西部大开发的法治环境建设

西部大开发的法治环境建设

江泽民同志于1999年6月17日在西北五省区国有企业改革发展座谈会上强调要“抓住世纪之交历史机遇，加快西部地区发展步伐”，提出西部开发的原则为“把加快西部经济社会发展同保持政治社会稳定、加强民族团结结合起来，把西部发展同实现全国第三步发展战略目标结合起来，在国家财力稳定增长的前提下，通过转移支付，逐步加大对西部地区的支出力度；在充分调动西部地区自身积极性的基础上，通过政策引导，吸引国内外资金、技术、人才等投入开发，有目标、分阶段地推进西部地区人口、资源、环境与经济社会的协调发展”。^[1]这一指示表明，西部开发问题包括区域经济发展问题、民族团结问题和政治社会稳定问题。我们认为，必须倾力进行西部法治环境建设，才能确保西部开发的顺利进行。以下，我们将围绕西部开发立法主导模式的选择、借鉴国外立法完善西部开发法律体系、民族法制建设、投资立法、环保立法以及西部综合治理等问题阐述，给立法部门和政府机构提供参考，同时希冀抛砖引玉，引发研究西部问题学者的更多关注。

一、西部开发：法律主导型模式的选择

加大力度扶持西部地区，促进区域经济协调发展，需要制度运行以贯彻开发战略的规范性实施。但制度如何形成，各国在欠发达地区开发进程中存在两种模式即法律主导与政策主导的选择。

计划经济体制下，一般以政策为主要手段，认为政策灵活性大，易操作，便于及时贯彻政府意志。前苏联的西伯利亚开发中，采取的便是由党或政府“一事一议”，临时制定各项政策，以应对开发中的各种事项。虽短期内收到“令行禁止”的效果，但总体上，西伯利亚的开发并不成功。然而，奉行法律主导型开发欠发达地区的国家均先后取得了成功。如美国的西进运动和日本的北海道开发。比较政策主导型和立法主导型两种开发模式：西伯利亚开发采取政策主导，以计划为依靠，导致经济过度集中，开发成为政府短期行为，阻滞欠发达地区进一步发展。以立法主导开发，形成规范、持续、稳定的制度，保证开发的持续一贯性，欠发达地区基本上得到了成功而有效的开发，甚至某些地区赶超原有的发达地区，一跃成为高科技产业汇集、全国经济发展的领头羊，如美国的中西部地区在开发后甚至领先于东部地区。

我国需要什么样的制度以保障西部开发的顺利进行？我们认为，需要基于法律与政策双重因素，以立法为主导、在法治轨道上运作政策，形成系列开发制度。制度作为一定历史条件下的政治、经济、文化体系，既包括长期性的较为稳定的定型化制度，也包括限于短时间内针对特定事项的具体制度。西部开发既需要长期性制度作为保障开发的持续一贯性，也需要短期性制度以灵活处理开发各种具体事项。应当既重视立法的先行地位和主导作用，但也不应忽视政策在宏观导向、具体运作中的作用。因此，我们选择的西部开发制度的形式是二元的，即：一方面，以立法为主导，立法体制上包括中央立法与地方立法两个层次，立法内容上包括开发基本法、专门事项立法以及开发保障法；另一方面，通过宏观政策导向指导法律的废改立，同时以法律严格规制之下的政策处理具体事项，弥补立法不足。

二、借鉴国外立法，形成西部开发法律体系

西部开发必须以法律为主导形成制度体系，在法治轨道上运作中央与地方的各项政策。这是立足于我国基本国情、考察世界各国开发欠发达地区的经验获得的科学结论。

从美国、日本、英国、德国等国家对境内欠发达地区的开发中可以看出，立法先行对欠发达地区开发起到了巨大的作用。综观这些国家的欠发达地区开发的立法，基本内容包括：（1）地区协调发展的基本法，主要是关于欠发达地区开发的总方针、政策及制度保障的明确性规定，如日本的《国土综合开发法》、德国的《改善区域经济结构法》；（2）欠发达地区振兴的法律，主要是针对欠发达地区的特别振兴措施，如韩国的《促进特别地域综合开发特别措施法》、日本的《山村振兴法》与《不发达地区开发工业促进法》；（3）重组产业布局的法律，主要是调整发达地区与欠发达地区的产业，以进一步协调一国之内的经济互补性发展，实现一国内的经济一体化；（4）大型项目的专项立法，主要是针对国家投入大量资金、关系到国家在一个地区内进一步发展的重大项目进行立法，如美国的《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》；（5）特定事项的专门立法，主要是对特定事项加以立法，以刺激加快该特定事项的发展，如德国的《投资补贴法》；（6）欠发达地区开发的其他立法，主要是为防止经济开发和振兴中的短期行为，实现可持续发展，如日本的《公害对策法基本法》等等。

立足于我国西部开发的具体国情，借鉴国外的先进立法经验和立法技术，结合新近通过的《中华人民共和国立法法》，我们认为，西部开发立法需要解决两个问题：

一是立法体制问题。必须从中央和地方两级考虑立法的权力分配。我国立法体制集中了一元立法体制与二元立法体制的一些特点，结合我国具体情况形成了“一元、两级、多层次”的立法体制。西部开发立法，必须基于我国立法体制的类型，中央立法对宏观问题做出安排，地方立法因地制宜对各地的具体问题做出规定。

