营造西部大开发的良好法治环境

时间：2022-09-01 百科知识版权反馈

【摘要】：当新世纪的曙光煦照神州大地之时，党的十五届四中全会决定的西部大开发的号角已经吹响。因此，我们必须深入剖析这些区位惰性，采取切实有效的政策、措施，营造一个具有良好态势的法治环境，走出一条崭新的西部开发的康庄大道。这些璀璨明丽的地方性法文化不仅是茹苦力行的汉族民众智慧和勤劳的印证，而且是无数少数民族兄弟携手共创辉煌文明的历史轨迹。

营造西部大开发的良好法治环境

当新世纪的曙光煦照神州大地之时，党的十五届四中全会决定的西部大开发的号角已经吹响。而西部地区涵盖12个省、市、自治区，地理、人文、经贸、体制等方面情况异常复杂，如何才能把握好这一历史机遇从而做到因地制宜地发展，缩小东西部的差距，最终实现共同富裕，这是一个当前开发西部的重大理论性和政策性问题。

20世纪50年代中期，毛泽东同志就高屋建瓴地提出了包括内地工业发展、汉族和少数民族的关系在内的十大关系理论。80年代初，邓小平同志提出了“两个大局”的战略思想。2001年以来，江泽民同志在有关会议上多次强调这一重大构想，党的十五届四中全会后这一伟大工程正式启动。党的十六大又明确提出：“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”，“争取十年内取得突破性进展”。^[1]

然而，西部地区地处内陆，交通、信息不.，条块分割严重，民族关系盘根错节，人文脉络较为错杂，法治观念较为淡薄，这种种地域痼疾的根除只有对症下药而不能讳疾忌医，更不能凭一时的热情而盲目施行，否则，不但不能有效地开发西部，反而因“一哄而上”，凭一阵时尚的躁动而造成无以估量的后果。这种前车之鉴，我们不能重蹈覆辙了。因此，我们必须深入剖析这些区位惰性，采取切实有效的政策、措施，营造一个具有良好态势的法治环境，走出一条崭新的西部开发的康庄大道。

一、对西部地区传统法治环境的反思

（一）法文化地理环境的阻却性和“小国寡民”的法域关系

西部地区东邻华南、华北地区，北面、西面和南面紧毗蒙古、哈萨克斯坦、俄罗斯、阿富汗、越南等国，处于向心地带从而具有地理位置上的封闭性和阻却性。西部地区的山脉、高原、沙漠和大量的沼泽、盐碱地等占全国的72.4%。气候带分布十分复杂，“一山有四季，十里不同天”。水资源分布不均，水土流失严重。青海、新疆、宁夏、甘肃、西藏等省区的森林覆盖率分别占全国的0.35%、0.79%、1.54%、4.33%、5.8%。^[2]西部地区的地貌形态既相互分割又交错盘杂，从而衍生出复杂的生态环境。而每一种相对独立的生态环境，又孕育繁衍出不同品格、不同形态的文化范式和居民生存方式。进而体现出不同的法律内涵，有不同的法制信仰。“一个从事商业与航海的民族比一个只满足耕种土地的民族所需要的法典，范围要广得多。从事农业的民族比那些以牧畜为生的民族所需要的法典，内容要多得多，从事牧畜的民族比以狩猎为生的民族所需要的法典，内容那就更多了。”^[3]由于自然位置的根深蒂固的隐性制约作用，就必然孕育出“常青不衰”的天赋区位惰性特质以及皈依身份意识、差序观念而食古不化的“小国寡民”式的社区网络。“盆地生文弱，谷地有柴夫，长廊藏盗贼”这句民间俗话是对西部人昔日的一种地域生发性的概括。其历史的褒贬性姑且不论，仅就人文气息的蕴涵而言，这种带状分割的低迷型经济脉冲和鼓吹人伦而又排斥个性的政治“萧瑟”是令人窒息苦闷的。

溯及历史长河，虽有始皇的一统、两汉的征辟、明清时的安抚而呈现出普天俱昌、华夏一荣的西部地域的“光彩”，但在这些缤纷光环闪烁的歇翕之中，也仅有丝绸之路这一极为狭窄的对外通道。而郑和千里迢迢捎给南洋的是江浙的丝绸和瓷罐，鉴真携传道箱漂泊到日本带去的是吴越地带的感悟、茶叶、端砚和湖笔。而西部人则津津乐道于自然经济桎梏着的“物华天宝”，“甘其食，美其服，安其居，乐其俗，邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来”，饱受宗法儒礼的蹂躏却异常循规蹈矩，息事宁人而安于一介“子民”的忌讼心理却悄然助长了索纳、唯诺的官民阶等意识。偶有陶朱公之辈“跨国经商”，但顷刻一道“崇本息末”的律令便紧闭国门从而扼杀了商机。戊戌变法、西学风潮、辛亥革命、新文化运动等等，无不是在东部地区狂飙怒吼、生机迭起。即使在西部人中间或有几声纤弱“呐喊”，但在“放烽火”、“鸡毛信”式的信息传递链上却黯然滑落。那种小富即安、忍让和息、惧怕革新、人人追求从容平淡的“小国寡民”式的“意蒂牢结”（Ideology）被奉为神圣的人生准则。^[4]“万物并存而不相害，道并行而不相悖”，^[5]传统的纲常礼规遗风尚存。

