加强国企外部治理环境建设

8.2.1 推进市场化进程，提升地方政府治理水平

本书的相关实证研究表明，制度环境作为公司治理的外部环境对内部公司治理机制的运行发挥了一定的“庇护效应”，表明国企内部治理结构上的变革需以企业所处的制度环境为基础，而不能仅仅局限于内部治理安排本身。同时，本书研究还发现政府控制层级的提升能够在一定程度上弱化高管控制权对薪酬契约等公司治理机制的负面影响，从而抑制国企高管的权力自利行为，而且相比于中央企业，地方国企高管在权力自利动机下的职位堑壕效应可能更为严重。上述结论的政策涵义在于:我们要持续地推进市场化进程、增强行业竞争、提高法治水平，以从根本上改善公司的外部治理环境。与此同时，提升地方政府治理水平也已凸显现实紧迫性。

La Porta et al.(1999)认为，合理的经济制度特别是公共部门的制度对经济增长发挥着重要作用。这些制度包括有限制的政府、良性的和廉洁的官僚机构、保护产权和契约实施的法律制度以及适度的税收和监管等。合理制度的建立和维持是政府的一个主要功能，实际上也是也是对“善治政府”一个根本检验(Fan et al.，2007)。“善治政府”不但在过去几千年来对欧洲国家的经济发展发挥着重要贡献，而且对从计划经济向市场经济的成功转型同样发挥着重要作用(Johnson et al.，1997)。政府治理水平对经济增长的重要作用已经被广泛的经验证据所证实。

转型中的中国，其主要制度特征之一是地区之间的发展存在不平衡，导致地方政府质量差异对高管的行为选择有着重要的影响。具体表现在国有上市公司的治理活动和经营决策行政色彩浓厚，各级政府通过有形或无形之手，对上市公司包括高管激励安排和资本配置行为在内的经营活动产生影响，将政府的目标价值函数纳入企业的治理框架，扭曲了国有上市公司的行为准则，对公司价值产生消极影响。虽然《投资体制改革草案》(发改委，2005)就确立了“纠正政府越位”的主旨，但是受各种因素制约，这一现状在短期之内并无较为显著的改观，政府控制仍然是我国上市公司治理环境的重要特点之一，很多公司治理机制失效的原因也就在于此，因此，对于国有上市公司外部治理环境的完善，引导和约束高管的自利性寻租行为，首先需要的是对政府治理现状的改善，只有政府治理完善，其对国有上市公司的干预才会减少，国企的其他内部治理机制，如董事会、监事会等才会发挥相应的治理作用。

8.2.2 加强资本市场监管

约束国企高管的权力寻租动机、防范管理者的利益攫取行为是公司治理乃至资本市场健康发展所迫切需要解决的问题，而对资本市场进行有效的监管可以在很大程度上达到这样的目的。抑制国企高管的自利行为、保护投资者利益的根本点在于限制高管层实施权力自利行为的动机和能力，而资本市场监管制度的建立和有效实行则是制约高管自利性行为的重要制度。股权分置改革完成后，监管当局一个重要的任务是进行旨在进行抑制上市公司高管攫取私人利益的系列制度建设。一方面，良好的资本市场监管制度与可操作的执行机制，会使终高管在进行自利决策时面临着可预期的显著制度处罚成本，从而会使其减少利益侵占行为的程度。另一方面，监管当局应改变监管思路，对公司实行分类分级监控，将监管的资源更多集中于高管控制权相对较强、内部治理效率较差的公司，从而提高监管效率。因此，制度层面上对资本市场监管制度的完善对于保护投资者利益也具有重要意义。

①努力形成证券市场立法、执法与市场监管举措的联动机制。完备的市场法规是市场健康运行的基础和重要制度保障，而加大执法力度，提高执法水平将是市场监管举措的关键。因此，在逐步完善证券市场立法的同时，应适时配套有关法规，并增强法规执行中的可操作性，形成与市场监管举措的联动机制。通过联动机制的有效运行，提高监管技能，采用先进的电子信息化监管方式，加强对上市公司管理层违规行为的事前动态监控。

②推进市场监管体系的社会化，将监管工作置于社会和公众的监督之下。为了使证券市场的监管措施更加符合市场运行规律，必须将监管机构的监管行为置于社会和公众的监督之下。同时，要充分发挥中介机构，特别是会计师事务所、律师事务所、证券交易所、证券行业协会和财经媒体的专业服务功能，系统地打造财务监督、法律监督、保荐人监督、行业监督、行政监督与媒体监督相结合的全方位、立体式市场监管模式，最大限度地压缩企业高管的权力寻租空间。