一、中国计划经济的逐步确立
从1949年10月新中国成立到1956年底社会主义三大改造完成,这是中国历史上经济发展和制度变化最快的时期之一。一方面,国民经济迅速恢复和发展,国营经济逐渐占据主导地位;另一方面,中国的经济制度发生了巨大的变化,迅速平稳地实现了向单一公有制和计划经济的过渡。
(一)新中国建立之初的经济形势
1949年以前的中国,“它的经济结构是由帝国主义在中国的经济、封建主义经济、官僚资本主义经济、民族资本主义经济和农民、小手工业者的个体经济所构成”[23]。其中,前三种经济形式占据着主导地位或控制着国家经济命脉,加上长期的战争破坏,到新中国成立时,整个国民经济已破烂不堪、濒临崩溃。
从历史发展最高水平来看,新中国建立之初的经济,低于历史上最高水平。相比较历史最高水平,1949年的中国工业总产值减少一半,其中重工业产值减少70%,轻工业减少30%。这一年钢产量仅15.8万吨,减少80%;煤仅3243万吨,减少48%;粮食为11318万吨,减少约25%;棉花为44.4万吨,减少约48%。[24]
从与世界其他国家相比看,新政权接手的确实是一个满目疮痍、积贫积弱的中国。1949年,新中国成立时,工农业不发达,科学技术水平低,正如毛泽东所说:“除了地大物博,人口众多,历史悠久,以及在文学上有部《红楼梦》等以外,很多地方不如人家。”[25]
从工业发展来看,基础薄弱、规模狭小、设备技术极差,没有自己的重工业,不论生产资料还是生活资料都极其缺乏,许多工业品都依赖进口,正如毛泽东所说:“现在我们能造什么?能造桌子椅子,能造茶碗茶壶,能种粮食,还能磨成面粉,还能造纸,但是,一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”[26]
从农业发展看,由于近代持续不断的局势动荡和战争使农业经济长期陷于停滞和衰退之中。到1949年,农业水利已是长期失修,粮荒已是十分严重。当时,人们靠天吃饭,靠人力畜力,靠铁锨木犁,农业靠一家一户的小农经济在低水平层次中进行生产。
从人民生活水平看,当时中国经济水平不仅远远落后于欧美发达国家,与亚洲国家相比也有一定的差距。据统计,1949年,中国的人均国民收入为27美元,只相当于亚洲国家平均值的2/3。[27]而且由于国民党时期持续的恶性膨胀,物价飞涨,加之连年灾荒,使得城市凋敝,失业成群,农村荒芜,老百姓的生活遇到极大的困难。
从区域发展看,由于外国资本、官僚资本和民族资本的存在,城市经济开始资本主义化,而农村,在封建地主阶级统治之下,经济日益萎缩凋敝。同时,沿海地区因其交通方便,受外国资本的影响,发展较快,而内地由于交通闭塞,发展较为缓慢。这样就造成城市与乡村、沿海与内地发展的不平衡。
(二)新民主主义经济形态的构建
新民主主义经济主要包括社会主义性质的国营经济、半社会主义性质的合作社经济、国家资本主义经济、私人资本主义经济、个体经济五种形态,这是新中国成立后主要的几种经济成分。
1.社会主义性质的国营经济
根据《共同纲领》的规定,国营经济为社会主义性质,包括“有关国家经济命脉和足以操纵国计民生的事业”“国有的资源和企业”[28],这是新成立国家发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量。
社会主义性质的国营经济建立的主要路径:一是没收官僚资本,包括原来国民党中央政府经营的企业、地方政府经营的企业、国民党大官僚分子经营的企业。同时,在没收的企业内部进行民主改革和生产改革,从而建立起社会主义企业管理制度。通过对官僚资本的没收和对没收企业的改造,资本主义的主体经济被改造为社会主义性质的国营经济。二是没收帝国主义在华企业。新中国建立之初,一些外国资本在华企业由人民政府加以监督和管制。由于外国特权被废除,西方国家对我国又实行封锁禁运,以致依靠进口商品和原料的帝国主义在华企业就陷入了瘫痪状态,于是,它们中的有些企业申请歇业,有些企业自动放弃经营,有些企业要求转让给我国政府,以抵偿其在中国的债务,有些企业则由我国政府作价收购。至抗美援朝运动开始后,人民政府根据帝国主义在华企业的不同情况,在1950年12月分别采取了管制、征购、征用、代管等措施,逐步接收了帝国主义在华的财产。[29]
