路径依赖与发展滞后

（二）路径依赖与发展滞后

1.垄断体制下的铁路发展

春运铁路“一票难求”现象的产生不仅是因为制度壁垒引发了的旺盛的刚性需求，同时还受到公众的选择偏好的影响。众所周知，铁路是大众化交通工具，是经济便利的交通方式，是中长途旅客出行和大众在大城市城际间旅行的首选工具。铁路客货运价明显低于公路、民航，其因安全性好，舒适度较高，全天候运行，便捷准时，舒适经济，深受大众的欢迎，形成了对铁路运输的路径依赖。

春运的需求刺激了我国交通的发展。过去三十多年间，我国的公路和民航发展迅速。截至2007年底，公路里程数增长了3倍，民航航线里程增长了近11倍，而铁路营业里程却仅仅增长了46%。^[9]过去铁路发展滞后的直接原因在于长期投入不足，深层次原因就是政企合一，市场化进程滞后，投融资渠道单一，投资基本依靠政府。人称“铁老大”的铁路，长期以来由原铁道部行使铁路建设、生产运输和组织、指挥、协调运输生产的职能，是为数不多的没有彻底实现政企分开的行业之一，直至2013年铁路改革，在过去几十年间属于典型的垄断行业。一直以来，铁路建设项目，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，几乎都在部门内封闭运行，不能为铁路快速发展提供急需的资金。我国铁路因为缺钱而亟须改革，改革需用钱，筹资又必须以改革为前提，这成了铁路改革中的一个怪圈。在“政企分离”，“网运分离”、“主辅分离”等一系列口号之后，铁路的垄断多年来坚冰难破。

虽然自2005年宣布在铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营四大领域向社会资本开放以来，原铁道部一直表示“非常欢迎民资和外资进入铁路建设领域”，但是铁路垄断体制的路径不可能很快改变。事实上也确实如此，原铁道部虽然允许非公资本进入，但不可独资，而且国资要绝对控股。而且，铁道系统依然是高度政企合一，18个铁路局（公司）不能自主决策、独立经营、自负盈亏，而是作为原铁道部主管的经营实体，按照其决策安排生产经营活动。过去这种政企合一的体制，再加上对社会资本的回报规则不明，导致社会上大量的跃跃欲试的资本望而却步。同时，铁路运营管理效率低下的问题一直饱受诟病，如管理成本巨大，效率低下，应对突发事件乏力，铁路客运服务价格不合理，服务质量屡遭非议等。因此，过去几十年间，垄断与低效已经成为铁路发展滞后的体制性困境，加之公众对铁路的路径依赖，加剧了春运“一票难求”的程度。

2.制度黏性与公共资源配置

历史制度主义认为，制度具有黏性，在特定的时空里形成的制度越强大，对于社会变迁的阻滞性越强。我国公共资源配置方式由不同时期形成的不同的机制和制度决定着，但一些制度即便已经与现实状况脱节，但由于惯性，仍然在影响着公共资源的配置，导致了我国和各级政府在公共资源投入上的不足。

我国教育经费投入严重不足折射出多年来我国教育投入体制方面的问题。早在1993年我国就确定到2000年国家财政性教育经费占国内生产总值比例要达到4%的目标。而4%这一指标是借鉴了20世纪80年代一个名为“教育经费占国民生产总值合理比例研究”的国家课题项目结果。当年的课题组认为，“教育经费4%的目标，相当于发展中国家在20世纪80年代的平均水平”。但，即便只是这样一个在国际上并不高的水平，直到现在仍然没有实现。期间，2004年国家财政性教育经费占GDP的2.8%，国家财政性教育经费占财政收入的14.6%。联合国教科文组织2011年的《世界教育报告》显示，全世界2008年教育经费占GNP的平均比例为4.8%，其中发达国家为5.2%，发展中国家为4.2%，美国则为5.5%，而中国2010年才达到3.66%。如果根据教育部财务司、《中国统计年鉴》及国家统计局公布的最新数据计算，从2000年到2010年，以4%的比例为目标，国家财政性教育经费支出11年来的累计“欠账”已达到惊人的数额，约为18 221亿元。^[10]

