问题与反思

第三节　我国的城镇化进程：问题与反思

中国历史上的长安、汴梁、临安、大都等城市曾经是世界最大的都市，多达百万人口，体现了农业时代城市发展的巅峰。然而，发端于西欧的工业革命让中国逐步落后于这个时代，战争、动乱、外敌入侵、军阀混战的一百多年让我国离城市文明遥不可及，开埠通商造就了上海等少数国际性城市，但中国绝大多数地区仍为农业地区，城镇化进程趋于静止。新中国成立以来，我国的城镇化进程取得了长足发展。

一、我国的城镇化概况

中国城镇化经历了一个艰难曲折的过程。学界关于新中国成立以来的城镇化历程，有三个阶段说：分别是1949—1978年的计划经济阶段，1978—2008年的改革开放30年，2008年以后的新阶段^[8]。有五个时期说：1949—1957年的国民经济恢复和“一五”计划时期，1958—1963年的“大跃进”和其后的调整时期，1964—1978年的“文革”时期，1979—1997年的改革开放和社会主义市场经济建立时期，1998—2007年的全面建设小康社会和城镇化快速发展时期。^[9]有四阶段说：以1978年改革开放为分界线，分为前后不同的两个历史阶段，1978年以前是计划经济体制中的城镇化发展阶段，1978年以后是经济市场化改革中的城镇化阶段；与改革开放的进程相适应，我国1979年以来的城镇化又可以分为两个重要的时期，即快速发展时期和科学发展时期。^[10]

第一个时期：1949—1957年。新中国成立后，恢复国民经济，稳定物价生产是主要任务。经过三年的努力，工农业各项生产指标达到战前1936年的最高水平，与此同时，城市由1949年的136个，发展为1952年的160个；城镇人口由1949年的5765万人增加为1952年的7163万人，城镇人口增加了24.2%，城镇化率为12.5%。

第二个时期：1958—1963年。这一时期国民经济既取得了“一五”建设的伟大成就，也遭受了“大跃进”等带来的严重损失，国民经济发展遭到重大挫折。全国从1958年到1961年新增城市33个，达208个，又减少到1964年的169个，建制镇减少到3148个。城镇人口比重由1957年的15.39%猛升为1960年的19.75%，又下降为1963年的16.84%。

第三个时期：1964—1978年。在该时期，我国周边国际环境较为紧张，经济发展缓慢，人口流动受到极大制约，导致了城市化进程缓慢，处于停滞状态。加上人口高速增加，城镇化率提高很少，全国城镇人口由1963年的11646万人增加到1978年的17245万人，城镇人口比重由1963年的16.84%上升为1978年的17.92%，平均每年增长0.07%，城市增加25个。

第四个时期：1979—1997年。改革开放的推进，商品经济不断发展，乡镇工业突飞猛进，以及国家政策的调整，加快了我国城镇化进程。全国城市由1979年的193个发展为1997年的668个，增加了475个，建制镇由1978年的2859个发展为1996年的17998个，城镇人口由1978年的17245万人发展为1997年的36989万人，城镇化率由1978年的17.9%上升为1997年的29.9%。

第五个时期：1998至今。这一时期，我国经济总量从世界第7位升至第2位，产业结构从1997年的18.7∶49.2∶32.1优化调整为2012年的10.1∶45.3∶44.6。第二、三产业的快速发展为推动城镇化进程提供了坚实的经济基础，第二、三产业的发展成为人口集聚，城市形成的主要推动力。城镇人口由1998年41608万人增加至2012年的71182万人。1998年，我国城镇化率达30.4%，标志着我国正式进入城镇化快速发展时期，2011年，我国城镇化率首次超过50%，达51.27%，2012年较上年上升1.3个百分点，为52.57%。