2.半社会主义性质的合作经济
根据《共同纲领》的规定,合作社经济是半社会主义性质,主要包括农业、手工业及供销、信用、消费等方面的经济。半社会主义性质的合作社经济是人民经济的一个重要组成部分,与个体农业、个体手工业经济发展的需要直接相联系,“人民政府应扶助其发展,并给以优待”[30]。
半社会主义性质的合作经济,发展路径包括:一是实行农业互助运动。土地改革以后,党和政府利用农民生产的积极性,通过简单的临时性或季节性的劳动互助、常年互助组、土地入股的农业生产合作社等形式加强了对农业互助合作运动的领导。二是发展手工业合作组织。为了促进手工业生产的恢复,避免个体手工业的两极分化,组织了具有社会主义因素的手工业生产小组和半社会主义的供销合作社,除此之外,还试办了一批社会主义性质的手工业生产合作社。
3.国家资本主义经济
根据《共同纲领》规定,“国家资本与私人资本合作的经济为国家资本主义性质的经济”[31],其性质是“无产阶级领导的国家,在适当条件下监督资本家,使资本家为国家服务的一种制度”。[32]国家资本主义经济的形式包括为国家企业加工、与国家合营、用租借形式经营国家的企业、开发国家的资源等,这是最可能发展成社会主义经济的形式。
国民经济恢复时期,国家资本主义的发展主要表现在工业、运输业、商业和金融业等产业中,其发展路径不完全一样。在工业中,国家资本主义经历了一个从初级形式到高级形式的发展。初级形式,根据社会主义经济与资本主义经济联系的方式和程度不同,有加工、订货、统购、包销、收购等五种具体形式;高级形式主要是个别企业的公私合营,公私合营企业因公股比重大,所以具有半社会主义的性质。在运输业、商业和金融业等产业中,国家资本主义都获得了不同程度的发展。
4.私人资本主义经济
私人资本主义是新民主主义经济的重要成分,其政策指向是:“在必要和可能的条件下,应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展。”[33]在新民主主义时期,私人资本主义经济先后经历了“鼓励”“利用”“限制”三个发展阶段。
新中国建立之初,其主要目的是把私人资本主义引上初级形式的国家资本主义的道路,主要通过扶植有益的民族资本主义工商业,打击投机资本和调整民族资本主义工商业等手段完成。1950年全国统战工作会议工商组讨论会上,毛泽东就一些人发言“国营经济是无限制地发展”做出批示:“这是长远的事,在目前阶段不可能无限制地发展,必须同时利用私人资本。”[34]所谓“限制”则是将私人资本主义发展为国家资本主义,正如毛泽东所说:我们“现在的方针是节制资本主义,而不是消灭资本主义”[35]。
5.个体经济
个体经济主要是农民经济和手工业经济,在国民经济中占有很大的比例。
农民经济和手工业经济的发展路径因其具体形式不完全一样而有区别。首先是实行土地改革,保护和发展个体农民经济。到1952年底,3亿多无地或少地的农民分到了土地,成了土地的主人,土地改革在全国范围内基本完成。土地改革的完成,彻底废除了封建剥削的土地制度,个体农民土地所有制的发展,调动了农民的生产积极性,农村生产力得到解放。其次,保护和发展个体手工业经济。新中国成立初期,恢复个体手工业生产,是恢复国民经济的一个重要方面。为了促进手工业生产的恢复,党和政府加强了组织领导,疏通流通渠道,指导手工业发展的方向,运用税收和信贷手段促进手工业的发展。
通过改革旧的生产关系,建立了新民主主义的经济形态。到1952年,国民收入总额(为589亿元)中,国营经济占19.1%,合作社经济占1.55%,公私合营经济占0.7%,资本主义经济占6.9%,个体经济占71.8%。[36]这五种经济成分在国营经济的领导下分工合作,促进了新民主主义经济的发展。
(三)社会主义计划经济制度的确立
1949年后,中国逐渐建立并实施社会主义计划经济制度,这与建立完整独立工业体系的需要息息相关,也是向“先进者”苏联学习的结果,而边实施边制订的“一五”计划是对计划经济制度的实践。
1.建立完整独立工业体系的需要