（二）宗法礼教传统法俗的根深蒂固和条块法文化的困惑

恩格斯说：“随着家长制家庭的出现，我们便进入成文历史的领域，同时也进入那比较法学能给我们以很大帮助的领域了”。^[6]而家庭在中国是儒礼、宗法宣谕的最佳天然载体。孔孟推崇以“德、礼”仁学养民，^[7]老庄笃信“齐物外生”而“无为”逍遥，荀子提倡“移孝作忠”。这些斐然成章的儒道法文化是传统型自然经济和家国一体的宗法制度相互催化的必然产儿，这种本土资源以一种巨大的亲和力塑造出随遇而安、不思进取的理念信条。“为政不以礼，政不行矣”。^[8]从齐家到治国平天下皆“以吏为师”、“以伦德为鉴”。心悦诚服的无偿性和唯马首是瞻的命令力是民众的良心“预期”，把官员的飞扬跋扈和欺世盗名以及自身的被草菅、被盘剥视为天意而忍气吞声，这种“无意识”的权利观和逆来顺受的行为观铸就了西部人的法性劣根性，“政教习俗，相顺而后行”。这种“柔褊法性”擅长于治人而不是治国，专于“霸术”而不解齐民要术。

“焚书坑儒”的文化扫荡奠定了儒学法统的统治地位，各朝统治者纷纷立牌筑庙，颁诏定律以求其思想的“大一统”。在这森严壁垒的亲缘法文化秩序中仍然绽放出了朵朵芬芳馥郁的地方法文化花朵。吐鲁藩的盆地法文化、秦陇的墓藏法文化、西域古路法文化、青藏高原的高原法文化、滇黔民族法文化等等地方性法文化群异彩纷呈，其地域性与民族性丰盈厚重，时空性与影响力浩博远弥。其中秦陵兵马俑和广汉三星堆法文化遗迹代表着西部法文化的特色和杰出结晶。这些璀璨明丽的地方性法文化不仅是茹苦力行的汉族民众智慧和勤劳的印证，而且是无数少数民族兄弟携手共创辉煌文明的历史轨迹。虽然有这诸多令人称赞不已的特色法文化，但我们仍深刻意识到其间的隐形缺陷。首先，地方法文化的条块分割严重。这些明显饱藏地方特质的法文化单元，散乱分布在西部地区的各个地方。这种条块分割的现状不仅不利于开发研究，而且也有碍于对外的交流互动。其次，无法进行有效的协作和统一管理。条块分割状的地方法文化群由于其本身是由突出的地方情节和民族图腾杂糅而成的混合多面体，这就难以从千差万别的纷繁形态中构造出一种有效的协作、管理模式，从而将它们串联成既富有特色又婀娜多姿的一幅中华文明长卷画。

（三）淡薄的民众法意识与忌讼和息的亲情社会网

由于个人与家庭之间超血缘的凝聚力把宗法制度“豢养”成为一种人情重于理智的高度情感化的乡土社会，一方面，它使个人和家庭之间根据血缘关系而确立起一种普遍的连带责任，整个社会因家庭的防范功能而变得秩序井然，“忠孝”成了治国齐家的最高标准，教化愚民则是地方官的“神圣”职责。另一方面，亲情关系排斥了平等诉讼和是非争辩，整个社会难以形成一种良性而谨严的法治环境。正是基于这种亲缘的政治人化和政治的亲情异化，造成一种家国不分、公私不立的社会形态，在法律上则表现为内外无别、法律与道德合体。这种伦理法观念也孕育出普遍的仰仗人治而忽视法治的民族意识，贯穿这种畸形法思想的主线是防范重于建设，镇压多于调解。法律成为政治的附庸，蜕变为一种政治斗争的工具，丧失了自身作为社会调整规范应具有的科学性和独立性。

在血亲关系、等级制度、种姓差别等各种因素的诱导下，市民社会的自治权与国家的人治权一元化为集权式的金字塔，义务法观念便被内化得淋漓尽致，“中国自古以来就不许让人民具有什么基本的权利观念，所以他们对于任何自身基本权利被剥夺、被蹂躏的事实，很少从法的角度去考虑是非，至多只在伦理的范围去分别善恶”。^[9]而这种伦理道德强调“忍”、“内省”、“修己顺天”，使他们不愿争取权利而安贫乐道、屈辱求生。“安泰如息”、忌讼讳法是民众的普遍心理，官民之间扭曲为一种请求——体恤关系。而法律本身的模糊性、紊乱性和“引经决狱”的历史传统，使得老百姓习惯于“揆理准情，缘情定法”，息事和妥协成为法官处理“非常词讼”的优先目标。官僚主义和唯意志论便假借决策、计划的名义兜售出来，加上旧的法理念长期磨蚀浸淫，西部社会主体的法意识便成为夹杂着许多惰性因素的混合体。在这种病态法律心理结构中，无偿的索纳捐奉关系和随意盲从心理是民众“义务本位论”的直接表现。