新中国成立以来，我国城镇化发展历程，如表3－2所示。

表3－2　中国城镇化历程

二、我国政府城镇化的政策

改革开放以来，随着城镇化的快速推进，中央政府对城镇化规律和我国城镇化问题的认识逐步深化，并日益重视。1978年3月，中央在北京召开第三次全国城市工作会议，强调了城市在国民经济发展中的重要地位和作用，要求城市适应国民经济发展的需要，为实现新时期的总任务做出贡献。自此以后，中央对城市发展和城镇化工作高度重视，制定了各项法律法规和政策性文件，进行科学引导和调控。城镇化及其相关工作，是历次五年计划（规划）重点关注的领域。

国家“八五”计划（1990—1995年）中首次出现“城市化”一词。“八五”计划在“城乡规划建设”一节中提出，“要加强城乡建设的统筹规划。城市发展要坚持实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，有计划地推进我国城镇化进程，并使之同国民经济协调发展”，乡村建设以集镇为重点，以乡镇企业为依托，建设一批具有地方特点的新型乡镇等。

国家“九五”计划（1996—2000年）时期，强调要正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系，要突破行政区划界限，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域，要加强乡村基础设施建设，有序发展一批小城镇，引导少数基础较好的小城镇发展成为小城市。

国家“十五”计划（2000—2005年）对城镇化问题高度重视，在“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”一章中提出，提高城镇化水平，是优化经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施，认为我国推进城镇化的条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略；走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系；有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展；加强城镇规划、设计、建设及综合管理，形成各具特色的城市风格，全面提高城镇管理水平等，并提出相应配套改革。随着对城镇化内涵认识的深入，2000年以后，中央不再提“严格控制大城市规模”。

国家“十一五”规划（2006—2010年）开始重视城镇群的作用和农民工问题的解决。在“促进城镇化健康发展”一章中，提出要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，积极稳妥推进城镇化，逐步改变城乡二元结构，分类引导，鼓励人口进城并转化为城市居民，把城市群作为推进城镇化的主体形态，改革户籍制度，建立健全财政、征地、行政区划设置和管理模式等配套政策等。

国家“十二五”规划（2011—2015年）提出在“十二五”期间提高城镇化4个百分点，提出“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展”^[11]。

三、城镇化的问题

回顾我国的城镇化历程，我们取得了巨大的成就，但也存在着诸多问题。

1.城镇化严重滞后于工业化

1952年，我国工业化率为17.6%，而城镇化为12.6%，工业化快于城镇化5个百分点。1978年工业化率为43.1%，城镇化率仅为17.9%，工业化率快于城镇化25.2个百分点。2001年工业化率为50.2%，城镇化率为37.7%，仍落后12.5%个百分点。2009年，我国工业化率与城镇化率的比值为1.16，说明我国城镇化进程正在加快，但仍明显低于合理比例。一般情况下，城镇化率与工业化率的合理比例范围在1.4∶1至2.5∶1之间，我国比值远小于这个合理区间。从产业结构偏离度^[12]来看，我国的城镇化进程严重滞后，据有关测算，我国农业产值比重下降幅度大于农业就业比重下降幅度，大量剩余劳动力滞留于农村。第二产业重工化速度很快，拉动劳动力转移的能力逐步减弱。这都表现为人口城镇化速度落后于我国的工业化进程，这严重阻碍了我国的经济发展，特别是三农问题的顺利解决。

2.城镇用地粗放，浪费土地资源

国土稀缺和国土粗放利用是我国城镇化的另一大问题。我国城市建设过程中，用地粗放，布局紊乱，效率低下，土地利用度不高，许多城镇存在大量闲置或低效用地。1996—2004年，城镇人口从2.99亿人增加到5.2亿，增长71%，城镇用地从1.3万平方公里扩大到3.4万平方公里，增加了1.6倍，城镇用地面积大大快于人口增加。不仅如此，用地结构不合理，也是我国城市用地的另一突出问题。目前，多数城市工业用地比重偏高，占30%左右，国外一般不超过15%。2004年，全国各类开发区6866个，规划面积超过3.86万平方公里；在建、拟建大学城46个，占地面积超过40万亩；建设和规划高尔夫球场306个，占地48.8万亩，大多数省市已经用完规划的土地指标。

