西部大开发中的生态环境建设

周宇宏

西部大开发是全国实现第三步战略目标和到21世纪中叶基本实现现代化的关键性步骤之一。在实施西部大开发战略中，不仅要保持西部地区经济快速增长，缩小西部地区与东部地区的差距，而且还必须努力保护和改善西部地区的生态环境，把加强生态环境建设作为西部大开发的重要内容和紧迫任务。只有这样，才能促进西部经济社会的持续、健康、快速发展。

一、西部大开发中生态环境建设面临的挑战

西部地区是我国长江、黄河、珠江三大江河的发源地，其生态环境状况，直接影响中下游地区工农业生产和人民生活，并对我国华北地区甚至东南沿海地区的生态环境安全至关重要。但是，由于自然、经济、社会和历史等多方面的原因，这也是目前我国生态环境十分脆弱的地区。主要表现在:

(一)土地退化加剧

西部地区由于生态环境脆弱，植被覆盖率低，加上人为的过度开荒和超载放牧，导致土地的严重退化。土地退化主要有两个特征:

(1)水土流失。西部地区是全国水资源流失最严重的地区，1999年，西部地区水土流失面积为104.37万平方公里(未包括西藏)，占全国水土流失总面积的62.5%，其中，宁夏、重庆和陕西三省的水土流失面积均超过了土地总面积的50%。严重的水土流失，已造成大量泥沙输出和土壤肥力损失。每年仅黄土高原输入黄河下游的泥沙就达16亿吨，平均每年因水土流失造成土壤氮磷钾损失相当于每年全国化肥的生产总量。

(2)土地沙化、荒漠化。1999年，陕西、甘肃、青海、宁夏、西藏、内蒙古和新疆六省区沙化总面积为162.56万平方公里，占全国沙化土地总面积的90%以上。其中，青海省1/5以上草场发生中度以上退化，土地沙化面积已占全省总面积的17.4%以上;而新疆土地沙化面积占全区总面积的比重则高达49%。目前，全国每年因荒漠化造成的直接经济损失就达540亿元。

(二)林草植被覆盖率总体不高，质量和功能下降

西北地区远离海洋，西南地区山势陡峭、地质条件不稳定，青藏高原阻断印度洋暖气流北上，使得西北地区受西伯利亚气流影响较大，降水少，常年处于干旱半干旱状态，植被覆盖率在整体上偏低。

西南地区虽然林地较多，但长期以来对林地资源的不合理利用，造成植被种类与数量(面积)减少，西南地区天然林比例、森林质量均呈下降趋势，其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气等功能大大降低。

而西部地区对草地的生态功能及综合经济价值长期不重视，也促使草地质量不断下降，退化草地面积呈不断扩大趋势。目前，我国草地退化面积约1.35亿公顷，约占草地总面积的1/3，绝大部分发生在西部，退化严重的地区平均产草量下降30%～50%。其中，新疆草场严重退化面积和虫、鼠害面积已达3.2亿亩，占可有效利用草场面积的44%，青海省1/5以上草场发生中度以上退化。

(三)环境污染相当严重

从空气污染情况来看，西北地区多数城市能源结构以煤为主，很多城市又布局于山谷平原地区，影响了空气扩散，所以煤烟型污染比较突出。2000年，用空气综合污染指数衡量，全国47个环保重点城市中，按污染严重程度排序，西部有5个城市位于污染严重的前10名。其中，乌鲁木齐、兰州、重庆、宁夏、贵阳等城市的空气污染分别列居第二、四、六、七、九位。乌鲁木齐、兰州、重庆还在1998年被国际卫生组织列为全球大气污染严重的十大城市的行列。

从水污染来看，西部地区虽是我国三大江河的发源地，水资源较为丰富，但是长期以来对水资源利用率低、浪费严重，水环境的承载能力十分有限，加上城市污水处理设施建设严重滞后，使得西部地区不仅地下水位下降，江河断流，湖泊萎缩，而且流经城市河流水污染严重，水生态平衡失调。

众所周知，生态环境是人类赖以生存、繁衍和发展的基本条件，而环境污染和生态恶化，是制约经济发展和社会进步的重要因素。西部地区生态环境建设存在的矛盾和问题，决定了加强生态环境建设是西部大开发的重要内容和迫切任务。