实行工业化和建立工业体系的历程自洋务运动开启,到1949年建立新中国时,中国始终未能建立起完整的国家工业体系,也未能完成国家的工业化。新中国成立之后,面临资金、物质、技术、人才等的严重缺失,采取了“三年恢复,十年建设”的思想。三年恢复期并未启动工业化,其重点是工业的恢复和改建。时任驻苏联大使的张闻天分别在1952年1月16日、24日和25日从苏联发出关于中国工业化问题的3封来信,建议加强工业化进程的推动。
张闻天在1952年的信中说,工业的恢复建设和工业化的推进,一开始就要建最新式的、最进步的、最现代化的工业和工厂,这样的工厂拥有最新式的机器及其他工业设备,也只有这样的工业,才能把“我国工业化的基础放在现代重工业之最新成绩的水准之上”,才能有规模生产和质量生产。[37]在这个思想指导下,工业化推进就对规模和速度提出了要求。那么,大量资金和人才从何而来?新中国建立后的一段时间内,百废待兴,既要恢复经济,又要进行新的建设,既要提高人民生活水平,还要进行抗美援朝战争,在这种情况下,只有中央集中掌握和使用财政收入,由国家有计划地合理配置资金,才能不造成分散和浪费。同时,人才的培养是需要时间的,所谓“十年树木,百年树人”,如何有效地使用和培养人才的确是一个问题,集中使用人才成为当时很多领导人选择的一个策略。陈云就说过:“集中使用全国有限的技术人才”,“要在全国范围内统一调度,按国家的需要合理分配”,“因为只有如此,才能统一行动,发挥力量”[38]。1953年以后,新政权真正致力于工业化的推进。
基于以上分析,要采取市场配置资源的办法,不可能做到快速地、大规模地推进工业化,唯一的办法只能是通过国家统一计划来配置资源,以充分发挥强大的社会动员能力、政府集中资源配置以及高积累机制等特征,最大限度地集中资源用于工业化。
2.向“先进者”苏联学习
毛泽东曾说:新中国建立之初,“面临着和苏联建国初期大体相同的任务。要把一个落后的农业的中国改变成为一个先进的工业化的中国……要善于向我们的先进者苏联学习”[39]。所以,在工业化的过程中,中央采取了张闻天提出的“必须把自力更生同充分依靠与信任苏联的援助密切结合起来”[40]的工业化方针。张闻天认为,对我国未来工业化有决定意义的是如钢铁、机器、汽车、矿产等大工厂的建设,这些大工厂必须依靠和信赖苏联的援助,因此,他建议,包括“从初步设计、技术设计、施工详图直到成套设备订货及安装,都应全部的、彻底的采用苏联的计划、装备和专家。”[41]
向苏联学习计划经济,一是与苏联本身的建设成就紧密相关。苏联采取计划经济体制,从1926—1937年实行了两个五年计划的建设,从而实现了社会主义工业化,仅“一五”计划期间,苏联就新建了1500多个大工业企业,首次建立了拖拉机、汽车、飞机、化工和电力制造业等新的重要工业部门。这些建设大大增强了苏联的力量,包括军事力量,以致在第二次世界大战中打出了威风,确定了第二次世界大战后的世界一极的绝对地位。于是其计划经济的影响也就溢出国界,对东欧等社会主义国家产生了影响。二是与苏联本身强行在社会主义国家推行其计划经济体制紧密相关。为了抵御以美国为首的西方国家经济上的强力冲击,苏联急迫需要与东欧国家经济连成一体,为此,苏联与东欧各国签订了一系列经济贸易协议,这被西方称之为“莫洛托夫计划”。以“莫洛托夫计划”为基础,1949年,经济互助委员会成立,以此奠定了苏联东欧集团的经济基础。之后,东欧国家逐步建立计划经济体制。1952年,斯大林明确宣布:“中国和欧洲各人民民主国家脱离了资本主义体系,和苏联一起形成了统一的和强大的社会主义阵营,而与资本主义相对立。”[42]这表明,中国选择苏联计划经济体制是国际形势发展的必然。三是与中国共产党的意识形态观紧密相关。中国共产党的意识形态观构成中,马克思主义意识形态观是理论基础,实事求是是实践基础,这与苏联在阵营上是一致的,因此,也决定了在外交上倒向苏联一边,自然在社会制度的建构上深受成绩斐然的苏联制度的影响。
事实上,向苏联学习,最根本的是学习苏联的计划经济,即是对整个国民经济实行高度集中的计划管理。具体到中国计划经济建立而言,基于新中国的迅速工业化所需,必须将所有有限的资金,用到重工业中心和具有全国性的、决定性的工厂建设中,“这是苏联工业化的一个重要经验,中央再进一步地加强在这方面的集中领导,十分必要”[43]。