二是立法内容问题。西部开发立法，不仅要做到既有构建长期制度的宏观性的指导性法律，又要有针对具体事项设计具体制度的专门法律，还要有经济振兴法保护法方面的法律。整个西部开发的法律体系应当包括：（1）西部开发的基本法，它是指导西部开发的基本法律，应当规定西部开发的明确目标、实施步骤，规定西部开发的方针、政策、原则、实现途径，以及制度保障和机构设置，明确开发的责权利、明确西部开发是由中央“输血”，由中央给政策给优惠，地方渐渐形成“造血”功能。（2）西部开发的专项立法，对基础设施建设、金融投资、能源开发等做出专门规定。我国西部经济的发展存在资金和资源两个问题，而资金问题更关系到西部开发的成败，因此投资等方面的专门立法是必不可少的。（3）经济振兴法的保障法。对西部开发中的环境问题、资源问题、稳定问题和民族问题做出专门规定，以防止经济开发中的政府短期行为引发社会矛盾、民族矛盾，造成生态环境破坏和资源严重浪费等现象，化解开发进程中的矛盾，实现可持续发展。

三、加强民族法制建设，注意处理民族问题

西部经济不发达地区十省（自治区、直辖市）中，拥有广西、宁夏、新疆、西藏四个自治区，其余六省市少数民族比例也较高。根据宪法规定，国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化发展。各民族有保持或改革自己风俗习惯的自由。西部开发面临艰巨的民族问题，只有谨慎处理好民族关系、顺利解决民族问题，才能持续稳定地推进西部开发，促进西部经济发展。我们呼吁，对西部开发中的民族问题应引起高度关注，加强民族法制建设，以保障西部开发的正常有序进行。

对于西部开发中的民族法制建设，我们拟提出如下建议：第一，修改和完善民族区域自治法。自1984年制定和颁行民族区域自治法以来，民族地区产生了许多新的问题，民族问题发生了许多新的变化。但过去的民族区域自治法存在计划经济色彩鲜明、行政命令充斥、法规原则性过强等特色，无法适应现在的民族自治中的问题。修改和完善民族区域自治法已是当务之急。第二，西部开发法中应体现“尊重民族习惯、照顾民族文化环境”的宪法原则和民族区域自治地方自主发展经济文化事业的权利；系列开发专项立法中，应体现少数民族地区优先发展的精神。第三，开发进程中，一方面应尊重少数民族习惯，不得强行以开发名义更改少数民族习惯；另一方面，对少数民族不合现代的风俗习惯在征得民族同意前提下，加以更易，以适应开发之需。第四，大力兴办少数民族地区教育，培植少数民族群众的法制观念。

四、完善投资立法、营造投资环境

当前，在加大西部开发力度的大趋势下，西部经济启动基金匮缺。资金不足成为制约西部发展的瓶颈。资金短缺的局面明显束缚了西部的发展。在力倡西部开发的今天，必须营造良好的投资环境以拓广投资渠道、规范资金去向。但改善投资环境，首要推进改善法治环境。西部经济发展条件先天不足，目前国内外投资资金的注入只会着眼于长远的战略考虑，短期行为难以获得高额回报。只有通过完善投资立法，营造一个稳定的法治环境，消除地域间的壁垒，确保国内外资金安全，才能吸引和调动人们去西部“冒险”。因此，需要加快投资立法、改善投资环境，吸引更多的国内外资金涌向西部促进西部发展。

西部投资立法应注意两个问题：一是拓宽筹资渠道。法律可以规定建立西部开发银行，作为区域政策性银行，以中央财政资金作为资本金，发行金融债券作为长期资金，通过国际资本市场筹措长期外汇资金；还可规定设立西部开发基金，以中央财政为主渠道、地方财政为辅渠道、吸纳各种财政扶贫资金；发行“西部开发债券”，用于长期贷款。债券由商业银行购买，也可向个人和法人发售，在交易所挂牌交易，给以国债待遇。二是规范资金用途。在筹措资金之后，需要注意的是规定资金的利用方向问题。其一，规定中央财政向发展文化、教育、科技、卫生、社会福利事业等非竞争性行业倾斜；其二，加大对交通运输等基础设施、环保项目的倾斜；其三，强化对软件的投资和软环境的建设。

五、健全环保法制，确保可持续发展

可持续发展是一种基于生态学、伦理学理念的发展观。它最初由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展委员会（WCED）于1987年在其报告《我们共同的未来》中首先提出。报告形象地称可持续发展为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。我国西部开发中，可持续发展是核心首选模式。可持续发展是人类对经济发展与资源环境之间关系审视后的必然选择，它强调理性经济活动应当高效合理地利用资源，强调环境保护和生物物种多样性建设，而不应“竭泽而渔、焚林而猎”。

