加强西部大开发中生态环境法制建设

三、加强西部大开发中生态环境法制建设

（一）以制定和完善相关法律法规为重点，建立健全与西部大开发相适应的环境法制体系

“有法可依”是西部大开发战略得以顺利实施的前提。在西部大开发法制建设的各个方面，立法对西部大开发的影响具有首要的、决定性的作用。通过立法，可以确定西部大开发的基本政策、原则、措施和制度，可以就区域内的开发、利用、保护、建设等活动制定具体的法律、法规、行政规章和标准。因此可以说，立法影响西部大开发的全部领域和整个过程。有的学者提出，目前我国已经初步建立起了完备的环境法律体系。西部大开发作为在我国境内实施的一项具体工程，其中涉及的环境问题完全可以通过现行的环境法律法规来调整和解决。笔者认为，虽然我国已经有了一个比较完整的环境资源保护法体系，并完全适用于西部大开发。但是，由于西部大开发涉及到方方面面的利益和各种复杂的社会、自然关系，同时，基于西部环境问题现状严峻性和因大开发可能造成的环境问题的特殊性，以及目前西部法制基础特别是环境法制基础的薄弱性，在西部大开发中应该适当考虑加强环境资源保护方面的立法和法律完善的问题，制定和完善有关调整西部大开发的各种社会关系、经济关系、生态关系的法律，从而为西部可持续开发提供稳定可靠的保障。

（二）以执法和司法为重点，切实保证西部环境法律法规的实施

正如美国著名的社会法学家庞德指出的：“法律的生命在于它的实行”有法不依是制约法制建设的根源之一。从某种意义上讲“，有法不依”比“无法可依”更可怕。因此，在西部大开发中必须加强法律的实施，切实发挥法制在西部大开发中的调整作用和保障作用。第一，加强行政执法，为西部可持续发展营造一个良好的法制环境和法治秩序。由于我国目前还处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡和转型中，各级行政管理机关在地区政治、经济和社会生活中的主导作用十分明显。对于市场经济发展相对滞后的西部地区而言，政府主导的色彩就更为浓厚。同时，鉴于区域发展法的特点和行政执法在法律实施中具有特别重要的作用，所以，加强法律的实施，首先要抓住行政执法这个重点。西部地区各级行政执法部门，一定要牢固树立依法行政的观念，严格依法行政。要建立健全行政执法机构，加强行政执法队伍，提高行政执法人员的素质。要建立健全行政执法制度，促进执法程序化、规范化，不断提高执法效益和效率。实践证明，违反区域开发法的行为中不少是政府行为或经过政府许可的行为。因此，加强行政执法，必须首先提高各级政府领导的法律意识，增强法治观念。各级领导部门和领导干部，要做依法行政和保护环境的表率，模范遵守各项法律法规，带头保护自然资源，积极参加有利于西部可持续开发的生态环境建设活动。第二，加大司法力度，加强司法机关对西部可持续开发的保护严格和公正的司法对西部大开发法制建设是极为重要的，如果在西部各地法院都搞地方主义和本位主义，决不会形成西部大开发的统一市场和法治秩序。只有司法机关公正司法，依法行使审判权和检察权，才能在西部大开发中建立适应市场经济的法治秩序。因此，要健全司法机关处理区域开发案件的机制，促进严格、公正司法。对西部大开发中出现的环境纠纷，要坚持执行法律与执行政策相统一的原则，摆正政策与法律的关系。凡是法律有明文规定的，按有关法律审理；法律无具体规定或规定不明确的，按有关政策办理；法律和政策都没有明确规定的，要坚持“三个有利于”的标准，妥善予以处理。要克服地方和部门保护主义，坚持公正司法，做到诉讼程序公正、实体裁判公正、裁判执行公正、执法形象公正。要针对西部大开发对司法工作带来的新情况、新问题，要加强教育培训，努力提高司法人员的素质，促进司法权威、效益和效率的提高。第三，加强法律服务。法律服务是法律实施的一个重要组成部分，要加强对西部大开发的环境法律服务，建立环境法律咨询机构，发展环境法律咨询服务业，健全环境法律服务制度，拓宽环境法律服务的领域和渠道，提高环境法律服务的效益和水平。寓法律教育于各项服务之中，通过为公众提供法律服务，培养公众学法守法的良好习惯。