3.边实施边制定“一五”计划
1951年1月28日,中央政治局扩大会议提出了“三年准备,十年计划经济建设”的重大决策,即再用22个月的时间进行准备,从1953年起开始实施第一个五年计划。在周恩来领导下,陈云具体组织,中财委围绕苏联援助的“156项”中心,试编了第一个五年计划的粗略纲要。1952年5月召开的全国财政会议,对这个粗略纲要进行了酝酿和讨论。7月,五年计划的第二次编制完成。这个计划主要内容包括《关于五年计划轮廓的方针》和《中国经济状况和五年建设的任务》,以及钢铁、有色金属、煤矿、石油、机器、汽车、船舶、电器、化学、电力、纺织、轻工业、交通、建筑材料、邮电等行业的发展计划。由于经验不足,资料不全,全国经济建设的大局尚未完全定下来,因此这一计划还很粗糙。
1952年8月,周恩来率团到莫斯科期间,和斯大林专门就“一五”计划的编制进行了讨论。斯大林对中国编制五年计划提出了一些原则性的意见,并表示:在资源勘探、企业设计、设备供应、技术资料、专家保障、提供贷款等方面尽力给予帮助。1952年12月22日,中共中央发出《关于编制1953年计划及长期计划纲要的指示》,对制定五年计划的一些重大问题做了原则性的、宏观的说明。在1952年底至1953年初,薄一波根据苏方的建议,全力以赴地对“一五”计划进行了第三次编制。
1953年3月,苏联又对中国“一五”计划提供了参考建议。之后,新成立的国家计划委员会根据这些意见,对“一五”计划进行了第四次编制。但由于种种原因,第四次编制仍不尽如人意。
1954年2月,陈云主持“一五”计划的第五次编制,6月29日至30日,陈云就“一五”计划的有关问题向中央政治局扩大会议作了汇报。国家计委的《中华人民共和国发展国民经济第一个五年计划草案(初稿)》正式发布。
1955年7月,历经4年多的编制与修订后,“一五”计划终于在第一届全国人大第二次会议上通过,但这时“一五”计划已经在实施中。
二、有重点的工业建设到工业化的展开
1949—1956年的7年间,中国工业建设经历了从重点建设到工业化开展的过程。在有重点的建设中,工业得以恢复和发展,并依此为基础,全面展开工业化的探索和实践。
(一)有重点地进行工业建设
1949年9月中国人民政治协商会议发布的《共同纲领》规定,为创立国家工业化的基础,应有计划有步骤地以恢复和发展重工业为重点,同时,应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产,以满足人们日常消费的需要。[44]这就确定了新中国建立初期恢复和发展工业生产的方针。同年10月又成立了中央人民政府政务院财政经济委员会(简称“中财委”),之后各个大行政区也都建立了财政经济委员会,成为工业乃至整个国民经济恢复和发展的重要组织保证。
通过没收官僚资本企业和征用、代管、征购外国在华企业,以及新建国有工业企业,加上原解放区和革命根据地的工业企业,国有工业迅速占据了主导地位。中财委也随即在全国建立了对国有工业的统一管理体制,并对原属官僚资本主义企业的国有工业进行了一系列改革。除了国有工业,民族资本主义性质的私营工业通过调整公私关系、劳资关系、产销关系以及建立健全私营工业管理体制,在轻工业领域发挥了重要的作用,对全国工业的恢复和发展有重大意义。
工业的恢复和发展首先需要技术装备和技术人员。新中国成立初期,我国技术装备落后,技术人员缺乏,什么技术都靠外国,尤其是靠苏联。为了改变这种状况,为实现社会主义工业化打下基础,新政权在全国范围内掀起了技术革新运动。技术革新运动是通过学习苏联的先进技术和先进经验,结合我国原有的技术展开。朝鲜战争爆发后,促使苏联增加援助中国的力度。经过磋商和前期的交流,中苏于1953年5月15日签订了《苏联政府援助中国政府发展中国国民经济的协定》,其核心内容就是:苏联向我国提供技术援助。1954年10月23日,人民日报社论以《进一步加强向苏联专家学习》为题,高度评价了苏联专家在我国重工业建设中做出的贡献,充分肯定了学习苏联先进技术和经验的意义,并要求:总结过去的经验,规定今后的办法,以更好地学习苏联的技术和经验。
