公民政治参与概述

一、公民政治参与的含义

传统的公民政治参与概念往往等同于公民的政治选举或公民的政治投票，现代的公民政治参与概念已被大大拓展，它包括公民实施的影响政治决策和公共管理的所有活动或行为。就现代意义而言，所谓公民的政治参与是指公民通过合法途径影响公共决策和公共管理的活动或行为。

公民之所以要参与政治决策和公共管理，其动机主要在于以下几点：^[1]其一，落实民主政治。传统观念似乎认为，民主政治就是代议制，公民通过投票选出执政者与民意代表也就实现了民主。其实，真正决定人民福祉的最后权力应一直掌握在人民手中，而这个权力须由公民通过参与的形式亲自行使，才能真正有效地落实民主政治的理念。其二，维护公共利益。公共决策和公共管理必须以公共利益为依归，必须切合人民的需要。在民主社会，公共政策的制定与公共管理的实现，可以通过各种渠道让公民参与并争取自己的权利、表达自己的愿望，特别是让少数弱势者有机会充分表达需求，无疑有助于维护政治稳定，获得公信力并增强执行力。其三，保障公民权利。一方面，公民可以通过政治参与，更明晰公民与国家的关系与界限，对自己的权利与义务更为明确、具体，为保障自己的合法权利提供了依据；另一方面，公民在参与政治过程中可以学习到将自己的权利义务发挥到最佳效果的方法，这促进了公民权利与义务的实现。

公民政治参与概念涉及三个要素：

（1）公民政治参与的主体。这里的主体是指谁进行政治参与活动。公民政治参与的主体既包括公民个体，也包括由公民聚合而成的公民团体。^[2]

（2）公民政治参与的客体。这里的客体是指参与什么。既然我们这里讲公民的政治参与，公民参与的客体就只能是“政治”。“政治是指参与公共生活的个人、团体或组织为实现既定的目标，通过支配、影响、获取和运用公共权力，而作出公共决策以及分配社会价值或利益的过程。”^[3]政治的核心是权力，其表现形式最重要的两个环节是政治决策和公共管理。因此，公民的政治参与，主要包括两个方面，即公民参与政治决策和公民参与公共管理。

（3）公民政治参与的途径，即公民政治参与的实现形式。在现代社会中，人们之间的联系日益紧密，任何公民的政治行为都最终会影响到政治决策和公共管理活动。从现代各国的宪政实践看，公民政治参与的途径出现多元化的趋势。本章第二节对此做了详细论述。

二、公民政治参与的特征

第一个特征，公民政治参与是指普通公民的政治参与。严格地讲，政治参与还应包括以政治为职业的公职人员、政治活动家及政党成员的参与。但是，公职人员、政治活动家及政党成员本身就是政治的组成部分，他们必然地要参与政治，我们无须专门对它进行研究。而普通公民在历史上曾经被排除于政治之外，对政治几乎不能产生任何直接的影响。随着现代政治社会的确立，特别是现代民主宪政制度下主权在民或人民主权原则的确立，普通公民日渐成为政治的左右力量。但公民参与政治的程度、范围及规模等受到各种条件的限制，使得公民参与政治实际上体现为一种变量。一种趋势是，公民参与政治的范围越广、程度越高、规模越大，则标志着这个社会的民主化、宪政化水平越高。因此，现代政治国家都采取各种措施促进公民的政治参与。

第二个特征，公民政治参与是公民自下而上影响政治的活动。公民政治参与的概念是建立在这样一个假定之上的，即公民与国家或政府的分离。因此，讲公民的政治参与，是站在公民的角度上，主要针对的是政府或国家。公民的政治参与是公民自下而上地影响国家政治统治、政治决策和公共管理的活动。

第三个特征，公民政治参与是指公民合法的政治参与。理论上讲，公民的政治参与既包括合法的政治参与，也包括非法的政治参与（即后文提到的消极的政治参与）。但在现代政治社会中，我们讲公民的政治参与，一般是指公民通过合法途径、在遵守法律规则情况下的政治参与。

第四个特征，公民政治参与的直接目的是，表达公民的政治愿望，并力图影响国家决策、公共管理活动。公民通过参与政治决策和公共管理，充分表达自己的意见，使公共决策和公共管理活动尽可能地吸纳这些意见。公民政治参与的根本目的，一是实现民主，二是实现对公民权利的保障。

三、公民政治参与的功能

公民的政治参与是现代政治的重要特征，它在一定程度上影响并决定着一个国家的政治、社会与公共管理。其重要性自不待言，而这种重要性则来自于公民政治参与所具有的作用。

（一）实现公民与国家之间的平衡

在公民与国家之间的对抗中，公民的政治参与实际上就是公民与国家进行商谈、辩论或者博弈的过程。从公民的角度看，政治参与既是公民与国家对话的渠道，也是公民对抗国家的手段。从国家的角度看，国家从公民的政治参与中得到连贯性的信息和动力，正是这些有效的信息和动力维持着国家的正常运转。公民的政治参与“可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行为与公民的意愿和选择之间的矛盾”^[4]，从而实现公民与国家之间的平衡。