西部地区矿产资源、自然资源丰富；生物物种多样，生态系统极其复杂。就目前西部开发来看，呈现大规模的资源浪费，环境受到连年破坏。长江上游滥砍滥伐，植被破坏、水土流失，长江下游河道淤积，一旦再次出现1998年那样的洪水，后果不堪设想。黄河上游地区（主要是青海、西藏等河源地带）生态环境日益恶化，导致黄河近年来的断流，严重影响下游人们生产生活。

我们认为，实现可持续发展，加大资源利用和生态环境保护，必须完善资源利用和生态环境立法，摒弃有法不依的人治观念。西部开发的相关法律是可持续发展的法律依靠。西部开发的资源利用和环境保护的法制建设包括：（1）以现有的资源利用、环境保护法律体系为框架，严格加强资源的保护，依法治理生态环境。我国目前已形成以宪法关于环境保护规定为基础，由环境保护基本法、保护自然资源和环境、防治污染和破坏的系列单行法规和具有规范性的环境标准组成的完整体系。必须坚持既严格遵守又不断完善环保法体系的原则，将资源合理利用并将生态环境保护纳入法制化轨道。（2）广泛深入地进行资源和环境保护的国情教育，培植全社会可持续发展意识和法治观念。可持续发展意识的培植不能仅靠正面教育，必须依靠法制力量作为规范性的保障和有利后盾。依靠政策难以保障可持续发展战略的持续实施，必须一方面健全环境立法、严格环境执法，另一方面加强环境法制教育、培植西部人们的环境观念，才能收到以法律促环保的成效。（3）在制定西部开发法及其相关开发法规中，必须确认西部大开发不是大开荒、大开采、大开矿，决不能以牺牲生态环境为代价获取西部经济发展，决不能搞“建设性破坏”。不仅应在作为基本法的西部开发法中加以规定，而且更应在专项立法中如地区性的资源利用和环境保护法规或条例中加以特别规定。

六、加强综合治理，维护社会稳定

江泽民同志在关于西部开发的指示中谈到，西部开发必须将西部经济社会发展同政治社会稳定和民族团结结合起来。西部开发中，影响社会稳定的诸因素包括：第一，体制转换导致的社会价值观念、道德体系变迁。旧有价值观念、社会道德体系遭到破坏，继起的是一个无序的过渡期。各种思想观念流行，人们多元的价值观念冲突在失范状态下可能导致越轨行为甚至犯罪行为的产生。第二，人治观念的盛行和腐败的泛滥。西部长期处于计划经济形态控制下，人治观念深入人心，人们在处理事务、解决纠纷时都诉求于政策力量。西部腐败现象具有不同于东部的特征，不再是一个表层现象，也不局限于道德范畴。作为一种体制性腐败，它将导致一大批党政干部陷入腐败浊流，借“开发”之机行腐败之实。第三，民族杂居和部分地方少数民族聚居是西部地区显著特点之一。民族关系问题是西部地区最敏感的社会政治问题之一。随着东西部发展差距的不断扩大，西部地区群众心理失衡加剧，加之民族风俗民情多样化问题处置不当，旧社会遗留问题的存在和国外敌对势力的煽动，都可能引发新的民族矛盾，带来民族纠纷，产生社会不稳定因素。第四，西部大开发过程中，公路、铁路、民航、水利、电力等大批基础设施重大骨干工程项目上马，农业结构要调整优化，工业要加快调整改组和改造步伐，旅游业等第三产业要大力发展。其中蕴含着巨大的商机和就业机会。昔日“孔雀东南飞”，今朝“孔雀西部飞”、“民工家乡回”。庞大的“经商潮”、“民工潮”形成巨大的人口流动，流动人口给社会各方面造成巨大的压力，引发系列危机，势将产生违法行为乃至犯罪，危及社会治安。

如何处置影响西部社会稳定的因素，我认为应当在各级党委和政府的领导下，把各条战线、各个单位和各个方面的力量组织起来，实行综合治理。为了给西部开发营造一个良好的法治环境，不仅需要对人们的不法行为加以制裁，而且还需要从以下几个方面做好工作：

1.弘扬奉献精神和法治理念。只有弘扬奉献精神，让社会各个领域涌现更多的王进喜、孔繁森、李素丽，才能完成西部开发的宏伟事业。1999年修改宪法确立了“依法治国”的理念。奉法律为圭臬，可以防止人亡政息、一事一治的断裂局面。

2.加强民族团结，妥善处理民族问题。为避免产生民族矛盾，引发民族纠纷，西部开发应严格遵照宪法、民族区域自治法以及民族区域自治条例、单行条例的规定，保障少数民族风俗习惯，切实帮助民族地区因地制宜地脱贫脱困，实现经济发展。

3.完善监督机制，加大反腐力度。我国现行监督机制中，体系健全但监督不力，主要在于法律监督机关地位不高。要抵制体制性腐败，必须提升法律监督地位，强化法律监督，形成对腐败的有力制约。

（本文为2002年10月30日在贵州省黔南布依族苗族自治州人大常委会第11次会议上的法制讲座讲稿，发表于《黔南民族师范学院学报》2001年第2期。）

【注释】

[1]江泽民：《在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上的讲话》（1999年6月17日）