与此同时,中央还要求加强我国工人的技术教育与文化教育工作。比如,西南钢铁公司在1953年就培养了3880多名技术干部和工人,1954年又建立组织机构加强领导,将技术教育和生产紧密结合,广泛开展职工的技术业务学习,使技术教育工作有计划有秩序地进行。[45]又如,鞍山钢铁公司在开展技术革新运动的过程中,总结出运动中要注意的四个问题[46],并通过《人民日报》报道,为全国各地各行各业开展的技术革新运动提供了借鉴。在人才使用上,采取“集中使用全国有限的技术人才”的办法,要“合理地使用人才”,在“全国范围内统一调度,按国家需要合理分配”。[47]
工业恢复和发展还需要开辟资金来源。与新民主主义社会经济结构相适应,新中国成立初期恢复和发展工业的资金来源也是多方面的。新中国成立初期,有一部分投资是私营企业投资和外资,这些资金为工业生产的恢复和发展发挥了一定的作用。有一部分投资是苏联借款,但是,这点借款杯水车薪。后来有一部分是对民族资本实行利用、限制和改造而来的,这部分资金起了比较大的作用。但最重要的资金来源是政府投资。虽然由于朝鲜战争爆发,军费开支增加,政府投资受到一定影响,但是与国营经济在国民经济中占主导地位相适应,政府投资在工业生产的恢复中占了主要地位。其中,政府投资以恢复、改建工业企业为主,以新建国有工业企业为辅。据统计,在全部工业投资中,用于对企业恢复和改建的费用占83%,用于新建企业的费用占17%。[48]
工业恢复和发展还需要优化资源配置,基本建设投资在部门之间和地区之间也有不同侧重点。首先,恢复和发展工业的重点部门是重工业,酌情发展轻工业。1950—1952年的3年中,特别是后两年,重工业投资占70%以上,轻工业投资占20%以上。[49]其次,恢复和发展工业的重点地区是东北地区。东北地区自然资源丰富,也是全国解放较早的地区,把恢复和发展工业的重点放在东北地区,对充分利用和巩固该地区的工业基础,以及推动全国工业的恢复和发展,都有十分重要的作用。
通过以上措施,有重点地进行工业建设使工业逐步恢复和发展起来,其主要成就有:第一,工业经济效益显著改善,主要表现为劳动生产率的普遍提高、生产设备平均利用率的上升、物质消耗指标的下降、工业产品成本的降低等。第二,工业结构发生重大变化。以1952年为基准,1949年的现代工业总产值为79.1亿元,占工业总产值的56.4%,到1952年,二者分别增长到220.5亿元和64.2%。[50]这改变了手工业占较大比重的局面。第三,工业布局不平衡的状况有所好转。工业布局从沿海逐步向内陆转移,沿海工业产值占工业总产值的比重由1949年的71.5%下降到1952年的70.8%。[51]第四,工业总产值、工业品产量及品种都有快速发展。作为主要工业产品的原煤、原油、发电量和钢的产量都有不同程度的增长。同时,又增加了许多新的工业产品。
(二)社会主义工业化建设的全面展开
早在民主革命时期,毛泽东等人就开始了对工业化道路的探索。1953年以后,实施优先发展重工业的战略,中国全面展开了社会主义工业化建设。
1.优先发展重工业战略的选择
刘少奇在论新中国经济建设时说:“工业生产在全国胜利后,顶多占国民经济的10%～20%。”“连资本主义工业在内,整个近代机器生产量顶多占10%～20%”[52],因此,《共同纲领》明文规定,应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点。[53]
