公共选择的决策机制

一、 公共选择理论的基本假设与目的

公共选择理论是用经济学的方法来研究非市场决策或政府——政治行为及过程的 “新政治经济学”。 经济人假设是公共选择理论和传统的政治理论相区别的根本原因。 政治学的传统是假设政府是代表公民利益的, 政府官员和政治家的目标是社会利益的最大化, 政治学的基本内容是关于如何建立一个美好社会的规范性论述。 而公共选择理论认为政府及其工作人员也遵循 “追求个人利益最大化”的规则, 并不能代表整体的公民利益。 个人主义的分析方法是公共选择理论的另一基本观点。 他们认为所谓社会选择不过是个人选择的集结, 只有个人才具有理性分析和思考的能力, 个人是基本的分析单位, 个人的有目的行动和选择是一切社会选择的起因。 个人被认为在他们的私人行动和社会行动中都有自己独立的目标, 公共选择是个人选择通过一定规则的集结。 基于这样的分析思路, 政治秩序能够从个人选择的计算中得到合理的说明。

在经济人假设适用于政府——政治的逻辑思维下, 布坎南将市场运行所遵循的法律和政府秩序看作是市场秩序的深层层次, 而市场运行的协调性只是市场秩序的表层层次。 他认为, 由法律和政府秩序所包含的分配关系在逻辑上先于任何一种有意义的市场过程, 因为分配关系 (如所有权) 是各经济主体自愿开展契约关系的前提。 因此, 对法律和政府秩序这一深层市场秩序的重建是问题的关键。

公共选择理论的主要目的是通过对政府——政治过程的经济学分析, 寻找当代西方国家所面临的财政赤字、 通货膨胀、 高失业率、 政府机构膨胀、 效率低下、 资源浪费等经济政治困境的原因及对策。 它得出的基本结论是, 资本主义经济问题的根源不在于经济领域, 而在于政治过程; 现代民主制度本身就存在着缺陷, 这一缺陷直接产生了各种经济问题如政府增长与失误; 与此同时, 存有缺陷的现代民主制度与凯恩斯主义的国家干预结合在一起, 既加剧了已有的困境, 又产生新的问题如财政赤字和通货膨胀。 于是它主张, 为了走出困境, 从政治上要改革现有政治制度, 提出新的更民主的政治技术; 从经济上应放弃凯恩斯主义,取消国家干预, 恢复古典学派的自由放任政策。

二、 “政府失败” 及其原因

所谓 “政府失败”, 指的是政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样 “有效”。 在政府失败的社会中, 个人对公共物品的需求得不到很好满足, 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源, 致使公共支出规模过大或者效率降低、 预算上出现偏差。 在布坎南看来, 政府的意义在于弥补市场经济的不足, 并使各经济人员所作决定的社会效应比政府进行干预前更高, 否则, 政府的存在就没有任何经济意义。 但是政府决策往往不符合这一目标, 有些政策的作用还恰恰相反, 它们削弱了国家干预的社会 “正效应”, 政策实施的效果是削弱而不是改善了社会福利。 于是问题来了: 为什么政府干预会产生 “负效应”?产生这些问题的原因何在? 如何从制度上解决这些问题? 布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的 “政府失败论”。

布坎南认为政府干预行为的局限性的表现及原因主要有以下几个方面:

1. 公共决策失误

公共选择主要就是政府决策, 政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。 公共选择理论认为, 市场决策是以个人为决策主体、 以私人物品为对象, 并通过完全竞争的经济市场 (即用货币来购买商品) 来实现的; 而政府决策中, 做出最终决策的通常是集体, 而不是个人, 以公共物品为决策对象, 并通过有一定秩序的政治市场 (即用选票来反映对某项政策的支持) 来实现。 因此相对于市场决策而言, 政府决策具有相当程度的不确定性, 存在着诸多困难、 障碍或制约因素, 使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策, 导致公共决策失误。

在布坎南等人看来, 导致公共决策失误的原因主要在于以下方面: ①社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益, 阿罗的不可能定理已经证明了这一点; 而且, 在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程, 而又存在各种特殊利益之问的缔约过程。 ②即使存在着某种意义上的公共利益, 现有的公共决策机制也因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。 这些缺陷如现代代议制中通常使用少数服从多数的规则, 而这一规则的运用难免会导致多数人对少数人利益要求的漠视。 ③决策信息的不完全。 获取全部的决策信息不是一件容易的事, 不管是选民还是政治家, 他们拥有的信息都是不完全的, 因而大部分公共政策是在信息不充分的基础上做出的, 这就很容易导致决策失误。 ④选民的 “短见效应”。 由于政策效果的复杂性, 大多数选民难以预测政策对未来的影响, 只会着眼于眼前的影响来取舍政策; 而政治家为了谋求选民的支持, 常常主动迎合选民的短见, 制定一些成本高昂或从长远来看弊大于利的政策。 ⑤选民的 “理性的无知”。 选民做出决策需要支付一定的成本, 作为理性的经济人, 他在权衡自己的成本——收益计算时, 如果成本太大, 选民将不去投票, 放弃他们参与政策决议的权利。 另外, 许多选民往往会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成, 这些都被称为选民的 “理性的无知”。 而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益, 其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。