直至2012年，为实现4%的目标，中央下定了决心，国家教育体制改革领导小组办公室专门成立了一个“落实4%工作办公室”。为了保证充裕的资金来源，财政部废止了1986年起对外资企业免征教育附加费的优惠制度，内外资统一按“三税”实际缴纳税额的3%征收教育费附加，并要求各地方政府全面开征地方教育附加。此外，从2011年1月1日起，各地方政府要从土地转让收益中提取10%，用作专项教育资金。甘肃、陕西等西部省份按照教育投入占GDP 4%的目标执行，而广东、上海等经济发达地区则大都选择抛开“4%”的考核办法，提出“国家财政性教育支出占财政总支出比例”的目标，大都在20%以上。^[11]

教育公平以完善的财政投入机制为物质支撑。公共财政理论认为，教育属于准公共物品，单纯靠市场提供很难有效地满足社会需求，必须要通过政府的投入来满足。^[12]1995年开始实施的《教育法》规定，财政性教育经费比例和财政支出中教育经费比例要随经济发展而提高，政府教育经费增长要高于财政经常性收入的增长，保证生均经费、生均公用经费和教师工资的增长。但由于责任主体缺位，《教育法》规定的各项增长指标落实不了的情况较为普遍。《2003年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2003年有17个省、自治区、直辖市没有达到此项规定。之后的2011年，国务院再次下发《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》，自此各地执行情况大为好转。但是，教育财政投入的机制和结构并没有得到本质改变。进入21世纪以后，教育公平成了中国教育政策制订最主要的价值取向，依靠行政命令或许能够保障某个数字政绩的实现，却无法扭转教育结果的失衡。这其实也正是多年来中国教育改革步履蹒跚的根源之一。

城乡教育资源投入和分配上的巨大差异也是有其制度因素。1985年教育体制改革以来，国家将发展教育的责任交给地方，在“分级管理、分级办学”的原则下，由县办高中，乡镇办初中，村办小学。在财政包干的情况下，国家只负担公办教师的工资及民办教师的部分工资，其他如民办及代课教师的工资、校舍的建设及维修、学校的办公费用等都由地方自行负责“包干”。^[13]“分级管理、分级办学”的政策，虽然促进了地方政府的办学积极性，但是，由于贫困地区财政拮据，地方政府不仅无力投资教育甚至挪用教育部门的经费。2006年，我国全部政府教育经费中，中央政府的比例为10.9%，省级政府的比例为13.8%。由于中央政府对地方政府的转移支付不规范、数额小，难以满足地方政府真正需要。^[14]这样，在我国的基础教育中形成了一个怪圈：越是经济不发达的地区，老百姓的教育负担越重。因为，越是贫困的地区，公办教师越是分不下去，于是民办教师、代课教师的比例越高；越是贫困的地方，危房校舍比例越高，这就意味着贫困地区的老百姓，必须支付因为公办教师分不下来而自行聘请代课教师的经费，承受因集资修建危房的沉重负担。于是，形成了越是贫困地区的人民群众较之发达地区及城镇地区的教育负担越重的局面。

随着改革开放的深入和城市化进程的不断加快，外出务工的农民工“举家迁徙”的流动方式所带来的必然后果是流动人口中的学龄儿童数量逐年增多。这些进城的孩子无法获得由国家免费提供的义务教育服务，无法获得平等的受教育机会，农民工子女受教育权缺失已严重影响了流动儿童的成长及其未来的发展。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》特别强调，要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题，并规定以流入地区政府管理为主，以公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。2008年，国务院又发布《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，作出公办学校对农民工子女免除学杂费，不得征收借读费等促进教育公平的政策规定。但是，在城市内部，而由于户籍制度的限制，他们的子女却很难平等获得当地公立学校就学的机会。而且，由于农民工流入地的城市财政中在义务教育经费里没有包括农民工子女义务教育这项经费，他们又享受不到流出地政府的财政补贴。用在农民工子女身上的教育投入无疑会变成流入地政府财政的巨大开支，这样就会增大地方政府的财政压力，因此就导致政府对于农民工子女学校资金拨款少于公办学校或者民办学校，致使学校基础设施差，师资力量薄弱。