优先发展重工业,这是工业化发展战略的选择问题。经过新中国成立初三年的恢复发展,我国工农业生产水平逐渐恢复,但总体上讲,国民经济基础还十分薄弱,我国仍然是一个落后的农业国。对于一个经济基础十分薄弱的农业国家,要开展大规模工业建设,困难可想而知。当时摆在新中国面前的有两条成功的工业化道路可资借鉴。第一条道路是资本主义国家的道路,即是通过殖民掠夺,较快完成资本原始积累,然后投资发展重工业;第二条是社会主义国家的道路,即是用国家的力量,实行高积累、高投入,以保证优先发展重工业。新中国成立之初,毛泽东等人想通过没收官僚资本和自力更生,巩固和壮大国有工业基础和技术力量,以此积累资金,扩充装备和技术队伍,然后着重发展重工业。但在国民经济逐步恢复过程中,基于当时的国情和迫切建立工业体系的强烈愿望,新中国的领导人对工业化战略进行了重新思考,提出了新的优先发展重工业的战略思想,走上了和苏联一样的工业化道路。具体时间安排是,从1953年进入大规模经济建设,计划用20年时间完成工业化。在这个安排中,几大产业的布局是这样的:完成工业化,一切的必要的轻工业应建立起来,同时,必须发展农业,并逐步完成农业社会化,但最重要的是能带动轻工业和农业向前发展的重工业和国防工业。[54]
1952年的5—6月,中央财经委员会召开全国财政会议,李富春在会上报告了我国第一个五年计划的指导思想,指出建设的重点要放在重工业上。从1953年开始至1957年,我国进行了第一个五年计划。“一五”计划的基本任务是:集中主要力量发展重工业,具体而言就是,以苏联帮助我国设计的156个建设单位为中心、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设,建立我国社会主义工业化的初步基础。[55]
1954年,周恩来在一届人大会上作的《政府工作报告》中明确指出,第一个五年计划要集中力量发展重工业,因此确立了“一五”时期重工业优先发展思想的指导地位。整个“一五”时期,全部工业建设投资占36.2%(其中88.8%用于重工业),集中力量进行苏联援建项目,用于轻工业的占6.4%,用于农业的占7.1%,三项相加共占49.7%,另外一半主要用于国防、交通运输等项目上。[56]
“一五”计划期间,通过优先发展重工业战略的实施,改变了我国工业基础落后的局面,奠定了社会主义工业化的初步基础。在重工业优先发展指导思想影响下,我国的农业、轻工业也得到了较快的发展。虽然发展中也存在“冒进”等一些问题,但总体上,国民经济发展取得重大进步,人民生活水平明显提高,农业、轻工业、重工业三者比例基本协调,成就显著。
2.工业化建设的全面开展
第一,围绕“156项工程”,进行重大工业项目的建设。“一五”计划期间中国工业建设的核心部分就是苏联援建的156个项目,其目的就是建立完整的工业体系,奠定工业化的初步基础。其中,投资额最大的前3个行业是钢铁、机械和电力。投资额最大的前6个项目则是鞍山钢铁公司、武汉钢铁公司、包头钢铁公司、三门峡水利枢纽、长春第一汽车制造厂、富拉尔基第一重型机械厂。[57]
第二,统筹全国区域,合理部署工业布局。为重点建设内地工业,同时发展沿海工业,一是改建东北工业基地,扩大生产规模;二是在华北、西部、华中等地新建工业基地。这样,“一五”计划期间计划的限额694个建设项目有多于三分之二分布在内地,近三分之一分布在沿海各地。就苏联援建的156个项目来看,行业分布中,有106个民用工业企业,其中东北地区50个,中部地区32个;44个国防工业,中部地区和西部地区就有35个,其中有21个安排在四川、陕西两省。[58]
第三,优先发展重工业的同时,注意轻工业的发展。为了重点发展重工业,“一五”计划首先把国民经济各部门的基本建设投资的大部分资金投入了工业,把工业基本建设投资的绝大部分资金又投入了重工业。[59]但这并没有忽视轻工业的发展,“一五”计划期间,轻工业的投资额占工业投资总额的15%,基本上适应了国民经济发展以及改善人民生活水平的需要。另外,在三大改造中也间接促进了轻工业的发展。
第四,克服冒进倾向,适度调整生产和建设进度。由于赶超思想的影响,1953年和1956年在工业建设中前后两次出现了急躁冒进的倾向。针对1953年的急于求成思想,国家对有关部门的基本建设投资计划进行了3次削减。对于1956年的冒进倾向,国家对1957年工业生产和建设进度作了适当控制和调整,包括压缩基本建设投资、控制工业增长速度、推进增产节约运动等。
三、城市建设方针和工业城市的发展
1949—1956年,在优先发展重工业的背景下,作为工业化的载体和基地,中国城市尤其是工业城市得到了较大的发展。这期间不仅改建、扩建了大批原有城市,而且建设了一批新兴工业城市。
(一)城市建设方针政策和指导思想
