我国公民政治参与存在的问题与对策

一、我国现阶段公民政治参与存在的问题

（一）公民政治参与的意识不强，公民政治参与的能力和水平较低

我国经历了数千年封建社会，传统政治文化根深蒂固。官本位、权力崇拜、清官思想等观念一定程度上消解了公民的政治责任感和历史使命感，阻碍了公民政治参与意识的形成；传统文化中与世无争的观念，也容易造成公民的政治冷漠感，影响公民政治参与的热情。据学者对作为政治中心的北京各阶层人群的调查，被访问者中仅有65．1%的人表示关心政治，较10年前大幅下降了21．4%。^[24]北京尚且如此，其他地方特别是偏僻地区公民的政治参与情况可想而知。还有学者调查显示，只有21．7%的公民是真正的政治参与，78．3%的公民对政治参与持一种冷漠的态度。^[25]究其原因，主要在于我国经济落后，绝大多数人忙于生计，无暇顾及政治，也没有时间参与国家事务、社会事务的管理；教育体制、教育活动围绕考试转的局面还没有根本改变，广大民众的教育文化素质不高，缺乏政治参与的知识和技术。据统计，我国文盲、半文盲达1．8亿，有6500万青年人几乎没有受到文化教育。这种状况极大地妨碍了公民政治参与的能力和水平。

（二）城乡公民在政治参与上不平衡，农民的政治参与程度低

由于历史原因，中国的社会呈现出城乡隔离并存在巨大差异的结构，学者们把这种结构称为“二元社会结构”。所谓“二元”，一元是指由拥有城市户口的市民组成的城市社会，一元是由拥有农村户口的农民组成的农村社会。这种区别建立在城乡有别的户籍制度之上，以此为基础在城市社会建立起与农村社会截然不同的粮油供应制度、就业制度和社会福利保障制度，再结合当时实行的户口登记、迁移制度，农村人口失去了在城市立足的任何可能性。^[26]由制度造成的我国“二元社会结构”使城乡居民经济地位悬殊，并进而使城乡居民社会地位悬殊。由于缺乏经济保障和教育，农民政治参与的知识和技能受限，政治参与的能力和水平低下。同时，由于“除了在党组织领导下的工会、共青团、妇联、工商联等社团组织外，占全国人口比例最大的农民阶层找不到一个真正能够体现和反映他们利益的、被现有政治体系认可的组织机构”^[27]，没有有效的政治参与渠道，农民的要求和意见是分散的，很难形成合力，对政治决策影响甚微。另外，近年农民外出打工成为普遍现象，但相关制度安排却未跟上，也严重影响了农民的政治参与。学者对武汉市农民工政治参与状况的调查显示，农民工参与村委会选举的比例极低，参加过家乡最近一次村委会选举的仅占19．3%，而没有参加过选举的占79．5%。^[28]

（三）公民政治参与渠道不畅，制约了公民政治参与的广度和深度

我国现有公民政治参与的途径主要包括选举、政党及人民团体活动、基层自治、信访等。但是，选举制度的应有功能并没有发挥出来，存在人大代表在选举前内定，把人大代表看做荣誉称号从而把政治、品德好却缺乏反映人民意见能力的人选为人大代表等现象。宪法规定公民享有的政治表达方式如集会、结社、游行、示威等政治参与权利缺乏系统的疏导、支持、规范和约束机制。^[29]而现行信访制度也存在着严重缺陷^[30]，不宜成为公民主要的政治参与途径。总之，公民政治参与的渠道并不畅通，大量分散的、个别的公民政治参与行为难以在广度和深度上对政治决策和公共管理产生直接的影响。

（四）公民政治参与的相关制度不健全，公民政治参与缺乏制度保障

这既影响了公民政治参与的积极性，也导致公民政治参与的效能低下。如信息公开制度不完善，影响到公民政治参与的热情。因为政治参与是以知情为基础的，如果公民对相关信息不知晓，则难以参与其中。谁拥有信息谁就拥有权力。目前我国政府对信息公开问题已开始重视，但仍然存在诸多问题，导致大量应当公开的信息没有公开。在这种情况下，公民即使勉强参与政治，也难以发挥其应有作用。以近年民众颇为关注的价格听证为例，有关资料都是由相关部门提供的，参与听证的公民没有任何手段进行核实。这也是公民的知情权没有保障下的参与，其效果必然是不理想的。这就需要在制度上保障公民知情权，才能使公民参与价格听证这种制度体现出其应有功能；否则，人们就会认为，像价格听证这样的制度不过是政府在“作秀”，久而久之，人们就会丧失参与的热情与积极性。

二、促进公民政治参与的对策

（一）大力发展市场经济，奠定公民政治参与的物质基础

马克思主义认为，一切政治活动归根结底是由一定的物质生产方式决定的。哈贝马斯直截了当地说：“即便在理想的交往背景中，经济上不能独立的大众若想参与意见和意愿的形成，就必须获得与独立的私人财产所有者相对等的社会地位。”^[31]公民政治参与的水平与状况是由经济发展水平所决定的。在温饱都没有解决的情况下，人们是没有闲情逸致谈政治的。大力发展市场经济，就可为公民政治参与提供物质基础。经济地位的平等会促进人们对政治平等的诉求。市场经济带来交通、通讯的快速发展，也为公民的政治参与提供了便利。历史证明，市场经济与民主政治有着不可分割的联系，市场经济必然要求民主政治。因为，市场经济的发展也必然要打破以往的局限和传统模式，促进人们思想的解放和创新意识，激发起公民政治参与的愿望。

