税源专业化管理下的纳税服务研究

安徽省亳州市国家税务局课题组

纳税服务贯穿于税收征管工作的各个环节，与税收征管工作息息相关。优化纳税服务既是加强税收法制建设的迫切需要，是保证和提高税收征管效能、促进纳税人税法遵从的要求使然；也是税务机关构建和谐征纳关系、贯彻落实科学发展观和建设服务型政府的内在要求。优化纳税服务、提升纳税服务效能已成为当下完善税收征管改革的热点和焦点，如何优化纳税服务的制约因素，研究适合税源专业化管理背景下的以纳税人合理需求为导向的服务方式、方法，从而构建科学合理的纳税服务新模式，提升纳税服务效能、减轻征纳双方成本、提高纳税人满意度和税法遵从度，是安徽国税人必须认真思考的问题。

为推动纳税服务工作全面展开，国家税务总局制定了《全国税务系统2010～2012年纳税服务工作规划》，明确了建立“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的纳税服务新格局的三年规划蓝图。其实安徽国税的纳税服务工作恰在全省国税系统开展税源专业化改革试点的大背景下逐步得到加强和提升。安徽国税逐步建立了省、市、县三级联动的税源专业化管理运行机制，并积极探索共性服务向上集中，个性服务向下延伸，逐步推行“标准化、专业化、集约化、信息化、社会化”五化的纳税服务。而纳税服务工作的不断发展，纳税服务水平的不断提升——对纳税人需求的满足、征纳双方的交流与互动及对纳税人需求的收集和分析，也为税源专业化改革的进一步推进提供了重要动力和可资参考的前行方向。二者之间的影响与被影响凸显了专业化改革背景下纳税服务工作的新特点、新形势、新发展。

一是以风险管理为导向。风险管理就是经济单位通过对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以求把风险导致的各种不利后果减到最低程度，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。一方面，风险管理能促进决策的科学化、合理化，减少行为的风险性；另一方面，风险管理的实施，可以使工作中面临的风险损失降至最低。税收风险管理是指税务部门通过先进的风险管理理论和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避和防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。税收风险管理主要包括外部和内部两个方面，外部风险指纳税人对税法不遵从的风险，有主观故意的，也有非主观的；内部风险指税务人员对税法不遵从的风险，有对税法不熟悉的，也有渎职的，不仅有造成税收流失的风险，还会造成执法风险。税源专业化管理就是根据企业的税收风险等级来开展专业化、差别化管理，规避执法风险，提高纳税遵从。

二是以科学分类为基础。分类管理是指通过对各种管理对象的情况进行评估分析，在归纳分类的基础上，区分不同情况和轻重缓急，有针对性地分别实施不同管理措施的一种管理方式。税源专业化管理就是对大量纷繁复杂的税收管理对象和税务管理事项，按照其主要特征或者共同属性科学划分类别，实行有主有次、有所侧重的差别管理，以寻求更加合理、更加有效的管理方式。其要义有三：（1）准确分类，根据税收管理要素的主要特征或者共同属性，划分不同的类别；（2）差别管理，在准确分类基础上，确定轻重缓急，抓住重点和关键环节，实现分类管理基础上的税收科学化、精细化和专业化管理；（3）提高质效，通过管理效率的提高有效缓解人力资源紧缺和税收征管任务繁重之间的矛盾，通过管理质量的提高确保在现有条件下能管得住、管得好。

三是以信息管税为依托。信息管税是近两年以来我国税收领域出现的热点话题之一，在2009年召开的全国税收征管和科技工作会议上，信息管税被确定为当前和今后税收征管与科技工作的思路。信息管税，是指充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。这是税收征管工作思路和理念的重大变革，是全面提高税收征管水平的必由之路，体现了以信息化带动征管现代化的必然要求。税源专业化管理作为现代税源管理的一种新探索和实践，对信息技术的诉求当然应更多，所以，做好税源管理的技术支持，对于税源专业化管理的开展也很关键。