2. 政府机构工作的低效率

所谓政府机构工作的低效率是指政府机构执行政策的效率不高, 官僚主义作风严重, 有可能使好的政策产生恶的结果, 从而导致政府失败。

在布坎南看来, 政府机构工作低效率的原因在于: ①缺乏竞争性压力。 由于官僚机构垄断了公共物品的供给, 没有竞争对手, 就有可能导致政府部门的过分投资, 生产出多于社会需要的公共物品, 造成大量浪费。 如不适当地扩大机构、增加工作人员、 提高薪金和办公费用等。 这种竞争压力的缺乏源于政治制度的特点。 布坎南以美国政府机构为例分析说, 由于地方政府部门的领导与当选代表之间存在着密切的利害关系, 不会因工作效率低而遭到解雇, 因而没有的足够压力促使他们去高效率地工作。 另外, 由于约束政治家个人活动的限制体制不以营利为目的, 提供公共服务的各部门之间不存在竞争, 因此, 政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多, 而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。 由此可见, 从纵向 (逐级任命) 和横向 (部门之间) 来看政府机构都缺乏竞争性压力。②没有降低成本的激励机制。 从客观上看, 由于政府的活动大多不计成本, 而且即使计算成本, 也很难做到精确, 这使政府部门对公共物品的供给容易超出社会财富最优分配时所需的数量, 因而导致社会资源的浪费。 相对于私人垄断情形,这种过量供给相当于公众支付给了某些特权阶层一种变相的集体补贴, 集体补贴的成本最终是由纳税人承担的。 从主观上看, 由于政府官员不能把利润占为己有, 加上公共物品的成本与收益难以测定, 政府官员的目标并不是利润最大化,而是规模最大化, 以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围, 这势必导致机构臃肿、 人浮于事、 效率低下。 一方面, 各部、 局可以利用自己在供给中的垄断性地位, 在供给公共产品与劳务时尽可能降低服务质量、 提高服务价格, 并在此基础上扩大生产规模, 使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平。 另一方面, 由于政府部门所承担的任务较为复杂, 它们可以利用所处的垄断地位封锁一部分公共产品生产职能及资源成本等信息, 从而使承担制约任务的议员和执行预算管理职能的部门无法了解真实成本, 不能准确评价运行效率, 也就无法充分行使监督权。 ③缺乏监督信息。 从理论上讲, 通过选票上台的政治家与政府官员的权力来自人民的让渡, 并不能为所欲为, 而是必须接受公民代表的政治监督。 然而, 在现实社会中, 这种监督作用将会由于监督信息不完备而失去效力。监督机构为了执行监督职能, 必须对被监督部门的运行情况了如指掌, 但是向他们提供政府运行情况的正是被监督部门, 由于前面所提到的垄断性, 监督者可能为被监督者操纵, 从而无法了解真实成本, 不能评价运行效率, 也就无法充分行使监督权。

3. 政府的扩张

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。布坎南指出, 由于政府官员也是个人利益最大化者, 他们总是希望不断扩大机构规模、 增加其层次、 扩大其权力, 以相应地提高其机构的级别和个人待遇, 出于同样的原因, 他们也会去制定更多的规章制度, 增加自己的俸禄和享受, 结果导致社会资源浪费、 经济效益降低、 资源配置效率低下、 社会福利减少; 而且政府机构扩张直接导致财政赤字, 当赤字压力过大时, 便会迫使政府增加货币发行、引发通货膨胀。 近两个世纪以来特别是二战后, 西方国家的政府迅速膨胀。 以美国为例, 对于政府机构为什么会出现自我膨胀, 布坎南等人从五个方面加以解释: ①政府作为公共物品的提供者和初始效应的消除者导致扩张; ②政府作为收入和财富的再分配者导致扩张; ③利益集团的存在导致扩张; ④官僚机构的存在导致扩张; ⑤财政幻觉导致扩张。 公共选择理论还特别指出, 官僚机构和立法部门都追求预算的最大化, 他们与利益集团结成 “铁三角” 导致政府预算具有不断扩大的趋势。