3.城镇体系结构和布局不合理

我国城市数量太少，规模偏小，短缺严重。特别是超过百万人口的大城市少，人口占全国总人口的比重偏低。高收入国家为32%，中等收入国家为22.6%，低收入国家为10.2%，世界平均水平为16.5%，我国11.3%左右。我国小城镇较多，但规模小，功能不完善，基础设施和服务业形不成规模效益，没有集聚效应。各地城市化水平差距很大，大中小城市和区域布局很不协调，无法发挥城市拉动地区经济，形成城市群的优势。

4.城市同质化严重

许多地方在城镇化过程中，不讲质量，不注意环境保护，不研究自己的特色和个性。在贪大求全，在扩建改造中逐步抹去了本地原有的独特风格和面貌，高楼大厦、灯火阑珊，成为城市同一的色彩，城市趋同化、同质化。部分城市建设中基础设施建设标准低，不配套，不完善，规模缺失，污染严重。

城镇化不仅是城市面积的扩大，经济结构的调整，而且是人的生活方式的变革，是从农民向市民转变的过程，这一过程，涉及的不仅仅是经济，还包括政治、思想、观念、风俗等诸多方面的变革，要求着政府服务和管理理念、方式、制度也需进行相应的调整。尽管我国尝试过多种城镇化模式，但城市发展方针是由国家统一部署的，在实施过程中都有强有力的措施予以配合，涉及人口控制、户籍管理等多方面。即使是农村就地城镇化，也多由基层政府推进。无疑，以政府为主导的城镇化推进方式，能够集中大量的资本、人力和物力，调动多方面资源，在短时间内实现城镇化的发展目标。这种结构性框架虽然在发展初期有其相对优势，但随着城镇化的深入推进，城镇化持续发展的动力不足等问题逐渐凸显。

四、政策建议

城镇化发展的历史表明，不同的政治、经济和社会背景，是决定各国城镇化道路的基本前提；顺应时势、结合国情、有效实施政府调控，既强化基础性公共服务、弥补市场缺陷，又尊重客观规律、避免急于求成，是积极稳妥推进城镇化的重要保障；实行城镇化与工业化、信息化、农业现代化“四化”并举，夯实经济基础，统筹城乡区域发展，是增强城镇化协同性、和谐性、可持续性的必要条件。^[13]

应该讲，世界各国城市化道路都无统一的固定模式，都是根据本国国情抉择的。我国是一个13亿人口的大国，所面临的国土、资源、生态、环境等问题的压力，不仅高于全球平均水平，也高于与我们发展水平相近的发展中国家。对于我国城镇发展来讲，最大的挑战是自然资源和生态环境。

借鉴城镇化的国际经验教训，推进我国城镇化发展，必须立足我国人多地少、地区发展差异较大、生态环境脆弱等基本国情，充分用好市场和政府“两只手”，坚持统筹城乡发展，加快完善社会管理和公共服务体系，促进城镇化与生态环境保护相协调，走出一条具有中国特色的均衡、协调、可持续发展的城镇化道路。因此，我国在选择城镇化模式时，不能走大规模蔓延式的发展道路，应根据城镇化的发展规律和我国现阶段社会经济状况，考虑如何减小、节约土地、水、矿产、能源资源的城镇化道路。城市发展应该以城市群为主导，大、中、小城市和小城镇并举，多样化协调发展，逐步形成合理的城镇体系。