一是加强专业化人才队伍培养。专业化税源管理体系需要专业化的人才队伍，税源管理任务集约化运转和流水线操作，需要干部队伍整体素质能力的提高。纳税服务岗位，更加需要综合素质高的复合型人才。为此，在人才培养上，需进一步贯彻总局“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的培训方针，区别不同层面、不同岗位的培训需求，加大培训投入，改进培训方式，增强培训实效性。在人才使用上，探索完善激励约束机制，选拔培养岗位能手和专业人才，将培训与工作实际紧密结合。

二是加快体制机制创新步伐。加快体制机制创新步伐，有四个方面创新需求比较紧迫：一是对照纳税人为中心的服务理念，原先较为单一考虑税务机关的流程和制度，要较大修改，以优化纳税服务引导纳税人主动提高税法遵从度。二是落实风险管理理念，要求征管资源配置要与风险分布相适应，与此相对应，传统的组织框架、岗位设置、业务流程设计等方面要不断优化调整。三是从加强廉政监督出发，专业化税源管理体系促进了权力分环节制约，强化了程序控制和过程监督。以此为基础，各项业务流程和管理制度要和党风廉政建设制度作深层次的衔接，将廉政风险内控机制落到实处。

三是提升涉税数据信息处理能力，实现信息管税。在专业化税源管理体系运行过程中，各项税源管理任务以数据分析为龙头，而数据分析的成效，很大程度上取决于能否建立统一的数据处理平台来激活海量征管信息，从而核实申报质量、排查征管薄弱环节、筛选不同指标风险。在整合税务机关获取的分散在各个独立系统中的信息的同时，还需积极获取第三方信息，目前主要是靠推动地方政府以建设信息交换平台的方式，实现税务机关与相关部门、单位的数据交换，但部门间协作机制层次不够，特别是在数据质量和及时性方面，需要更加有力的制度保障。

随着税收征管方式的不断发展与完善，纳税服务的作用越来越重要。近年来，基层国税机关对加强纳税服务的认识越来越深刻，并且进行了大量有益的尝试，取得了一定成效：高标准的办税服务大厅、配备齐全的计算机管理；服务形式由随意走向规范，申报方式由单一走向多样，缴款方式由复杂走向简便。

一是纳税信息咨询服务在一定程度上坚持开展税法宣传月活动，按照每年确定的宣传主题采取多种形式开展税法宣传活动；在办税场所设有触摸式纳税人自我查询服务、电子显示屏等设施。

二是纳税申报服务具有多样性。过去纳税人只能通过税收专管员办理纳税申报。近几年来，在纳税服务工作中，纳税申报服务方式囊括电话申报服务、网上在线申报服务、邮寄申报服务、报税机申报服务，有的纳税人还可根据自身特点，选择税务人员上门申报服务。纳税申报服务方式的多样性，不仅方便了纳税人，而且减轻了税务机关的工作压力。

三是税款缴纳服务便捷化。过去，纳税人在税务机关办完纳税申报后去银行缴款，再送缴款书报查联到税务机关。现在，全面实行自行申报纳税制度，税务机关与银行合作，纳税人可以在税务机关纳税申报之后即时缴纳税款；纳税人无须缴纳现金，可以通过支票或信用卡划卡缴税。

一是服务形式和标准不统一。由于全国税务系统没有统一、规范的纳税服务标准，各地在纳税服务形式创新上各自为政，从而使各地纳税服务的形式和标准千差万别，难以使纳税服务机制充分发挥作用。

二是缺乏个性化的分类服务。在税收征管工作中，对纳税人没有形成一个良性的管理模式，无论是税收贡献率大的重点税源企业，还是零散经营的个体工商业户，在管理部门和管理方式上区别不大。大企业由于自身财务核算健全，财务制度规范，在办理各类涉税事项中，要求便捷的申请审批通道，但在税务机关的实际征管工作中，仍然对纳税人的涉税资料进行普查、通查，涉税环节没有简化，提供的涉税资料也相当复杂，使这部分纳税人感到十分不便。对纳税人没有按照类型进行分类别、分事项进行管理，造成大量的重复报送资料，浪费了很多时间，降低了工作效率，增大了征纳双方的成本，不利于当地经济发展和税收事业的进步。