二、西部大开发中生态环境建设的机遇和基础

经济与环境协调发展是人类社会发展的历史必然。西部地区生态环境十分脆弱的现状表明，西部地区的发展必须跨越传统的发展模式，坚持走可持续发展的道路。在世纪之交开发西部，使西部生态环境建设面临良好的机遇。

首先，西部大开发中加强生态环境建设得到了中央政府的高度重视和支持。政府对生态建设和环境保护的重视，往往是在意识到生态破坏和环境污染对一个国家、地区和城市的生态安全构成威胁时，才会下决心较大规模地进行。对于20世纪90年代中后期的中国来说，一些关系到全国和重要区域、城市居民的生态安全问题不断出现，使得决策层充分认识到必须从维护生态环境安全的高度来重新配置各种经济、社会和生态资源，而《中国21世纪议程》的批准和实施则具体体现了国家实施可持续发展战略的决心，为进入21世纪的中国可持续发展提供了良好的基础。因此，党中央在世纪之交提出西部大开发，必然十分重视西部地区的生态环境建设，使西部开发建立在西部可持续发展的基础之上。

其次，西部大开发中加强生态环境建设可以有较为充裕的投入。生态安全和国防安全一样，都属于政府应该提供的公共产品。改革开放20多年来，随着我国综合国力的显著增强，已有财政、技术能力加大对中国西部地区的支持力度。在西部大开发中，党中央、国务院要求加强西部基础设施建设、积极调整产业结构、大力发展科技和教育、加大改革开放的力度，并且投入了巨额资金，为西部地区高起点进行生态环境建设创造了有利的条件。此外，随着社会主义市场经济体制框架的初步建成，也为西部地区通过市场机制吸引各种资金提供了可能。

再次，西部大开发中加强生态环境建设可以积极借鉴先进经验，少走弯路。东部地区的环境保护走过了一条农村环境保护、生活污染防治滞后于工业污染防治，生态保护滞后于生态建设，生态建设滞后于经济发展的发展路子。西部大开发完全可以将东部积累的经验和世界先进的管理思想、技术直接应用于西部环境保护，从而将工业污染防治与城市环境保护、农村环境保护与城镇综合整治、生态建设与生态保护统筹考虑，充分体现预防为主、保护优先的原则。

最后，西部大开发中加强生态环境建设可以依托西部地区原有的生态基础。西部地区是我国大江大河的河源地区，国土面积占全国土地面积的71%，地域辽阔，自然条件复杂，地貌类型多样，自然资源和生物多样性丰富。我国11个物种和特有物种丰富的陆地生物多样性关键区中，有7个位于西部，1个处于中西部接壤地区，加强生物多样性保护，确保生物安全，对于我国在21世纪抢占生物技术制高点具有十分重要的战略意义。西部地区的水能蕴藏总量占全国的82.5%，已开发水能资源占全国的77%，但开发利用尚不足1%，水资源开发潜力巨大。同时，我国粮食生产也出现了阶段性的供过于求，有利于在生态脆弱的西部地区有计划、分步骤退耕还林(草)，改善西部生态环境。

总之，在西部大开发中跨越传统的环境保护道路是国家现代化建设的客观需要，也是应对经济全球化和我国加入WTO的重要措施，是确保西部大开发沿着可持续发展道路前进的重要保障，是顺应全球经济绿色潮流的重大举措，对于改善投资环境，扩大对外开放，提高市场竞争能力都会产生积极影响。因此，西部大开发绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济增长，而是要“坚持预防为主，保护优先，搞好开发建设的环境监督管理，切实避免走先污染后治理、先破坏后恢复的老路”，从而实现环境与经济“双赢”的道路。

三、西部大开发中加强生态环境建设的若干建议

生态恶化与贫困互为因果，西部地区贫困的根源正在于其生态环境的脆弱与恶化，所以，切实加强生态环境建设，努力改善生态环境，是西部地区迎接大开发的根本点和切入点。如何全面推进《全国生态环境建设规划》、稳步推进退耕还草还林、抓好重点生态区建设，就成为西部大开发的重要内容和迫切任务。为此，西部地区应做好以下几方面工作:

(一)切实转变西部地区干部和群众的环保观念，努力提高环保意识，强化公众参与

目前，西部地区的一些基层干部将生态环境建设误解为“国家要被子(植被)，农民要票子”，并没有真正认识到生态环境建设的重要性，对生态环境建设的长远效益和可能遇到的风险估计不足。因此，在大开发中，要利用各种宣传工具，通过各种形式的教育，转变广大干部、群众的环保观念，增强生态意识。要让他们认识到保护生态环境就是保护生产力，建设生态环境就是发展生产力，从而将生态环境建设纳入地方经济和社会发展的轨道。此外，西部大开发的目的是为了西部地区的富裕，开发要以人为本，所以，加强西部干部群众特别是农民的生态建设观念与意识，必须与解决他们的实际困难、增加他们的实际收入结合起来，这样才能从根本上调动他们进行生态环境建设的积极性和主动性，自觉履行保护和建设生态环境的义务，并对环境损害的行为进行监督和制约，形成全社会参与、支持、监督生态环境建设的良好社会风尚。

(二)正确处理好政府和市场的关系，充分发挥政府和市场在生态环境建设中的作用

生态安全是应该由政府提供的公共产品，生态环境建设也应该是由政府承担的公益事业，但这不等于说生态环境建设是非经济活动，是游离于经济活动之外的特殊活动，它同样要按照自然规律和经济规律办事。在计划经济体制下，生态环境建设带有浓郁的计划经济色彩，单方面强调政府行为，从立项、投资到运营、管理全部由政府承担，既使政府背上沉重的包袱，又加重了企业的负担。在这种非市场化活动中，企业为了减轻负担，千方百计逃避生态环境建设的责任和义务，从而加深了生态环境保护与经济发展的对立，形成污染和破坏的恶性循环。因此，随着我国经济体制由传统计划经济向市场经济的转变，西部大开发中的生态环境建设也必须改变传统运作方式，处理好政府和市场的关系。本着政府有所为、有所不为的原则，一方面要充分发挥和强调政府依法管理、进行宏观调控的作用;另一方面也要充分发挥市场的作用，尽快建立生态环境的投资多元化机制、运行企业化机制，实现生态环境建设的集约化、专业化、市场化，走出一条环境效益、社会效益、经济效益相结合的路子。

(三)积极推进西部产业替换，建立适合生态安全的产业结构

目前，西部地区以基础产业为主体，处于工业化发展的初级阶段。相当多的产业是资源开发型，大量初级能源、原材料产品进入市场，不仅没有形成较长的产业链条，而且又易形成环境污染。农业是西部地区的支柱，但农业发展一直是延续传统的种植业和畜牧业，产业附加值低，而且，过度开荒、过度放牧已引起土地沙化、草地退化。因此，在西部大开发中加强生态环境建设必须把产业替换放在优先环节来考虑。首先，应立足于西部地区丰富的土地资源和多种多样的气候条件，大力发展特色农业;在生态环境脆弱地带，要将农畜产品的后续加工作为未来农业发展的基本方向，建立生态高效农业;采用先进的生产设备、工艺、技术对原有老工业进行改造，不断提高产品附加值，发展精深加工制造业;充分利用西安、重庆、兰州等大城市现有的科技基础，以新技术产业开发区为依托，积极发展一些具有西部特色的高新技术产业;同时，大力推行清洁生产技术，引进“绿色机器”生产方式，最大限度地减少工业“三废”，避免走先污染后治理的老路。

(四)加强法制建设，将生态环境建设纳入法制化道路

党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出:要完善生态建设和环境保护的法律法规。所以，在西部生态环境建设中，必须加快环保立法，加紧修订有关法律法规内容，完善环保的法律体系。特别是尽快制定和完善地方性生态环境保护方面的政策和法律、法规、条件;因地制宜地加强自然保护区的规划和法制建设;加强森林、草原及矿产资源合理开发、利用的地方性法规建设，使得在开发、利用和保护资源中有法可依。同时，要完善生态环境的执法、监理制度，加大对生态环境的监督管理和污染治理力度，依法保护好生态环境。

除此以外，还应该根据受益者补偿的原则，尽快建立生态利益补偿机制;克服过去生态建设中重建设、轻管理的倾向，将生态环境建设和管理结合起来，做到治理一片，见效一片;生态环境建设是一项复杂的系统工程，在统筹规划的同时，还必须加强各部门的配合协调、综合管理，以重现西部的“秀美山川”。

［原载《西南民族学院学报》(哲学社会科学版)，2002年第4期］