机网络平台，细化、落实税收管理员制度，在建立和完善税源管理和纳税服务机制，探索税源管理精细化、规范化方面做了扎实、有效的实践。

一、打破传统税收管理模式，建立税收征管新机制

（一）传统税收管理模式的特点和不足

在传统的征管模式下，以税款征收为主要表现形式的税收管理一直居于主导位置，税款及时足额收缴成为税收管理过程中关注的主要问题。在具体的征管中，管理人员往往把主要精力放在催报征税、记录台账和烦琐的票、表、文书审核及制作上。

传统的征管模式忽视了税收分析、税源动态监控，致使“疏于管理、淡化责任”的状况日渐突出，税源管理出现了僵化局面。

一方面，税收管理员不了解纳税人的实际生产经营情况，对税源产生的过程掌握不清，税源管理处于盲目状态。另一方面，由于征收、管理责任混为一体，以税款征收情况衡量税收管理质量，二者之间的相互联系脱节，出现了盲目管理下的征收与单纯征收下的管理，以及税收与税源不对称等问题，征管工作质量考核日趋表面化，对税源监管的基础作用及税收管理员的责任意识有所淡化。

（二）建立税收征管新机制的基本思路和基本原则

为打破传统的管理模式，建立适应现代税收征管要求的新机制，张掖市国税局立足实际，积极落实《税收管理员制度》，在实际工作中摸索出了一些税收管理的新思路、新方法、新途径。

基本思路：依托税收信息化建设，以建立科学的征管体系为切入点，以全面落实税收管理员制度为载体，以分类管理和纳税评估为重点，以组织收入为目标，把解决“谁来管”、“管什么”、“怎么管”、“管理到位”、“管理成效”作为突破口，实施税源管理科学化、精细化。

基本原则：按照“优化岗责体系，明确岗位职责，依法管理服务”的要求，实现税收征管工作的“科学化、精细化”，即：完善税务机关内部的监督制约机制，健全责任制度，统一管理标准，规范工作程序，落实税收管理员的管理职责，加强户籍管理，强化税源监控，开展纳税评估，优化纳税服务，推进依法治税。

二、建立健全规范、可操作性强的税收征管体系是落实税收管理员制度的重点

（一）建立科学的征管体系

树立以规范执法提升办税服务，以优化服务提高执法水平的理念，充分利用税收征管信息化资源，建立科学高效的税收征管体系。

1.完善征管机制

借助征管信息网络化平台，对原有的征管模式进行调整、完善。统一前台服务功能和后台监管模式，将税务分局的征收管理职能分为前台纳税服务和后台税源管理，实行一级稽查。全市建立以县（区）局办税服务厅为主体，农村基层分局办税服务室为延伸窗口的一体化办税服务；以分局为单位划片分类管户的税源管理机制。结合地域税源管理特点，在城区实行征收和管理体外分离，同城办税；农村分局实行征收和管理体内分离，委托代征。形成征收环节与管理环节既相互分离又紧密联系的征收管理运行机制。合理配置人力资源，在征收环节借助委托银行办理税款收缴增加征收力量，来充实办税服务能力，加大税源管理的人力配置。

2.整合征管业务

对部分办税程序进行科学合理的简并，以强化责任管理的方式明确税收征管职责，重点落实“谁来管”的责任。市局统一归并征管业务，简化办税环节和手续。将需要纳税人申请办理的税务登记、发票领购等17项日常业务进行流程整合归并，简化或后置事前审核、查验程序，强化事后监控；利用CTAIS数据共享资源，纳税人在办理有关涉税事项时，受理人员可通过查询相关信息，使纳税人不再提供重复资料，提供的资料由54种减少为30种。

借助多点式一体化的办税服务网络，纳税人办理税务登记、纳税申报、认证报税、普通发票领购代开等12项涉税业务实现了跨管辖区域就近办理。同时，市局充分利用电子查询、统计功能，对日常征管业务中的70种管理服务类通知书、账、表等手工资料进行简并和取消，其中：手工台账21种，统计表单24种，纸质文书25种。使各县（区）国税局合理调整前台与后台的职责权限，将纳税人到税务机关办理的具体事务，集中归口到办税服务厅或办税服务室，限时办理，后置调查，实行“一站式”服务；把税务机关与纳税人联系的事务，集中归口到税源管理部门后台负责进行调查、评估。

经过这样整合业务流程，解决了税源管理“谁来管”的问题，也为税收管理员提供了实施税源管理的空间和时间。税收管理员可以从以往繁琐的制表、审核、登录台账等日常工作中解脱出来，有足够的精力和时间利用征收前台传递的涉税资料进行加工和分析，确定当期要调查核实的重点和内容，及时掌握税源变化情况，做到管理对象明确化、管理方法具体化、管理工作过程化。而且，有助于税收管理员对管户进行分析评估后，结合实地调查的情况，及时对异常纳税户跟踪监控，并提供稽查对象，使税源管理达到精细化和专业化，实现了征、管、查三个环节的业务内容适度分离又有机结合。