在西部地区的民间日常习俗中，人们习惯用血亲复仇或物的叠加替换赔偿来息事平争，“私设公堂”、“擅用刑罚”的事例屡见不鲜，这种非秩序化的蒙昧状况比比皆是。据统计，汉族和回族群众的法意识较为接近，而哈萨克族、藏族、门巴族、维吾尔族民众的法律意识则较为苍白，一些地方往往通过对偶像的神化塑造以及用潜移默化的自然熏陶来使民俗教规和神职布道人员的箴言成为“圣经”而赋予绝对的权威，僭越者必遭唾弃和杀戮。

（四）法制的偏废与失衡

源远流长的法统专制政体是生发在权力贪欲的无限盗掠之中的，“卑劣的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力”，^[10]专治主义者毫无廉耻地把权力视为囊中财富而据为己有，假托玄秘天命和暴虐无道的国家机器大口吸取人民的膏血，建立起以政代经、以国为家的一元化官僚集权政体。传统法制的运作由于主观上受制于集权的桎梏和人治先在的恶习，整个运作机制不仅路径狭窄、弹性空间封闭，而且“严刑重律”、“明科强令”，民权民益被完全剥离于纸文甚至可以随意践踏，法制运作的根本核心是官方权力的强烈维系和专制统治的日益紧固。

从立法机制看，立法的目的是“制礼作教，立法设刑”，“治民御下，莫正于法，立法施教”，^[11]“立法所以静乱”，其鲜明的阶级性特征显而易见。而对于人民大众的人身、财产等权益根本没有虑及和设定任何保护。在内容上，更多的是反映“制民”和“制官”等方面，表现为“刑法”、“吏法”，而且制律者推行深督严责，重刑酷罚的刑事政策，以致“苛法繁于秋荼，而法网密于凝脂”。^[12]加之律条令辞晦涩难懂，法律体系庞大，律令繁多杂乱，“凡断罪所当由用者，百有余万言”，^[13]给执法工作带来极大困难。

从执法机制看，各执行机构依官阶品衔而照章颁律，对于民刑俗事则辅之以国家暴力。而且“重实体，轻程序”的习惯作风贯穿于各个行道。执法无定准，尽管有“四善”、“二十七最”的考绩标准和“三步黜陟”的监察制度，执法的不规范和随意性仍然大量存在。

从司法机制看，由于百姓的护权意识淡薄，盛行忌讼讳诉的惧法之弊。而且司法与行政往往是合二为一的，三司会审与九卿会审等制度使众多行政官员参与司法审判，司法严重的不独立是为当然。审判时“引经决狱”，礼德精神时常成为断罪依据。“刑不上大夫”使得法律失去了公平、平等的本来特质，“官当”、“亲亲相为隐”又使法律的权威刻上人治的烙印。

二、对目前西部地区法治环境的解剖

（一）西部主体的法律意识不强

维权、护权意识淡薄。西部人由于长期受到传统儒礼崇德的训化，“顺民”、“子民”意识极为浓厚，把自己的人身、财产等权利牢牢系在统治者们的官符上，把自己是权利的主体“谦让”到权利客体的地位，变成权力者的奴仆。对于权利取得的途径则仅仅是官方的“恩赐”。对于权利的侵害，他们大多数往往不是诉诸法律，而是忍受或者是私了。特别是在农村地区，农民的法律意识则更显淡漠。虽然经过这些年法制建设的不断发展，人民群众的法律意识都有所提高，但由于受到传统和现实的影响，其维权、护权思想仍然不强。

主体法律意识在分布上的不均衡性。从地域分布看，城市法律主体比农村法律主体的法律意识要强；从职业上看，公务员、知识分子的法律意识相对较强，商人的契约观念和自我保护意识强于企业职工，村组干部和乡镇企业厂长的法律意识高于农户户主和乡镇企业工人，农户户主高于一般家庭成员；从年龄和性别上看，青壮年的法律意识强于老年人，一般而言，男性的法律意识比女性高；从民族分布看，汉族明显比其它少数民族的法律意识要高些。

（二）法治经济落后，物质保障不力

市场经济实质上是法治经济。而西部地区内在的经济结构严重失衡，农业占主体，而轻工业、商贸业、信息业、服务业以及其它新兴产业所占比例很小。而且产业的地域化现象十分突出，山区盛行农耕业，城市老工业步履维艰，乡镇企业普遍不景气。西部地区较东部地区而言，其经济水平是较为落后的。