（二）推进文化建设，努力建立参与型政治文化

在中国，封建社会的历史长达2000多年，其政治的基本特征之一是“排他性、等级化”，亦即，它是排除了平民政治的一种贵族政治，只有具有贵族地位和身份的人才享有政治权利，才能参与政治过程。^[32]与此相应，我国传统政治文化也是一种排他性的、君主专制的政治文化，它是排斥普通民众参与政治的。同时，传统政治文化的基础是村落家族文化，而村落家族文化的基本特征是血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、封闭性、稳定性，这造就了权威崇拜、宗法观念、等级观念、清官思想、安于现状、与世无争等复杂的传统政治意识和政治思想。^[33]这些思想与观念与现代民主政治格格不入，但却至今仍然严重影响着我们的政治观念、政治行为。因此，当前建设参与型政治文化具有十分重要的意义。建设参与型政治文化，就要建立平等观念、自主意识、权利意识、对国家与社会的责任意识。

（三）提高公民政治素质，培养公民的政治参与技能，提高公民政治参与的效能

公民的政治素质是影响公民政治参与效果的重要方面。提高公民的政治素质：首先，要加强对公民政治知识的教育，形成正确的政治判断和政治认知。其次，要培养公民的主体意识，强化其对国家和社会的责任感。再次，要通过基层自治及基层选举制度改革，让公民在基层民主政治实践中习得政治参与的经验和技能。

（四）加大公民政治参与的制度建设力度，使公民政治参与制度化、程序化

（1）要进一步坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥公民政治参与的主渠道作用。一是要正确处理代表与选民之间的关系，确保代表能够忠实地代表选民的意志。二是改革人大的会议制度特别是会期、会议中代表的发言等制度，延长会期，引入对抗性的辩论程序，确保代表在人大会议中充分表达自己的意见，并使各种分歧在会议中通过辩论达成共识或通过投票表决的方式得以解决。三是进一步增加人大会议的公开性，让公民更为全面地了解人大的运行及对有关问题的决策的具体过程。如不加限制地允许一般公民旁听人大及常委会的所有会议，将所有立法草案甚至一些重要决定的草案都向社会公布并征求意见等。

（2）进一步建立健全公民政治参与的各种具体制度，完善公民政治参与的程序规则，使之形成完整、合理、有效的公民政治参与的制度体系。如全面建立公示制度、听证制度、辩论制度，进一步完善基层自治和基层民主选举制度等。

（3）要通过立法将成熟的公民政治参与制度及时上升为法律，对公民政治参与的途径、程序等作出规定，实现公民政治参与制度的法制化。

（五）拓宽公民政治参与渠道，充分保障公民的政治参与权，减少消极的政治参与

消极的政治参与，有的学者又把它称为非理性参与或非制度化参与，在当前的主要表现形式包括行贿，越级上访，未经有关部门批准的游行、示威、静坐，严重的还有对有关政府部门的冲击及对有关部门工作人员的人身攻击等。减少消极的政治参与，其关键在于增加参与途径，疏通公民政治参与的渠道。在新形势下，除继续坚持和巩固前面提到的政治参与渠道外，还要充分利用并拓展以下几种渠道：一是行业协会和社团组织。行业协会及社团组织是现代社会极为重要的组成部分，是汇聚公民意志的重要形式。从西方国家的经验看，行业协会及社团组织对政治的影响越来越大，已经成为公民政治参与的重要形式之一；而且，公民通过参加行业协会及社团即结社而间接地参与政治，比作为个人单独地参与政治更为有效。二是大众媒体。在一些西方国家，媒体或新闻舆论被视为“第四种权力”。媒体一方面为公民及时提供各种信息，另一方面它本身也就是公民意志的表达。本来，这种表达本身不是政治参与，但它增强了政府的公开性、透明度，对政府产生无形的压力，使政府的决策更加民主，更加合理。媒体的参与，是间接的政治参与，但其影响巨大。三是互联网。随着科学技术的发展与互联网技术的推广，互联网已逐渐成为人们信息交流最为重要的工具。互联网使获得信息空前的方便、迅捷，公民既可通过它得到很全面的信息，又可直接通过互联网实现对政治的参与，而且还大大提高了公民参与政治的兴趣。因此，通过互联网改善公民政治参与的途径和方式，是新时期重要的课题之一。

【注释】

[1]参见李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社2004年版，第27～28页。

[2]有学者认为，政治参与的主体只能是公民。其理由是：（1）现代政治参与是在人们的公民意识普遍觉醒以后才发展起来的一种政治现象；（2）公民在目前社会发展阶段还不可能直接管理社会一切政治事务，他们介入政治的方式只能是参与；（3）在构成社会政治体系的所有政治结构中，只有公民政治这一政治结构是“进出”于政治体系的。（陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第145页）