（三）以加强监督为重点，建立健全执法检查监督制度，为可持续开发营造良好的法治环境

首先，要加强权力机关的监督这就是要加强全国人大及其常委会和西部地区各级人大及其常委会对“一府两院”的监督。依法开发必须对那些有权影响西部大开发活动的权力实行民主监督，如果对区域内各地政府领导和各级行政管理机关没有切实有效的法律监督，就没有西部大开发的法治秩序。要加强立法机关对区域开发法律实施的监督，形成人民代表大会及其常委会监督检查有关法律实施的机制和制度。其次，加强行政监督。加强上级国家机关对其下级国家机关实施区域开发法律的监督，形成上级国家机关监督检查下级国家机关实施法律的机制和制度；加强西部行政管理机关，特别是国土资源环境行政主管部门对本区域内有关机关、单位和个人的依法监督，形成区域内行政监督管理的机制和制度。为此，西部县级以上人民政府应设立环境保护监督管理机构，独立行使环境保护的统一监督管理职能；县级以上人民政府的有关部门，要依照有关法律的规定，实施对环境的污染防治和资源保护利用的监督管理。此外，各级环境保护行政主管部门要开展经常性的环境保护行政执法检查活动，严肃查处有法不依、执法不严、违法不究和以言代法、以权代法、以罚代法等违法违纪行为，构成犯罪的要坚决移送司法机关依法追究其刑事责任。再次，加强社会监督。依法保证和促进西部可持续开发，就是要依照表现为法律形式的人民意志来开发西部，就是依照体现人民意志、反映社会发展规律的法律来管理西部，而不是按照个人的意志或长官意志来开发、保护和管理西部。因此，要特别注意建立有利于保证和促进西部可持续开发的民主制度和公众参与制度。只有做到民主监督、社会舆论监督和公众参与，才能实现对西部环境资源的合理开发和有效保护。要加强政协和各民主党派对区域开发法律实施的监督，形成政协和民主党派监督检查有关法律实施的机制和制度。要加强社会团体和公众对区域开发法律实施的监督，形成社会团体和公众监督检查有关法律实施的机制和制度。要加强新闻媒体的监督，对违法行为进行批评、曝光，形成有效的监督机制。最后，加强公众监督。通过扩展环境权益来提高环境意识，就是把人的环境意识的提高过程，与对人们切身利益的保护和改善联系起来，通过使人们获得更多和更大的环境权益，来增进对环境问题的理解、关注和行动。这是在社会主义市场经济体制和改革开放条件下，运用利益机制和市场机制，加强西部大开发中环境法制建设的一条重要途径。

（四）加强西部环境法律人才队伍建设，为做好西部大开发中的环境保护工作提供法律人才保证

环境法律人才则是西部环境法制建设的中坚力量，是加强西部环境法制建设，促进西部可持续开发的根本保证。目前西部法律人才明显偏少，素质也不适应西部大开发对法律人才的要求。据统计，在西北60万司法人员中，硕士生仅有80人，各类专业技术人才仅为全国的15.5%，而环境法专业人才就更是屈指可数了。这同解决西部可持续开发环境法制建设面临的新情况、新问题的要求相比，极不相称。因此，必须大力加强包括环境资源保护法律人才在内的法律人才队伍建设。要强化对西部现有法律人才的环境资源法律知识的教育和培训，提高他们的业务素质。要在有关高等院校和环境保护机构，专门为西部地区开办区域开发法律法规和环境资源保护法律法规知识的培训班、研究班，为西部培养一批环境资源保护方面的专门人才。还可以通过选派相关人员到国外学习考察区域开发和环境资源保护法制建设方面的情况等方式，为西部输送高水平的环境资源保护和生态建设方面的法律人才。

（五）加强西部大开发中环境法制建设的科学研究和国际合作

实现西部可持续开发是一个需要认真研究解决的新课题，没有现成的答案可循。一是要加强对区域开发法等有关法律问题的研究，解决区域开发中的重大法律理论问题，使法学研究更好地为西部大开发服务。二是要加强环境资源法学的研究，为实现可持续开发提供环境法制保证。当前应该重点研究解决一些基本问题，比如：区域开发法与相关法的关系；域开发法的性质、特点、地位、作用、体系、原则和制度；区域开发中土地权、环境权、取水权、采矿权和其他自然资源权的理论；区域开发的立法、行政执法、司法和法律监督；有关防治区域环境污染、保护生态环境、合理开发利用自然资源、城乡规划建设等方面的法律法规；区域开发过程中的利害冲突、纠纷及其解决、补偿机制；区域开发法的案例分析和法律实务；区域开发法的比较研究，如比较研究美国、英国、德国、日本、印度、新加坡等发达国家和发展中国家的有关区域开发法律。三是要加大科研投入，加快研究机构的建设和研究人才的培养，提高科研水平，使环境资源法学研究能够跟上西部大开发的步伐。四是要在国家、地方的有关部门的中长期科技发展规划和年度计划中，优先安排环境保护和可持续发展、节能降耗、清洁生产、污染防治、生物多样性和生态保护等重大环境科研课题，加强基础环境科学和环境标准及监测技术的研究，大力推广应用环保科技成果。此外，要大力加强环境法制建设的国际合作与交流，借鉴吸收国外区域开发中建立健全环境法律制度，促进和保证开发活动与环境保护协调发展的经验，并转化运用到我国西部大开发的实际工作中去。为了实现这一目的，首先，要认真履行《生物多样化性公约》、《国际湿地公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《濒危野生动物植物国际贸易公约》和《保护世界文化和自然遗产公约》等国际公约，维护国家尤其是西部生态环境保护权益，承担与我国发展水平相适应的国际义务，为全球环境保护做出贡献；其次，要积极开展各个具体领域的国际合作和交流。如环境科学技术方面、环境教育培训方面、环境政策、法规和管理方面以及其他领域的国际合作和交流等等。通过这些合作和交流，实现我国法律包括与西部开发有关的法律与国际法的接轨，从而尽快建立健全我国可持续发展环境资源法律体系。

参考文献：

〔1〕唐祥金：我国东中西部区域差距的对策研究，江苏社会科学，2000，（5）。

〔2〕夏光：中国西部大开发的趋势及环境战略，世界环境，2000，（2）。

〔3〕洪大用：《当代中国环境问题》，载《教学与研究》1998年（8）。