由于地域辽阔、地形多变、气候迥然等多种自然因素和历史传统的综合作用，整个西部地区形成了平原地区的耕作经济、山区的垦植经济、草场的牧畜经济、江河的渔业经济、城镇的商贸经济等多种类型的经济形态，粱谷鱼米哺育了四方儿女。但仅就同一时期横向作比较，东部地区已进入现代化的高技术生产阶段，而西部却仍在恋恋不舍地使用着战国时期就已发明的锄头、犁耙；平原地区已是产、销联营，而山区却是一家一户的单干自给；汉族已把市场经济搞得锦上添花，而少数民族中仍然存在着简单的游牧方式。这种参差不齐的经济形态制约着整个社会的协调发展，地区差异性和发展的非平衡性难以调平，共生的协作力也极受阻碍。如贵阳市虽然在规范非公有制经济的发展方面颁布了《进一步发展个体、私营经济的意见》、《贵阳市发展非公有制经济办法》等文件，但还存在着一些问题，如“对政策调控较为倚重，地方立法相对滞后；行政执法亟待加强、规范；管理乏力，自律性较差”等等，制约了贵阳市经济的发展。

（三）法制运作机制不健全

立法机制不健全。西部地区行政区划较多，层级复杂，少数民族自治地区多，这使得立法工作出现“法无定法”、“法出多门”的混乱局面。一些立法部门任意扩大立法权限，地方保护主义色彩较浓。立法技术不规范、不科学，主观随意性强，而且过分笼统、原则，操作性较差。而且，民族区域的自治立法也较为滞后。虽然对宪法中关于民族区域自治的规定作了具体规定，但仍然比较原则，实践中难以直接引用操作，带来执法上的困难。

执法机制不健全。首先，执法主体的素质不高。一些执法主体文化水平不高，对法律理解不透。据统计，在公安系统中，本科毕业的仅占23.5%，专科占35.9%，高中及中专占38.2%，其他类占2.4%。^[14]个别人员道德修养较差，执法方式机械、粗暴，以强制命令的方式来施行执法。其次，执法机构不健全。条件好、收入高、交通便利的执法部门人满为患，机构臃肿。而地处偏远、效益又不好的执法部门则门庭冷落，严重缺人，在需要执法时，由于人员不够，往往还要从其他部门借调“援军”。第三，执法责任不明确。执法不严格，操作不规范，出了问题无人负责。没有建立明确的岗位责任制。工作互相推诿、互相扯皮，给执法工作带来了不利影响。

司法体制不健全。首先，司法尚未完全独立。目前我国的司法体系在一定程度上仍然受制于政府，政府仍然插手一些司法事务，使得法院、检察院不能依法办案，秉公处理。如重庆虹桥垮塌案，在最初的审理中，就受到了重庆市市政府个别领导的干预，使案件的审理受阻。虽然该案件最后得到了公正处理，但也可以从中看出司法是尚未完全独立的。而且，政府掌握着司法系统的财权，这也决定着司法部门必然要受制于政府。其次，司法人员素质有待提高。据统计，目前我国司法队伍中，具有法律本科及其以上学历者占53.7%，法律专科占35.6%，其他类占11.7%，特别是基层司法人员，素质则更为参差不齐。^[15]有的司法人员不仅文化素质低，而且思想道德水准也不高。大搞法与钱的罪恶交易，“吃了原告吃被告”，司法腐败现象屡禁不止。律师队伍目前尚无统一的建制，有的律师公开与法官勾结，狼狈为奸，严重损毁了法律的尊严。第三，司法运作不理想。在案件的受理上，审查不严格，久拖不决，或者是敷衍了事；在起诉阶段，程序不够严谨；在审判过程中，操作不够规范，不能很好地引导双方当事人陈述和论辩；合议草率，不充分尊重不同意见者的主张；判决有时不公正、不公平，畸轻畸重；只判决而不执行或执行不力，或无法执行，使判决书成为一纸空文。

法律监督机制不健全。首先，法制系统内部监督不力。在《立法法》颁布之前，我国的立法系统尚无明确的监督体制和监督形式。立法的主观随意性大，对立法者只是授予其立法权限而没有相应的控权、督查制度，立法的不科学、不规范现象时有发生。而且地方立法由于主体分散，缺乏协作，监督则更难到位。其次，法制系统外部监督不.通。权力机关的监督又太原则，不便于操作。党的监督时常变成一种行政干预。司法系统对人民群众的监督往往置若罔闻，新闻监督又常常受到各种限制。而且外部监督的渠道极为封闭，信息来源不广，其监督作用就得不到应有的发挥。

（四）法制教育不够深入持久，法律人才匮乏

“忽视教育的领导者，是缺乏远见的，是不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。”^[16]而我国虽然经过三个“五年普法教育”打下了一定的法制基础，但呈现出断断续续、教育面过窄的局限性。通过学校进行法制教育的方式多，而较少采用社会教育的方式；在城市法制宣传的力度大，而在农村则力度较小，农村的法盲普遍比城市多；接受法制教育、宣传的对象过窄，以青少年居多，而中青年、老年人居少；法制教育、宣传的制度和设计不健全，监督机制运作不力。

“人才缺乏、劳动力素质低下是西部地区发展过程中的关键制约因素”，^[17]在西部的法制队伍中，专门的法律人才非常奇缺，而各种非法律“出身”的人员却人数众多，这给法制队伍的建设带来了巨大的压力。而且在法制队伍中，仍有一些人员知法犯法，公然置法律于不顾。就人才机制而言，吸引人才的优惠政策难以落实，人才的使用、保障机制不健全，人才的培训缺乏系统化和实用性，形式主义严重。律师、公证人员、基层法律人员职业道德、执业纪律和业务水平尚待大力提高。^[18]