1949年,党的工作重心从农村转移到城市之后,党中央对如何建设和管理城市也进行了探索。中共七届二中全会明确指出,全党要“一步一步地学会管理城市”,并将“恢复和发展城市中的生产事业”作为中心任务,而“城市中的其他工作”,“都是围绕着生产建设这一个中心工作而服务的”。[60]根据这一指导思想,1949年10月,中财委计划局下设基建处,主管全国的基本建设和城市建设,并选择以矿山、钢铁、动力、机器制造等国计民生急需的工业发展为契机,促进城市发展。1952年9月,中财委召开城市建设座谈会,提出了有重点地进行城市建设的方针,因此,对城市进行了分类,建设的重点放在了工业城市,由此开始了重点工业城市的发展规划和城市建设,揭开了优先发展工业城市的城市建设序幕。
1954年,建工部组织召开了第一次城市建设会议,重点是对全国城市工作进行部署。会议明确了城市建设的目标,确定采取与工业建设相适用的“重点建设,稳步推进”的方针。根据这个方针将城市分类,当时将城市分为四类,即是有重要工业建设的新工业城市、扩建城市、可以局部扩建的城市、一般中小城市等类型。第一次全国城市建设会议以后,随着经济建设的发展,不仅出现了一批新的城市和新的工业区,旧的城市也不断扩大郊区的范围。但为了防止城市的盲目扩大,中央人民政府内务部于1954年5月发出了《关于调整城市郊区行政区划应注意事项》的通知。通知要求,扩大郊区必须从城市建设实际出发,并应随着建设的需要,逐步扩充。1955年6月,国务院颁布了设置市、镇建制的决定,1955年11月,国务院第2次公布了城乡划分标准。[61]
通过以上措施,中央在城市化与城市建设的规制方面作了初步探索。
(二)工业城市的改造和发展
工业化是城市发展的根本推动力。1949—1956年的工业恢复和发展,以及工业化的推进,促进了我国工业化的发展,也为工业城市的发展提供了较大动力。
1949年前,中国是半殖民地半封建社会,这个特殊的社会形态使中国沿海沿江通商口岸的新兴城市得到了很大的发展,其中不乏一部分基础设施良好并具备相当规模的工业城市。但是,从整体上看,特殊的时代背景又使旧中国的城市长期畸形发展,加之长期的战争破坏,新中国成立之初,中国城市大多属于消费型城市,分布不平衡、城市社会问题严重、城市基础设施及市政条件极差等问题严重。为解决这一现状,1949—1952年,伴随国民经济的恢复,国家以工业尤其是重工业为城市经济发展的目标对城市进行了改造和建设。
为了迅速恢复和发展生产,把消费型城市变为生产型城市,首先,增加建制市。当时规定5万人口以上的城镇可以设市,同时,在恢复和发展城市工业建设中,加强城市基础设施建设。其次,建立城市建设管理机构。中财委在中央设立基本建设处,在各大城市成立建设委员会,一些中小城市设立城市建设局。再次,城市基础设施的改造与建设,包括改造环境卫生、改善城市劳动人民居住条件、整修城市道路与公共交通等内容。
根据“变消费城市为生产城市”的原则,充分利用内地城市的剩余劳动力和中央投资进行工业建设,进而发展内地工业城市。在沿江沿海地区,则根据“充分利用、合理发展”的方针,利用良好的基础条件、齐全的配套设施、较强的生产能力进行改建、扩建。1953年开始的大规模工业建设要求集中物力、人力、财力进行工业生产和发展,城市建设当然也要为工业建设服务。因此,为保证重要工业项目的顺利完成,必须有重点地新建或改建工业城市。为了保证重点城市的建设,中央还发动沿海城市支援国家重点建设的城市。
随着“一五”计划时期“156项”“694项”重点工业项目建设的展开,工业城市的发展也进入了新阶段。一是为了配合工业化建设的需要和服务于大规模经济建设,“一五”计划期间全国新建了包头(新区)、洛阳(涧西区)、白银、株洲、茂名、富拉尔基等6个城市,大规模扩建了北京、大同、上海、天津、鞍山、抚顺等20个城市,一般扩建了银川、自贡、个旧、唐山、本溪等74个城市。二是多类型的工业城市群体初步形成。沈阳、鞍山、本溪、抚顺、辽阳五个城市形成辽中工业区,构成了东北经济区的核心;京、津、唐成为华北区的工业集中带;长沙—株洲—湘潭、武汉—黄石—鄂州形成了华中的工业城市区;形成了以西安为中心的关中城市密集区;以成都—重庆为轴线的四川盆地城市群渐现端倪。[62]三是重点建设城市有了显著发展。一方面,由于消费型城市向生产型城市的转变,城市建设所需的劳动力增加,促进了农村人口向城市流动,进而城市人口增加;另一方面,城市人口增加促使城市规模不断扩大,而城市工业区的发展也需要相应的生产、生活、文教等设施,城市工业新区的建设和发展也扩大了城市规模。