3.优化岗责体系

将征收、管理的基本职能与重组后的征管业务有机结合起来，制定《办税服务厅工作流程》和《税收征管工作规程及业务衔接办法》，并根据《税收管理员制度》规定，进行税收管理员相关职责的补充和岗位整合，将纳税评估职责并入日常“税源管理”，建立税源管理部门以“税源管理”为主，辅之以“综合申报管理”、“税务文书管理”、“监控执行管理”等互相监督、紧密协调、有效运行的岗位责任体系。

（二）建立规范的征管机制

实施精细化的税源管理，找准管理的重点环节、管理标准和目标是关键。为此，确定税源管理的具体内容和量化指标，从过程管理入手，着重落实“管什么”、“怎么管”的责任。

1.制定《税收管理员制度实施办法》，从户籍管理、税源监控、发票管理、纳税评估、办税服务、日常检查等方面工作的主要环节细化、量化岗位职责；修订《纳税评估管理规程》，编写《纳税评估手册》，把税收管理员制度与纳税评估有效结合。

2.按照精细化管理的要求，将税收管理员的管理职责明确为19大类，包括纳税人户籍管理、税源日常管理、税收法律法规宣传、税收政策辅导和咨询、纳税信誉等级评议、欠税清缴、税收信息化管理、纳税资料收集整理与归档及其他相关税收管理工作。

3.以流程控制和系统管理为核心，按照企业、双定业户、不达起征点个体经营户等不同类型的纳税人和新办、注销、外出经营、减免税跟踪管理等涉税业务，确定相应的管理职责和税收管理工作流程，明确税收管理员应“管什么”、“怎么管”。

（三）健全税源管理制度

以规范税源管理程序来控制税源管理行为，用标准化的税源管理信息来规范税收管理员的工作职责和内容，是落实税源管理“管了没有”责任的有效方法。

根据《税收管理员制度》和《实施办法》要求，制定六项制度，规范税收管理的工作程序。

一是工作计划制度。税源管理部门按季度做出《工作计划》分解落实。

二是税收管理员管户制度。税收管理员划片分类管户，完整记录纳税人生产、经营等动态信息；联合评估检查，实施税收管理；统一考核管理，进行绩效评价。

三是税源调查分析报告制度。税收管理员按期对辖区税源动态进行调查分析、报告，组织实施纳税评估。

四是管理建议制度。税收管理员在日常管理中发现纳税人有违章、违法行为的，分别提交税源管理部门和建议移送稽查部门查处。

五是工作报告制度。税收管理员按季总结税源管理中存在的问题，提出工作建议。

六是资料移交制度。税收管理员按规定移交信息资料集中归档，实现信息共享。

这六项制度使税收管理工作从计划、实施、评估、考核到改进形成了环环相扣、层层监控的闭环式工作链。税收管理员按照工作程序，实施链条式不间断的管理责任，管户人员负全责，其它岗位人员分环节负责，自动配合衔接。在加强税源监控力度的同时强化了对税收管理员的控管。

这套机制实现了税源管理规范化和税源信息处理过程的标准化，主要解决了两个问题：

一是解决了原有征管模式下所体现出的税收管理员“怎么管”及税源管理部门和上级领导部门“管了没有”难以掌握而形成的“信息不对称”问题。

二是实现了在程序化管理中解决对税源“疏于管理”的问题，以制度监督、保证“管理到位”。这套制度体系科学地确定了重点监控环节并选择若干日常管理控制点，将税源管理的重要过程和管理员的关键行为格式化、步骤化，建立起点对点、点对面的管理绩效监控模式，促使税收管理员全方位实施税源动态管理，实现了税收管理以静态管理为主的旧模式向以静态管理与动态管理相结合新模式的转变，以静态的管理信息控制点来引导税收管理员持续动态的日常管理行为，通过征收结果与管理活动的相互联系形成环环相扣的闭合循环。

三、建立税源管理质量考核的长效机制，保证征管质量不断提高

在具体事务中，张掖市国税局将标准化监控、过程管理、持续改进的原理引入税源管理质量的考核中，把税源管理质量考核与税源管理的控制点对应、过程并行，真实地反映“管理成效”。

制定《税收管理员工作评价考核办法》，将日常工作量化，分项测算数据分值，把税源管理的标准化分值与税收管理员的管理过程信息记录相比对，以百分制方式，每月评价税收管理员的工作绩效，使县（区）局可全面掌握分局税源管理状况，评判征管质量，业务职能部门据此督促分局完成税源管理工作，分局长可据此评判和督促税收管理人员落实各项具体工作。做到考核过程标准化、精细化，增强了考核对改进工作的具体指导作用。

制定《税收管理员税源管理有关责任追究实施办法》，本着一次从轻，重复从重，限期提高的原则，对应税收管理员的岗位职责，确定具体的过错追究内容、标准和处罚幅度，使过错责任追究标准统一、责任明晰、追究有序、奖惩规范，力求税源管理过程监控的实际效果最大化。

实践证明，细化税收管理员制度，健全纳税服务机制，将会切实丰富税源管理内涵，调动税收管理员的主观能动性，推动税源管理迈向专业化、规范化、集约化有效结合。