三、营造西部大开发的良好法治环境

由于西部地区弥漫着生命力极强的人文惰性，加之传统专制主义经年累月的积淀，人治之风大有市场，家长制的陋习时有显现。家庭式耕耘严重阻碍着经济的发展，闭塞的交通更是“雪上加霜”。条块分割的文化差异，产业结构的严重失衡，政治思想的固步自封、画地为牢，“闭关锁国”的“夜郎自大”，都极大地阻挡了西部地区法治建设前进的步伐。加上现实法治状况不理想，给西部地区的法治建设更带来许多障碍。而西部地区要取得翻天覆地的发展，西部开发要最终取得胜利，都必须自始至终处在一个良好的法治环境中，才能使各项开发建设在法制的保障下有序进行。所以，营造一个功能齐全、运作协调、管理高效、法制完备的法治环境，是为当前的燃眉之急。

（一）树立科学的法治观念，确立依法治国的新思维

传统的人治道统只关注人的“生物性”，无视人的主体意识、权利本位观念，把百姓当作无理性的“草芥”，“君意”、“家长意志”具有至高权威而成为“法令”。百姓在权益受损时，或者私了宁事或者忍气吞声，不敢进行官讼庭争，“耻讼”、“贱讼”的面子思想将“律令”束之高阁。时至今日，这种人治作风和民众无法可言的状况，在某些地方特别是西部的农村和少数民族中仍然存在。所以，要营造一个良好的法治环境，人们的法律思想观念的转变和创新，是至关重要的第一步。

首先，要树立科学的人本法治思想。人是自我权利的主体，是能动的社会人，是生而“等贵贱”，权利和义务的相依相生是人的天然性。权益的损害只有依“民本之法”才能获得公正补救。现代法治以“公平、公正”为灵魂，以法这架天平来称量是非曲直，“法无赦”、“法无亲”，追求官民平等、世事以法为核心的尚法生活。“人无法，则怅怅然”，法应成为人们立身行事的护身符。

其次，培育执法者的法治信仰。一是公仆意识的确立。国家工作人员的薪俸主要来自税收，因而国家工作人员是纳税人养活的说法是顺理成章的，由此，国家工作人员在树立法治信仰时，首先应当具备纳税人意识，将自己置于公仆的地位，自觉地接受公众的监督和参与。二是守法意识的生成。一个社会的守法状态，往往既是衡量这个社会的法治状态，又是衡量社会文明程度的重要标志；而执法者的守法程度又将直接影响到社会公众对法律的信任，因而，执法者的守法意识对建设社会主义法治国家，对实施西部大开发战略具有特别重要的价值。而现实的情况是，我国传统法律文化中缺少法治传统，使得我国相当一部分执法者的守法意识极为淡薄。所以，守法必须从执法者做起，其中最现实、最直接的选择是依法行政。三是法律至上意识的培训。所谓法律至上并不是指只有法律才是治国的手段，而是说我们的一切活动都必须在法律规定的范围内进行，这里至关重要的是要正确把握权与法的关系，使其权力运作受制于法律的引导而不是相反。

再次，加强普法教育。为增强全体公民特别是西部地区的广大人民群众的法治意识，提高运用法律的水平，从而为西部大开发营造良好的法制氛围和法制基础，就必须对目前的法治宣传和法治教育进行改革和调整，为此，必须重点实施以下措施：一是进一步明确把塑造公民的法律意识，培养公民的法律精神和对现代法治的信念作为普法教育的根本战略目标。在大力进行社会主义市场经济和民主政治建设的同时，还要在公民中进行普遍的现代法律精神的教育和现代法律意识的大力培养，转变法制教育导向，变单纯的守法教育为公民法律意识的培养，特别是普法教育、宣传媒介等更应把引导和强化公民对国家制度、法律制度的合理性、合法性的认同，作为重中之重，进而塑造公民积极的守法精神，逐步实现对遗毒尚存的历史法文化传统的创造性转换，形成富有中国特色的现代公民法意识体系，确立对现代法律的信仰。二是大力进行现代法律观念的教育。应采取如前文所述的举行学法轮训班、开展法制讲座、进行法律咨询、新闻报刊进行全方位宣传和报道等多种多样的形式进行宣传和教育，要杜绝形式主义和走过场的不良现象，对于进行宣传、教育的人员应建立责任制，并与职务、工资挂钩；对于接受宣传、教育的人员要实行考勤制和考试制，并将其结果如实通报其单位，以便进行奖惩，从而督促其认真地接受法制教育。通过严格的法制教育，培养公民的各种现代化观念，其中需要重点把握以下几个方面的内容：第一是关于法的概念、功能、体系等方面的基本知识和法与政治、法与社会以及法的运作过程的一般理论；第二是各个部门法的主要精神和价值取向，如依法行政观念、司法公正观念、男女平等观念、罪刑法定观念、程序正义观念、生态保护观念、可持续发展观念等；第三是依法解决纠纷，依法维护自己合法权益，自觉守法、护法。同时，在现阶段，应注重西部地区广大农村、少数民族地方的普法教育，逐步提高广大农民和少数民族群众的法制观念和法制意识，大力支持他们学法、懂法、用法，从而形成整体上的法制联动局面，为营造一个有利于西部大开发顺利进行的法治环境提供基础性保障。