三是信息化水平低，没有实现现代化税收管理模式。在大部分纳税人实现会计电算化的前提下，基层税务机关的信息化水平与纳税人的电算化水平不相匹配。数据传输和信息传递还停留在报送纸质报表的层面，对纳税人的相关数据不能做到有效地汇总、排序、筛选，对纳税人的征管数据利用率很低，基本不能通过税收数据进行税源分析和税收预测，只能把税收分析工作停留在简单的数据合计和比对，无法进行更深层的税收数据利用分析工作。从纳税人的层面考虑，希望能够实现利用网络向税务机关定期报送报表和数据，减轻纳税人的负担，提高工作效率。

在现代税收管理中，纳税服务是税收征管的基础性工作，贯穿于整个税收管理的全过程，无论是在内容上，还是在形式上，都是空前的和崭新的。然而，随着税收评估、稽查工作力度的加大，纳税服务的内容、形式不断拓展，涉及的业务和部门越来越多，在传统的纳税服务思想观念指导下，许多自发、连带的问题随之出现。在传统纳税服务体系中，纳税人权益没有保障，税务机关不信任纳税人会依法纳税，导致征纳双方的关系比较紧张。因此，长期以来税务机关工作人员树立的打击型纳税服务传统思想观念必须转变，通过广泛开展教育培训，在广大税务干部中树立管理服务型观念，才能将税务机关的角色从管制和命令转变到调解、磋商和解决冲突的全新立场，才能建立起税务机关和纳税人的和谐关系。树立“以人为本”思想，以纳税人为中心，转变服务观念、增强服务意识，才能更好地提高服务水平与服务质量，全面推进新型纳税服务体系建设。

通过对税源类别的划分，综合衡量不同类别纳税人的管理需求，突出管理的重点和难点，引导资源配置实现结构性变革，压缩中小型业户、纳税遵从度较高业户的人力投入，逐步增加重点税源户、疑点难点户的管理力量，引导管理资源向大型户、重点户、难点户倾斜配置，促进管理资源优化配置，解决有限的人力资源与快速增加的工作量和日益提高的管理要求之间的矛盾问题。

传统的征管模式注重税务机关管理监督的职能，从组织结构来看，属于底盘大的金字塔形层级结构，一方面不利于信息的传播，另一方面影响到纳税服务质量。税源专业化改革模式下的纳税服务就是改变原有的职能交叉、审批权重叠的现象，根据纳税人的需求导向来设置机构和划分职能，实现单位组织机构的扁平化，建立分专业、分类型、分规模、分事项管理的新型征管模式。对大企业实行大企业专业化管理，对部分重点行业实行行业专业化管理，对行政审批事项实行分事项操作管理，运用征管软件，细分征管流程，一人一岗，一人一责，税务干部执法风险控制和纳税人纳税事项办理都能够通过征管软件得到最大化的实现。纳税服务工作专业性强、协调面广、任务繁重，必须把业务熟练、协调能力强、具有良好工作事业心和责任感的人员配置到纳税服务岗位；合理选配或引入高素质、复合型人才，充实到纳税咨询和纳税人权益保护的工作岗位。人员管理要提高积极性。建立健全纳税服务人才评价、培养、使用、激励机制，建立纳税服务人才库，加强对优秀人才的奖励和激励，激发人才的创造活力和工作热情。

工作制度体系可包括四个方面：服务态度标准，如热情、礼貌和文明用语等；服务时限标准，对税务登记、发票发售、纳税申报、税款入库、优惠政策、问题答复等做出明确的限时规定以及对未按时限完成的工作人员明确应承担的责任；服务程序标准，对每项征管服务事项细化和简化程序，严格操作规程，提高办事效率；服务质量标准，根据服务性质和要求，制定严格的质量标准，如服务投诉比率等。