(三)工业城市群体的特征分析
“一五”计划时期,重工业优先发展战略成为大规模经济建设的中心环节。工业的发展在很大程度上也促进了工业城市的建设,这期间为适应工业发展的需要,我国的工业城市主要有新建城市、大规模扩建城市、一般扩建城市三种类型。
1.新建工业城市
新建城市大多是为配合重工业优先发展而兴起的新兴工业城市,数量少,仅6个,而且多为平地而起。这几个城市一般历史基础薄弱,城市规模小、人口少、基础设施落后,如包头、洛阳的涧西区等城市。为了就近开发资源,一般靠近矿产中心,以矿产资源的开发为主,如株洲、白银等城市。由于依赖于几个重点项目,又缺乏历史基础,产业结构都较为单一,工业发展畸形,生产、生活服务业发展不足。在全国“一盘棋”的统筹规划下,工业产品的外运加强了新建城市与其他城市的工业联系。
一批新兴工业城市的兴起,在一定程度上完善了我国的城市体系,也促进了新建城市的快速发展。国家在重点工业项目和新建城市上的大规模投资带动了经济总量的增长和经济规模的扩张,也使城市基础设施与服务设施获得相应的发展。鉴于原来城市落后的基础设施已不能适应工业发展和城市建设的需要,因此,国家拨付专项资金投资新建住宅、开辟交通网络、建设学校和医院等,发展城市的基础设施和服务设施。同时,随着重点工业项目和其他基础设施、服务设施的建设,一方面需要大量的劳动力,使得大量人口涌入这些新建城市,城市人口迅速增加;另一方面也使得城区面积成倍扩大,如包头的建成区面积扩大了三倍多,株洲市区面积更是扩大了百余倍。
2.大规模扩建城市
大规模扩建城市包括北京、上海、天津等大城市,沈阳、成都、武汉等省会城市,以及鞍山、抚顺、宝鸡等非直辖和非省会城市,共20个。这些城市虽在性质、类型、职能、地位以及城市建设原则、方针、政策等方面存在差异,但也有其共同特征。这些大规模扩建城市都有较好的城市发展基础,要么有较好的重工业开发基础,如沈阳、抚顺;要么处于便利的交通地理位置,如武汉、成都;要么有强大的城市经济功能,如上海、天津。大规模扩建城市有大量的重点工业项目布点。这20个大规模扩建城市的项目占了全部在建项目的一多半,而且这些工业项目又促进了相应的城市配套设施在原有基础上得到进一步扩建。大规模扩建城市与新建城市功能单一不同,这些城市大多具备多样化的城市功能。这类城市多布点了国家投资的重工业项目,但轻工业企业布点较少甚至没有,因此,相关配套工业和其他轻工业行业的发展多依赖于城市自身。同时,在城市人口和空间规模上,大规模扩建城市虽不像新建城市那样发展迅速,但仍然有较快的增长速度。
3.一般扩建城市
一般扩建城市几乎没有布点重点项目,多布点了少数限额以上或者更多限额以下的工业项目,这类城市虽然不是国家重点建设,但数量较多,共74个,因此也是不可忽略的一个城市群体。这类城市并不是没有良好的历史发展基础或者便利的交通,而是由于重点项目数量有限,或者为了巩固国防的需要,或者不是区域中心城市,而最终被列为一般扩建城市。
一般扩建城市没有形成像前两种类型城市那样的建设高潮,但在“充分利用、合理发展”的方针指导下,也获得了一定程度的发展,比如在旧城区的边缘或空地新建了地方工业,在现有基础上改造了城市基础设施,基本适应了城市生产、生活的需要等。
总之,重工业优先发展战略下的中国工业城市发展改变了旧中国城市发展畸形的状况,纠正了以往大城市过大、小城市过小的情况,确立了新的城市体系。在发展工业的同时,大部分城市的基础设施建设和市政建设得以改善,大中城市规模得到迅速扩大,城市类型变得多种多样,多种类型的工业城市兴起,城市空间分布逐渐均衡,而且城市职能结构得到改变,经济功能得以增强。
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