（二）深化体制改革，扩大开放途径，为西部开发塑造一个健康的法治机体

中华民族这个东方巨人曾被专制主义的政治高压、宗法儒礼的文化教义、重农抑商的小农经济、孤芳自赏的锁关外交折腾得遍体鳞伤，西部地区就更是贫病交加。而现在西部人的那种固有的人文惰性又阻碍了改革开放的深入发展。所以，深化体制改革，克服自身中的顽疾，使之逐步痊愈而“雄姿英发”，方能展露“惊涛拍岸”的旷世宏略。

首先，大力进行政治体制改革。克服家长制的歪风习气，依法行政，精简机构，简政放权，扩大基层的自治权和自主权，特别是要简化一些重大项目上马的审批程序，缩短资金、优贷的下放路径，使地方和基层更容易操作，运行效益更高。如重庆市市委、市政府实施的“十个一批工程”，使重庆市的发展软环境得到了极大改善。惩治腐败，肃清党风，克服官僚主义和文牍主义，树立党的崇高威信和良好形象，提拔和任用一批富于开拓进取思想而又年富力强的青年干部和科技先锋。搞好党政分开特别是政企分开，让企业真正能按市场经济运营。正确实施民族政策，坚决摈弃大汉族主义，大力支持少数民族的发展，加大少数民族人才培养力度，扶持民族特色产业，使各民族共同富裕。“坚持民族平等、实行民族区域自治、实现各民族共同繁荣是中国共产党民族政策的基本内容。而培养、使用包括党政干部在内的高素质的少数民族各级各类人才是顺利实施民族区域自治、实现民族平等和各民族共同繁荣、解决中国民族问题的关键。”^[19]

其次，深化经济体制改革。对西部地区进行所有制结构的重大调整，降低国有企业的比重，大力发展非公有制企业，给予国有企业的破产、兼并、改组以特殊政策。西部的重庆、陕西、四川是国有企业相对集中的省份，要在出口配额、债转股、纺织企业压绽的分配上，倾斜西部，加大西部的所占份额。鼓励国企债券上市，拓宽融资渠道，降低国企职工交纳的社保基金，以增加资本的积累。对非公有制经济成份，国家要鼓励并采取有效措施予以保护，为三资企业、私营企业提供资金、信贷、税收等方面的特殊优惠政策。对地方的特色经济和民族产业，也要大力发展。形成多种经济成份、多种产业的协同发展，才能逐步改变经济落后而又停滞不前的局面。如贵州省为鼓励非公有制经济的发展，省委、省政府联合下发了《关于进一步加快个体、私营经济发展的决定》（省发［1996］23号）；省人大常委会制定了《贵州省个体工商户私营企业条例》、《贵州省民营科技企业条例》、《贵州省股份合作企业条例》等地方性法规，这些法规对于发展贵州的非公有制经济提供了可靠的法制保障。

第三，扩大对外开放。“方国肘域”的“井蛙”习性已使我们备受列强凌辱和欺诈。放眼四海和学习他人优点，才能“师夷长技”、弥补自身的差距。如贵阳市尽管“截至1999年10月止，经批准在我市设立的外商投资企业926家，合同外资金额9.51亿美元，实际利用外资2亿美元。”但是，其外商投资法治环境还存在着“政出多门，透明度不够，合同不兑现，手续繁琐”等问题。^[20]“把自己孤立于世界之外是不利的。要得到发展，必须坚持对外开放、对内改革，……我们要继续开放，更加开放。”^[21]这种开放应是“三位一体”的开放总格局即面向国际市场、东部发达地区和西部各省区内部的相互交流这三个维度的全方位、多层次、宽领域的开放阵式。西部地区可以利用边境线长的地缘优势，发展与邻国的边境贸易，同时可以通过欧亚大陆桥积极参与中亚、西亚的国际合作。特别是在向西方发达国家引进资金、技术和人才方面给予政策扶助，尽快适应国际经济的“游戏规则”，发挥自己资源丰富、劳动力密集的比较优势，将垂直分工变成水平分工，形成特色经济和优势产业。把东部雄厚的资本、拥挤的人才和高新产业逐步转移到西部，帮助西部实现技术更新、产品换代升级、管理高超化以及资产重组和资源的重新配置。西部各省区更应交流互动，携手开发，同舟共济，优势互补，形成“比、学、赶、帮”的良好发展态势。

西部过去往往只重视“物的开发”，常以“地大物博”引以为自豪。而现代的竞争是人才、技术和管理的竞争，特别是中国加入WTO，严峻的国际、国内形势不容乐观。要把重视物的开发转移到重视知识、教育、信息、技术等“人的开发”上来，大力发展外向型经济，探索出一条既符合国际经济发展趋势和国内产业转移趋势，又能充分发挥西部在国际、国内两种环境下的比较优势，具有西部特色的发展道路。“政府工作人员和行政执法人员要适应WTO要求，不仅要懂自己的经济，还要懂世界经济；不仅要懂国内法，还要懂国际法；不仅要懂WTO的规矩，还要懂美国的规矩、欧盟的规矩。知己知彼，才能立于不败之地。”