[3]陈振明主编：《政治学》，中国社会科学出版社1999年版，第8页。

[4]【日】蒲岛郁夫：《政治参与》，解莉莉译，经济日报出版社1989年版，第5页。

[5]参见李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社2004年版，38页。

[6]参见陈振明主编：《政治学》，中国社会科学出版社1999年版，第364页。

[7]【日】蒲岛郁夫：《政治参与》，解莉莉译，经济日报出版社1989年版，第5页。

[8]李萍主编：《公民日常行为的道德分析》，人民出版社2004年版，第114页。

[9]闫娟：《公民参与——公共政策的基石》，http：／／www．chinampaonline．com／news／n343c58．aspx，2013年8月6日。

[10]陈振明主编：《政治学》，中国社会科学出版社1999年版，第360～361页。

[11]见【日】蒲岛郁夫：《政治参与》，解莉莉译，经济日报出版社1989年版，第6～10页。

[12]【日】蒲岛郁夫：《政治参与》，解莉莉译，经济日报出版社1989年版，第9～10页。

[13]【美】格林斯坦、波尔斯比：《比较政治学手册》（下卷），储复耘译，商务印书馆1996年版，第309页。

[14]见【日】蒲岛郁夫：《政治参与》，解莉莉译，经济日报出版社1989年版，第10页。

[15]【法】古斯塔夫·勒庞：《革命心理学》，佟德志等译，吉林人民出版社2004年版，第3页。

[16]【日】中野实：《革命》，于小薇译，经济日报出版社1991年版，第9页。

[17]【日】中野实：《革命》，于小薇译，经济日报出版社1991年版，第13页。

[18]消极的政治参与大体相当于一些学者提出的非法政治参与的概念。有学者分析了这种非法政治参与的形式：（1）不合作，即通过使政府的决策得不到贯彻落实而被迫使政府修改决策的参与方式。（2）拉拢收买，是一种“反动员式”的参与。被“动员”的是国家公职人员，而“动员者”却是怀有个人目的的公民。接受拉拢收买不仅违反正式法律规定，同时也违背国家公职人员的职业道德。（3）骚乱，是公民对政策不满意的一种反映，它是以公开的态度和作为来表达不满意。骚乱的形式包括非法集会、示威游行、包围政府驻地、占领机关学校、与警察发生街头冲突等。（4）暴力，是比骚乱更严重的非法参与形式，它是对政府权威的一种公然对抗，其特征是以伤害人或毁坏财产的方式来影响政府的行为，其常见形态是政治暗杀、恐怖活动、城市游击战、叛乱、暴动等。（5）革命，是非法参与的最高级次，是公民为影响政治决策所能诉诸的最后手段，也是最大规模的政治参与。革命在形态上表现为一种“参与内爆”，即旧的政治体系从内部炸裂开来并被一种新的政治体系所取代。（见陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第129～130页）

[19]陈振明主编：《政治学》，中国社会科学出版社1999年版，第360页。

[20]陈振明主编：《政治学》，中国社会科学出版社1999年版，第361页。

[21]刘泽华：《王权思想论》，天津人民出版社2006年版，第254页。

[22]尹海华、李文顺、霍孟林：《政治参与的历史发展》，载《唐山学院学报》2005年第1期。

[23]关于1949年以后我国公民政治参与的发展历程，主要参考了杨群红的《新中国公民政治参与的历史发展》一文，该文载《中州大学学报》2004年第4期。

[24]见邱永文：《中国现阶段政治参与的问题与对策》，载《中央社会主义学院学报》2006年第1期。

[25]申长富、吴小建：《当代中国低度政治参与的现象透析》，载《江苏省社会主义学院学报》2005年第2期。

[26]参见俞德鹏：《城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》，山东人民出版社2002年版，第28页。随着我国实行改革开放政策，经济获得较快增长，特别是近年来国家对“三农问题”的重视并采取了一系列措施，城乡隔离的状况略有改善，但就制度层面看，城乡二元社会结构至今并无实质性变革。

[27]邱永文：《中国现阶段政治参与的问题与对策》，载《中央社会主义学院学报》2006年第1期。

[28]徐增阳、黄辉祥：《武汉市农民工政治参与状况调查》，中国城市化网，网址：http：／／www．curb．com．cn／pageshow．asp？id＿forum＝002355，2013年8月3日。

[29]参见付钢、徐卫兵：《我国公民政治参与的瓶颈与出路》，载《党政干部论坛》2006年第1期。

[30]现行信访制度的缺陷主要包括：（一）信访体制不顺利，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。（二）信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。（三）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。具体分析见于建嵘：《中国信访制度批判》，宪政知识网http：／／www．xianzheng．com／zhuanji／details．asp？perID＝436＆classId＝15＆typecat＝专辑＆classname＝四%20信访制度，2013年7月8日。

[31]【德】哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，“1990年版序言”。

[32]施雪华：《政治现代化比较研究》，武汉大学出版社2006年版，第64页。

[33]参见黄国满：《当前我国公民政治参与问题分析》，载《社会科学战线》2004年第3期。