1.注重制度创新，加强城镇化的科学规划和法制建设

一方面，要尽快编制出台城镇化发展规划，以提高城镇化质量为核心，统筹考虑产业发展、市政建设、资源环境、人口集聚、公共服务等城市功能，统筹设计大中小城市和小城镇协调发展，统筹城市承载力和进城就业农民工长远发展的需要，加强区域规划、土地规划、城市规划的相互衔接，加强国家级与省级、地市级、县级城镇化发展规划的相互衔接；另一方面，做好法律保障工作，借鉴他国有益经验，有针对性地、前瞻性地，在进城农民宅基地的合理使用、集体建设用地流转、征地制度改革等领域，加大立法工作力度。同时，把经各地实践证明、行之有效的政策措施及时制度化，或转化为法律法规。

2.注重以人为本，强化城镇化的社会管理和社会服务

人的城镇化是核心，人的城镇化重在农民工市民化。人的城镇化的过程，是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程，就是说，农民工市民化是推进人的城镇化的核心。城镇化要实现包容性增长，“重头戏”是解决好农民工市民化的问题^[14]。为此，一是着力推进城乡基本公共服务均等化。加快财税体制改革，增强地方政府提供基本公共服务的能力，努力使各级政府财力与事权相匹配。本着尽力而为、量力而行的原则，继续健全城乡失业救济、养老保险、医疗服务等社会保障和基本公共服务，加快改革户籍制度，贯彻放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。二是千方百计促进就业。坚持实业促进就业，大力发展现代服务业，通过财税手段大力支持小微型企业健康发展，在积极推进产业结构优化升级的同时，根据地区经济发展的实际情况，妥善处理劳动密集型产业的发展，加大对农村地区职业教育发展的支持力度，促进农民就近进城就业。三是加强城乡特别是接合部的社会管理。切实做好保障房分配等关系广大群众切身利益的民生工程的管理，加快城市综合管理的立法进程，完善和创新流动人口和特殊人群管理服务，强化公共安全体系建设，建立健全重大决策、社会稳定风险评估机制，防止产生新的社会矛盾。

3.注重城乡统筹，推动城镇化与农业现代化相互融合、相互促进

在城镇化中驱动农业现代化，在强化“三农”基础地位中和谐推进城镇化。一是确保土地高效安全利用。坚守18亿亩耕地红线不动摇。建立健全严格的耕地保护制度，严格建设项目用地预审，加强农用地转用管理，健全耕地保护的经济激励和制约机制。走节约集约用地的新路，拓展利用土地新空间。二是坚持不懈地加强农业农村基础设施建设。集中力量抓好农田水利建设，加强大江大河治理，抓好中小河流治理、病险水库水闸除险加固、山洪地质灾害防御等防洪薄弱环节建设，继续推进农村饮水安全工程、农村电网改造、无电地区电力建设、农村公路建设和农村危房改造。三是积极推进农业专业化和机械化。提高农民购买农机的补贴，进一步畅通农民贷款渠道、优化贷款环境。四是加大对农村和欠发达地区的文化建设帮扶力度，提高农民科学文化素养。

4.注重生态环保，促进城镇化可持续发展，建设“智慧城市”

要因地制宜，从实际出发，增强城镇的宜居性、人文性。一是引导和规范城区健康发展。新城区和新城镇的建设，要按照工业区、住宅区和商业区等不同功能区的环境保护要求进行布局，尽量不破坏原有的生态环境：在旧城区的改造中，要着力淘汰落后产能和污染型企业，扩大绿化面积。二是建立健全清洁生产激励机制，对清洁生产企业给予税收、信贷等方面的支持。三是大力推广循环经济发展模式，发展生态农业、生态工业和生态旅游业。四是加强城市群内交通、通信和网络等基础设施建设，通过发展“智慧城市”推动内涵型城镇化发展。智慧城市是继数字城市和智能城市后的城市信息化的高级形态，是信息化、工业化和城镇化的高度融合。发展智慧城市，是提高城镇化质量、缓解当前日益严重的大城市病的重要举措，建设智慧城市是经济增长的倍增器和发展方式的转换器。智慧城市不仅会改变居民的生活方式，也会改变城市的生产方式，保障城市可持续发展^[15]。