（三）完善立法体制，切实搞好依法行政

“人之道在法制，其用在是非。”^[22]法制是否完备在于立法体制的健全程度。西部地区幅员辽阔，各方面情况较为复杂，没有一部驾驭全局的法律就会出现无章可循、无法可依的混乱现象。国务院西部开发办公室应配合国家立法机关尽快拟制一部《中华人民共和国西部开发法（试行草案）》（以下简称《西部开发法》），规定西部开发的总体规划、倾斜政策、各省区的行政责任、政企权责问题、招商引资、发展民族产业等方面的法制内容。各省区及其地方，在具体制定开发的法规、规章时，皆以此法为准，抵触无效。形成一个以《西部开发法》为基本法，各地方的具体法规、规章相辅相成的、较为完善的立法体制，为西部开发提供有力的法制保障。各级行政领导，务必认真学习《立法法》和《西部开发法》，并因地制宜地制定各项发展措施，依法决策，依法行政，使各项工作紧锣密鼓地开展下去。

依法治国的关键是依法行政，而依法行政首先是依法治“官”，依法治权。帕金森定律揭示了权力寻租的必然，而孟德斯鸠倡导“以权制权”，所以，推行行政责任制，完善监督体系，实现行政权力、司法权力的法制化，是依法行政的内在要求。各级国家机关及其工作人员须依法定职权、按照法定程序办事，防止滥用权力。依法行政，是权责相统一的，既有权也有责，既不能失职，又不能越权；既不能面临这一大好时机而无所作为，又不能无规无矩地乱作为，是“合法”、“有序”的有机结合。同时，政法综治宣传部门要结合各地实际，宣传法制建设中的先进集体、先进个人，尤其要大力推广新时期的“小事不出村，大事不出镇”的枫桥经验，做到典型引路。^[23]创造一个良好的舆论法治环境，使行政上的“务实”和舆论宣传上的“务虚”相得益彰，发挥更大的合力优势。

依法行政的关键是行政执法。严格执法，不仅有利于法律、法规、政策、措施得以实施，而且可以更好地维护人民群众的合法利益。严格执法，首先要提高执法人员的素质。对执法人员要进行严格筛选，剔除不懂法和职业道德差的人员；对在职人员进行政治思想教育，树立科学的人生观和世界观；对执法人员进行定期培训，提高其业务技能；聘请有关专家、学者讲课，提高其有关理论水平。其次要建立执法责任制，对每一职位应包含的责任种类、大小，履行方式、程序、法律后果等诸多方面进行细致地规定，并落实到人，而且还要签订责任书，对各个执法人员定期或不定期地进行严格考核，考核时必须制定严格的标准、科学的方法、简略的程序，而且对事不对人，公平考核，并将考核的结果及时反馈给本人，以补缺、修正，然后交由有关主管部门进行相应的奖惩。如贵州省大力改善投资执法环境，制订了《贵州省投资环境评价目标体系及评价方法》，对各地的投资硬环境将以“经济发展状况”和“经济发展基础”两大目标来评价，采用定量考核的办法，由省统计局根据现有渠道采集数据。对投资软环境则以“舆论环境”、“政策法治环境”和“行政服务环境”来评价，采用定性考核的办法，制定统一表式，对境外、省外投资企业进行随机抽样调查，请外来投资者填写问卷。获得定性、定量目标评价结果后，再由相关部门组织专家进行分析，分类计算出各考核对象投资环境的综合评价分值。从今年起，每年6月和12月定期对全省州市地、县级市、国家级和省级开发区的投资环境分类进行两次考核评价工作，建立投资环境综合目标评估机制和公示制度。考评结果纳入各地政府的目标考核内容，并定期在媒体上公布结果。^[24]

（四）逐步培育公正的司法环境

司法环境是法治环境的最集中表现，而司法环境的核心问题是司法公正。为西部开发培育公正的司法环境，一方面可以公正地审理有关在开发中出现的各类案件，从而保护各种合法权益；另一方面可以树立良好的司法形象，从而为西部开发提供各种司法保障。

首先，要优先审理有关西部开发的案件。凡有这类案件，应先予立案，不得以枝节问题拒绝受理；应先于其他案件进行审理；不得拖延审判，导致招商引资时机的丧失或推迟；不得以消极态度对待执行，杜绝“法律白条”现象的发生。

其次，要制止司法工作中的地方保护主义。对于行政官司，由于司法机关和行政机关存在着利益关系，司法的地方保护主义体现得最为明显；对于本地方的大企业、创收大户或名牌产品，司法机关也易受地方保护主义所左右。有的地区，地方保护主义与不正之风融合在一起，使司法信誉和司法形象大受贬损。审判工作中的地方保护主义“实质是个人保护主义”（朱镕基语）。所以，一定要克服这种倾向，公正审判，严格执法。