具体说来，公民的政治参与具有以下几个方面的平衡功能。

1．公民的政治参与促进国家政治结构的合理化

这里所谓国家的政治结构，是指一国中各阶层、各阶级在政治中的地位。一般而言，在社会和经济上处于优势地位的阶层、阶级在政治上更有影响力。在前宪政社会，存在着某一阶层或阶级处于绝对优势的情形，在这种情形下，某一阶层或阶级占据绝对统治地位，不存在公民的政治参与问题，其他阶层或阶级几乎不能对政治产生任何实质性的影响。在现代宪政国家，由某一阶层或阶级占据绝对统治地位的情况不复存在，公民的政治参与为不同阶层、阶级提供了机会，以弥补其在社会和经济地位上的劣势，或者说，可以通过某些手段使这些阶层、阶级对政治产生实质性的影响从而克服这种劣势。

2．公民的政治参与可以促进公共责任的分担

公共责任应由公民平等承担，而公民的政治参与本身就体现了公民对公共责任的分担。

3．公民政治参与有助于公民对国家（政治权力）的监督

现代宪政理论的一个基本假定是，国家的权力来自于公民的让渡，宪政社会能得以持久维系，须使国家权力始终处于人民的掌控之中；这种掌控不仅体现为人民通过投票来定期确认的权属关系，更重要的是让人民对权力的运行进行全程监督，这种全程监督就是通过公民的政治参与来实现的。

4．政治参与有助于公民在政治活动中实现力量的聚合

在政治参与过程中，公民们可以充分而真实地表达自己的利益要求，利益要求相同的公民则可以逐渐汇集成各种不同的政治力量，并进而形成各种党派或政党。这些聚合起来的政治力量是公民借此与国家对抗的基础。

（二）公民的政治参与对国家政治的积极影响

1．公民的政治参与有助于增进民主

政治参与使公民得以以自己的意愿行使政治权力，从而推进政治决策的民主化，政治参与程度越高，民主化的程度就越高。而且，对于争执不下的歧见，可以通过多数决议的方式予以解决，有助于民主理念和价值观的形成；公民可以通过政治参与而变得更关心政治，关注他人的利益和立场，提高对政治的认同感，有助于使公民学会以和平、宽容的态度对待政治变动，从而促进民主政治文化的形成。

2．公民的政治参与有助于提高政治的合法性

政治的合法性是指公民的自愿认同。公民参与政治的前提，是对国家的政治认同，即对国家政治合法性的认可。同时，有公民参与的政治意味着国家政治（至少在形式上）体现和吸纳了公民的要求与愿望，这会增大公民对政治的认同度。公民参与政治的程度越高，就越能避免政治对“公意”的偏离，公民对政治的认同度就越高，则政治的合法性越强。

3．公民的政治参与有助于实现国家的政治稳定

一方面，公民的政治参与可沟通公民与政府之间的信息交流，增强政府的透明度，缓解和减少公民与国家之间的冲突与矛盾，消解公民政治需求的压力。另一方面，公民的政治参与，可以使得公民觉得身为某一特殊社群的一分子而自我治理，并且直接决定有关切身的事务；强调地方基层自治，接近民众，了解民众的需求。^[5]这都有助于形成稳定的秩序。

4．公民的政治参与有助于提高政治决策的科学性

公民参与政治，不仅为政治决策提供了大量信息，反映了公民的真实要求；而且，还能集中社会各阶层的聪明才智，促进科学决策。^[6]公民的政治参与，使政治决策显示出集体决策的特征。这既可以减少由个人决策可能导致的弊端，也可以控制个人私欲在决策中的不当影响。

5．公民的政治参与有助于公共利益的实现

政治的目标是公共利益，而公民参与则有助于这一目标的实现。公民的政治参与，让公民有机会表达出各自的愿望和要求，从而使社会公共利益的分配更符合多数人的愿望和要求，这无疑会促进公共利益的实现。

（三）政治参与对公民个体的积极意义

1．政治参与有助于公民表达自己的意志与要求，实现自己的利益

政治参与是公民表达其意志和要求的基本方式。公民固然有其他方式表达其意志和要求，但只有通过参与政治的方式表达其意志和要求，才能直接体现于政治决策之中而不至于被忽视。这是因为，“公民通过政治参与，表达自己对公共财富和价值分配的意愿和选择，并施加压力，使政府的行为不至与公民的意愿和选择发生矛盾，从而左右政府的决策”^[7]。

2．政治参与有助于提高公民的道德、社会和政治等素质

公民政治参与是公民自我教育的重要途径，是公民提高自己能力的重要手段。在参与政治的过程中，公民对选举、决策、管理、监督等政治的各个环节都会有切实的体会或了解，这无疑会逐渐凝结成有关政治的各种知识，提高公民政治参与的技巧，增强公民政治参与的能力。“没有参与，公民就会缺乏参与公共事务的公民意识和责任感；没有参与，就无从学习和培养作为公民必须具备的基本素质和技能。”^[8]

3．公民政治参与有助于将公民塑造成独立的个体

正如有学者指出的：“由于每个人都享有同等权利去表达自己的意识，去考虑或批评别人的观点，久而久之，通过讨论的过程和事后的反省，公民都会逐渐培养出独立和批判的思想，成为一个自觉的个体。”^[9]