不同的纳税人在纳税遵从度和服务需求上是不同的，税务机关不应同样地看待所有纳税人。根据顾客服务理念，将纳税人按行业、规模等不同特征进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，为纳税人提供个性化服务。从纳税人了解、掌握税法角度而言，是读完“普及班”后的“提高班”。通过建立并完善纳税人信息库，根据纳税人的行为特点，提供个性化的、交互式的、有效的、更有针对性的纳税服务。同时积极推行全程服务、预约服务、提醒服务、延时服务、首问责任等办税服务制度，妥善解决征期申报集中问题，节省纳税人办税时间。积极推行办税服务厅纳税服务岗试点，不断完善纳税服务岗职能，规范服务流程，总结试点经验，逐步扩大试点范围。完善自助办税服务，根据纳税人实际需要，在办税服务厅设置纳税人自助办税服务区，提供必要的办税服务设施，引导和帮助纳税人在自助服务区完成办税项目。

一是拓展视野、创新思路、借力搭建社会化纳税服务框架。针对纳税人反映的服务需求，逐一进行分析，研究部门协作和社会参与的可行性，确定开展社会化纳税服务工作的思路。一是列明纳税服务事项，提出具体需求，做出可行性报告，并积极向政府汇报，争取政府部门重视。二是说明提出需求的理由和要点，争取资金支持。三是做好部门之间的协调工作，请求相关部门协作帮助，指出顺应新形势、建立公共型服务政府的意义。整合各类资源按照“政府领导、税务主管、部门协助、社会参与”的指导思想建立社会化综合纳税服务框架。

二是勇于探索，多方努力，着力打造社会化服务体系。一是联合相关部门、社会团体，建立协作伙伴关系，为纳税人另辟新渠道，提供宣传、提醒、学习等方面的纳税服务。如与新闻媒体签订合作协议，在报刊开辟“纳税人之家”专栏，在电视台设置“税收在线”专栏，解读税收政策；设立“税法讲堂”栏目，让纳税人随时点播学习。与电信部门协作，提供电子邮件送政策、短信提醒等涉税服务。二是动员相关力量，成立多种志愿者服务队，为纳税人提供多种形式的志愿服务。如邀请专家、学者成立税政讲师团，定期辅导纳税人。成立大学生税收志愿者服务队，建立大学生村官志愿者税收宣传服务队，选聘大学生村官志愿者为税收宣传员、服务需求调研员、纳税维权代理员。

良好的税收监督机制能够及时掌握纳税人的纳税情况，发现并遏制不遵从行为；有效的处罚机制使不遵从行为及时地受到应有的处罚，加大不遵从成本，使任何不遵从行为都得不偿失，促使纳税人依法纳税。一方面，实施“全程监管”，税务机关及时、准确、正确把握税源动态变化趋势，监督纳税人依法照章纳税，严格执行各项规定，对纳税人的合作期望有：第一，及时填写回复；第二，给出准确完整的信息；第三，按时缴税；第四，遵守税法。另一方面，加强税务部门内部监督，直接让纳税人和社会公众评议纳税服务：第一，构建纳税服务准则，承诺提供礼貌、客气的服务，保证由经过良好培训的人员服务并提供精确的税收处理业务，保证提供清楚、完整的信息以满足纳税人的申请，不断改进服务手段与流程以便使纳税人的税收申请更加简便等；第二，快捷的服务承诺制度，设定服务回复时限，在限定的时间范围内回复纳税人咨询、提供涉税服务、承办涉税事项。

近年来，基层国税机关为纳税人服务的意识显著增强，纳税服务取得了一定的成效，但是税源专业化改革背景下仍需在完善服务体系、强化服务意识、规范服务形式、健全纳税服务考核机制等方面下功夫。完善的纳税服务体系，不仅可以提高民众的纳税意识，而且可以有效地降低纳税人的税收遵从成本，促进国家税收收入的稳定增长。