第三，重塑司法机关形象。由于市场经济的负面影响，加上西方腐朽生活方式的侵蚀和思想教育的放松，某些司法人员徇私枉法，大搞司法腐败。不仅不能公正地判案、执法，而且严重败坏了司法机关的良好形象。在西部开发的新形势下，重塑司法形象，尤为必要。其一，要从整体上提高司法人员的素质，树立法官和检察官的维护司法公正的理念；其二，要彻底转变审判作风，坚决杜绝“司法专横”；其三，要建立司法人员、当事人和律师之间的正确关系，坚决制止法官成为“匿名代理人”的现象继续存在；其四，整顿法官和检察官队伍，把不具备条件的人员分流或清理出去；其五，认真落实错案追究制，追查到底，决不手软。

（五）提高国民素质，进行公、检、法、司等部门齐抓共管的综合治理

首先，提高国民的整体素质。据统计，我国15岁以上人口中的文盲有1.35亿，成人文盲率为14.5%，青壮年文盲率为5.5%。而文化素质偏低的人口大都分布在西部地区尤其是农村、山区和少数民族地区。由于文化素质的低下，就必然产生思想的愚昧无知，行为上的行尸走肉、亦步亦趋和苟且偷生，严重阻碍着西部的发展。教育兴国，科技振邦。实施科教兴国的战略，任重而道远。第一，全面普及九年制义务教育，扩大大学招生人数，扫除青壮年文盲。大力推进素质教育，注重创新意识和实践能力的培养。实施远程教育工程，构建终身学习体系。第二，开展全民健身活动和丰富多彩的文娱活动，建设更多、更好的健身房、体育场馆和设施，举办各种类型的体育竞赛活动，提高国民身体素质。第三，广泛宣传卫生保健知识，健全多层次、多渠道的社会卫生保障体系，实现医疗卫生系统的法制化管理，建设更多的疗养、康复中心，严厉打击制造、贩卖假药，整顿医疗秩序，提高系统化的防病、治病能力。第四，积极开展科普教育，大力支持科技下乡活动，举办岗前培训班、科技宣教班、技术普及示范等多种形式的培训形式，鼓励科技标兵和致富带头人。通过这些措施来综合提高国民的整体素质，为西部开发提供取之不尽、用之不竭的人力资源。

与此同时，还要造就一支精通业务、有良好职业道德的法律人才队伍。其一，严把司法部门的入口关，禁止不懂法律人员的鱼目混珠，以保证司法人员的质量。其二，提高法官、检察官、公证员及律师的业务水平，定期进行轮训，使司法人员的知识跟上时代发展的步伐。其三，建立优胜劣汰的竞争机制，严格考核。其四，提高职业道德，纠正不正之风，惩治司法腐败。培养一批既精通法律，又熟谙外语外贸的“优质”法律服务人才。

其次，加大综合治理力度。各级行政部门和公、检、法、司等职能部门要分工合作，各司其职、互相监督。首先，党和政府应制定出行之有效的方针、政策，同时搞好党的自身建设和政府机构改革，起好“领头羊”的表率作用。其次，公、检、法、司等部门要通力配合，坚决依法惩治违法犯罪分子，尤其是危害国家安全、破坏民族团结的犯罪分子，重大经济犯罪分子和严重危害社会秩序的犯罪分子，以维护国家安全、民族团结和社会的稳定，保护广大人民群众和非公有制经济者的合法权益。第三，围绕重大工程建设，做好预防和打击贪污、贿赂、渎职犯罪的工作，严惩腐败分子。第四，严格执法，促进司法公正。要建立起健全的监督机制，强化执法监督，促进行政部门依法行政、司法部门公正司法，努力营造一个有利于招商引资、吸引人才、促进市场秩序化等各方面协作发展的执法、司法保障体系。第五，搞好普法教育工作，提高人民群众的法治思想觉悟，让广大人民群众以高涨的热情投入到法治建设的大潮中来，形成“普天兴法”的大好局面。

我们只有脚踏实地，痛定思痛，用坚韧不拔的意志和破釜沉舟的决心以及立竿见影的方法去透视、剖解进而克服西部地区所固有的天然惰性，并采取因时而化、因地制宜的方针、政策，调动社会各方面力量来整治法治环境，“两个大局”的宏伟战略就一定会实现。

（本文于2000年7月20日曾作为贵州省人大常委会第17次全体会议法制讲座讲稿，系中共贵州省委宣传部2001～2003年度“五个一”工程课题，发表于《中国法学》2004年第1期。）

【注释】

[1]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（2002年11月8日）。

[2]《人民日报》2000年4月5日。

[3]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1963年版，第239页。

[4]苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第21页。

[5]俞荣根：《儒家法思想通论》，广西人民出版社1992年版，第319页。

[6]《马克思恩格斯选集》，第4卷，人民出版社1972年版，第53页。

[7]萧公权：《中国古代政治思想史》（一），辽宁教育出版社1998年版，第61页。

[8]荀子：《大略》

[9]王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年版，第45页。