我国政府投资项目管理存在的问题及对策

第四节　我国政府投资项目管理存在的问题及对策

政府投资项目指的是各级政府使用本级财政性资金以直接投资或资本金注入方式投资建设的项目。政府投资项目主要包括三类：一是与生产和生活直接关联的，如水电燃料供应等基础设施；二是与生产生活间接关联，但又必不可少的，如交通、通讯、污染处理、水利等基础设施；三是科教文卫、行政等基础设施。也包括有些高新产业的技术项目。近几年来，随着投资和建设管理体制改革的深化，政府投资项目管理工作取得了很大的进展。政府投资管理尤其是重点建设项目管理力度不断加大，管理机制和体制不断创新和规范，确保了政府投资尤其是重点建设项目顺利实施。

一、政府投资项目管理中存在的问题

1．可行性研究和前期工作不够

毋庸置疑，与过去的“拍脑袋工程”相比，现在政府在上项目时已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究。但可行性研究还很不够，不少政府投资项目在决策时仍然比较草率，可行性研究还很不够，有些“申请立项”严重存在为项目而项目，为了争取立项，有些工程咨询公司，两三天就把可行性研究报告编出来了。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是“可批性”报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便，埋下隐患。

2．部分项目违反基本建设程序

目前，在不少地方，政府投资项目不按基本建设程序规范办，有的项目已经开工，而初步设计甚至可行性报告还未审批；有的项目则是边设计、边报批、边施工。更有甚者，有的项目无立项、无报批、无图纸，致使工程投资和工程质量难以控制和保证。如某旅游公路项目，审批无初步设计方案，无开工批复，业主在施工图设计修改未完成的情况下，就擅自组织全线开工。

3．许多项目仍未按有关规定进行公开招标

目前，有的单位无视《招标投标法》及其配套法规、规章及政策性规定，不依法招标。一些建设单位在需要采取公开招标情况下却采取了邀标或议标甚至直接指定的方式，致使一些无相应资质的施工单位承揽了工程施工任务。如审计署调查发现，广东火电工程总公司海南分公司不具有市政工程施工资质，却承包了三亚城市污水处理项目部分管道工程，后又转包给其他两家单位。对有些本应进行招标的工程设计或设计监理工作，建设单位却不进行招标，而是直接委托所谓的“关系户”进行设计或监理，致使设计质量难以保证。

4．重批轻管现象仍较突出

个别项目审批行为缺乏严格的监督和有效的约束，监管机制不健全，一些审批项目缺乏严格、明确的审批内容和条件，审批部门和人员的自由裁量权过大，使项目审批缺乏基本的标准，难以进入具体操作。有些单位对项目批准后的执行情况缺乏必要的后续监管，往往是一批了事。

5．项目的竣工验收走过场，缺乏项目后评价

竣工验收是建设项目全过程的最后一道程序，是全面考核建设成果的重要环节。它对保证工程质量，促进建设项目及时投产，发挥投资效益有着重要的作用。可是，在实际管理过程中，项目的竣工验收往往走过场，缺乏项目后评价。曾经有人做过问卷调查，统计结果表明，回答“竣工验收中验收人员走过场”业主占70%，计委占93%，回答“投资项目做过项目后评价”，“是”的业主仅占43%。

二、政府投资项目管理应在以下方面加以强化

1．做好项目前期的各方面准备工作，特别是可行性研究

项目前期工作非常重要，它直接关系到项目的成败。政府投资项目前期工作包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等，都必须认真做好，尤其是要编制好可行性研究报告。可行性研究报告是工程建设的指导性文件，是对拟建项目技术上、经济上及其他方面的可行性进行研究，它制约着工程建设的全过程和各个方面，是政府投资决策依据，同时为银行贷款、合作签约、工程设计等提供依据和基础资料。因此，编制项目可行性研究报告应根据经济社会发展的中长期规划和行业专项规划要求，对拟建项目在技术、经济上是否合理可行及环境影响进行全面分析论证，从而提出项目是否建设和怎样进行建设的意见。同时报告必须详细列明建设规模、建设内容、建设标准和估算投资。

2．严格基本建设程序

基本建设程序，是基本建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序或具体步骤，它是关系基本建设工作全局的一个重要问题。一个建设项目从计划建设到建成，一般要经过提出项目建议书、编制可行性研究报告、初步设计、施工图设计、年度投资计划、开工报告和竣工验收等步骤。政府投资项目也必须严格执行基本建设程序，要禁止边勘探、边设计、边施工，尤其是要杜绝“三无”（无立项、无报批、无图纸）现象的产生。

3．认真贯彻招标投标法，加强对招标投标的规范管理

为了确保政府投资项目的建设质量和政府信誉，减少和杜绝“腐败工程”的产生，政府投资项目要认真贯彻《中华人民共和国招标投标法》及其有关法规、规章及政策性规定，实行全方位、全过程招标制，把牢工程发包关。政府工程必须实行百分之百招标，从方案设计、勘察、监理、施工各个环节均在有形建筑市场面向全社会公开招标，违者严格依法处罚。

4．加强政府对投资项目的监督检查

政府财力的约束机制要求对政府财力筹措、运作和使用上形成内外交织的约束力，以促进财力效益最大化地实现。但是，以前在项目建设管理上，政府的工作重点主要放在项目的审批和投资的分配上，对项目批准后具体建设实施的管理比较薄弱。因此，政府必须从项目立项、规划、审批、建设和经营进行全过程管理和严格监督，不仅要把住前期审批关，而且要把住建设实施关，从决策―建设―建成的各个环节都要严格地监督检查，特别是要加强项目建设实施阶段的监督检查。

5．建立和完善项目的竣工验收和项目后评价制度

竣工验收是建设项目全过程的最后一道程序，是全面考核建设成果的重要环节。它对保证工程质量，促进建设项目及时投产，发挥投资效益有重要作用。通过竣工验收能为项目经济效益后评价提供基础资料。项目后评价则是项目建成投产后，当建设项目正式投产营运达到设计生产能力时，对该项目立项、决策、实施、试生产直至达产后这一全过程的评价。通过项目后评价，可以全面总结项目投资管理经验，为以后改进投资项目管理、制定投资方向、投资政策收集、反馈信息，并针对实际情况，提出有效的改进措施，从而促使项目更好地发挥投资效益。可见，项目的竣工验收和项目后评价在政府投资项目管理中具有非常重要的意义。如前所述，目前我国政府投资项目的一个突出问题是竣工验收走过场，缺乏项目后评价，必须加强这方面的工作。国家各级发展和改革部门作为争取政府投资项目的牵头部门和项目审批管理部门，必须切实承担起项目竣工验收和项目后评价的组织实施工作，尽快建立和完善政府项目的竣工验收和项目后评价制度，加强政府投资项目竣工验收和项目后评价工作，为以后改进投资项目管理提供可借鉴的经验，全面提高政府投资项目的投资效益。