尽管问题都是显而易见的，但是在2010年新一轮教育改革大纲的制订过程中，针对教育决策的科学性、各级政府责任分担的平衡性、公共教育资源分配的民主化、教育资金投入的监管和绩效考核等等更为根本的问题，决策部门并没有作出更为明确和具体的规划。并且，我国教育经费以政府投入为主，来源单一。按照国际惯例，教育总投入应来自政府、家庭、社会和其他相关机构。但我国教育系统相对封闭，社会和企业很难参与到学校中来。尽管国家对义务教育的投入逐年增长，仍然无法满足大幅度增长的教育人口的实际需要。在国家和地方政府加大教育投入的同时，也应该拓宽教育经费统筹渠道，引导企业、社会团体和个人出资办学，形成政府与社会共同参与的新格局。

在医疗卫生资源方面，也是因为体制机制的问题，导致了多年来投入不足。20世纪80年代以前，各级卫生防疫机构（疾病预防控制机构）一直为全额拨款的事业单位，而在20世纪80年代以后，政府逐步实行资金由卫生防疫机构自筹的政策，允许其开展有偿服务。这就导致了政府在医疗卫生上的投入比例下降，居民的支出不断增加。1990—2002年这13年间，我国卫生总费用各部分绝对值都有所增长，但卫生总费用中各部分比重的变化却是不一致的。其中，政府预算卫生支出从1990年的25.1%下降到2002年的15.2%，下降了9.9个百分点；社会卫生支出由39.2%下降为26.5%，下降了12.7个百分点；居民个人卫生支出呈现快速增长势头，由1990年占卫生总费用的35.7%增长到2002年的58.3%，上升了22.6个百分点。从国际比较来看，卫生总费用这一国际指标，我国属于较低水平：根据2003年联合国《人类发展报告》对世界175个国家和地区2000年卫生总费用统计结果进行排序，中国卫生总费用占国内生产总值的比例位居第81位，低于经济合作与发展组织国家8%的平均水平。^[15]

在政府预算卫生支出逐年下降的影响下，用于公共卫生的费用也持续走低。据统计，1998—2003年，各级财政对卫生投入的80%集中在城市，其中80%又集中在城市大医院。^[16]当前，我国的卫生事业费主要由中央财政和地方财政支持。因此，各地卫生事业费的多少在很大程度上取决于地方的经济与财政实力。不同地区卫生费用以及由此产生的医疗卫生资源分配的差距不断扩大，也就实属必然。

目前，我国绝大部分医疗机构均为国家所有，多元化投资、多渠道办医的格局尚未形成。尽管国家明确鼓励民营资本进入医疗领域，但由于在土地使用、税收、准入、人事、社保等方面政策不明确和相互间缺乏有效衔接，以及存在人为设置障碍等原因，民营资本进入医疗市场仍较为困难。而且，国家对民营医疗机构发展的配套政策和措施还不健全，民营医疗机构难以享有公平的待遇，社会认同度也较低，在很大程度上限制了民营医疗机构的发展。为改变这种状况，2012年7月11日，卫生部公布了《关于做好区域卫生规划和医疗机构设置规划　促进非公立医疗机构发展的通知》，提出各地在区域卫生规划当中至少要为社会资本留出20%的空间，在调整和新增医疗卫生资源时，要优先考虑由社会资本举办；拓展了社会资本准入范围，包括康复护理、儿科、病理诊断等；并提出公立与民营医疗机构加强分工协作，甚至鼓励有条件的地区通过合作、托管、重组等方式，促进医疗资源合理配置。^[17]

随着改革开放的推进，我国市场经济快速发展，其间伴随着新旧制度的更替。然而，政府改革旧有体制的过程中充满了矛盾与冲突。事实上，我国诸多管理体制，如公共资源管理体制，其改革明显滞后于市场经济体制改革的步伐，于是，两者之间的不相协调就导致了公共资源配置的不合理。