4. 政府的寻租活动

寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动, 或者是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。 寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入, 布坎南认为, 由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释理由而为某些利益集团服务, 特殊的利益集团为谋求政府保护、 逃避市场竞争、 实现高额垄断利润, 往往进行各种 “寻租活动”, 而政府官员为了获得这种经济租金, 会想方设法地去利用种种特权寻求租金, 这就是所谓的 “政治创租” 或 “抽租问题”。 公共选择理论认为寻租主要有三类: ①通过政府管制的寻租; ②通过关税和进出口配额的寻租; ③在政府订货中的寻租。 寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布, 导致经济资源配置扭曲。 寻租作为一种非生产性活动, 并不增加任何新产品或新财富, 只不过改变生产要素的产权关系, 把更大部分的国民收入装进私人腰包, 寻租也会导致不同政府部门官员的争权夺利, 影响政府的声誉和增加廉政成本, 导致社会资源浪费, 最终导致 “政府失败”。

三、 “政府失败” 的救治

公共选择理论深信市场这一 “看不见的手” 在经济生活中拥有潜在的巨大效力, 不再寄希望于通过提高政治官僚的道德水准或政府机构内部改革来改善政府机构及其工作状况, 而是主张对政府机构进行市场导向性改革, 主张大力引进竞争与效益机制, 减少国家干预, 尽量发挥市场的功能, 最大限度地削弱政府对社会经济生活的干预。 公共选择理论家就如何应对政府失败提出了一些颇有启发性的具体建议:

(一) 限制行政权力的扩张

1. 进行宪制改革。 在公共选择理论家们看来, 要克服政府干预行为的局限性及避免政府失败, 最关键的是要在宪制上做文章。 布坎南认为, 要改进政府——政治过程, 首先必须改革规则, 因为重要的是选择产生结果的程序和规则, 而不是结果本身。 “公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、 宪法、宪法选择和对规则的选择。”[2]布坎南坚持从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束经济及政治活动的规则或限制条件, 为立宪改革提供一种指导或规范建议, 他们希望通过重建基本宪法规则, 为政策制定提出一系列所需的规则和程序, 并通过新宪法规则来约束政府的权力, 从而使政策方案更合理, 减少或避免决策失误。

2. 创立一种新政治技术, 提高社会民主程度。 约束政府权力, 要有公共选择的程序和规则来规范政府权力的形成。 但如果政府拥有能够自由地改变基本制度的权力, 那么即使有正确的宪制也不可能对政府产生任何约束。 布坎南认为,在目前已知的选举制度中, 多数投票法则并不是最佳的, 因为它不考虑个人偏好的强度, 实际上, 这种多数制对政治权力的分配极不平均, 只有利于积极性最高和组织得最好的少数人。 于是他提出要借助于 “需求显示法” 来完善选举制度,因为 “需求显示法” 可以提供这样一种机制: 使所有参与集体选择的个体都有充分的激励说出他对某一公共物品的真实需求状况, 从而使投票者得到公共物品的数量与质量, 最大限度地接近投票者的实际偏好结构。 因此, 这种方法不仅可以大大提高制定集体决策的社会效率, 而且还必然会加强为使政治决定权力分散化而活动的力量, 进而制止政府不断扩张的倾向。

3. 在公共部门恢复竞争, 改善官僚体制的运转效率具体做法有: (1) 在行政管理体制内部重新建立竞争结构。 公共选择理论认为, 不应再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的, 而应该允许若干 “办事机构” 在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争。 例如, 可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务, 使这些机构之间展开竞争而增进效率。 又如, 可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者。 还有, 如果一个国家面积大、 人口多、 事务多, 可以在不同地区设立相同的机构展开竞争, 等等。 (2) 引进利润动机,在政府机构内部建立激励机制, 使政府官员树立利润观念。 可以允许政府部门对因节省成本而产生的财政剩余具有某种自主处置权, 例如, 可直接分享成本节余, 或作为奖金津贴以及其他各种福利项目发放。 当然, 这种利润动机很容易造成虚假的或损害公众利益的节余, 为此也必须建立与竞争机制相配套的监督机制。 (3) 精简机构。 即将一些公共服务移交给私人营利性企业生产, 官僚机构只提供公共物品, 而不生产公共物品。 (4) 加强监督。 例如可成立专家委员会定期审核官僚机构, 掌握成本效率状况, 决定公共机构负责人的升迁奖惩, 决定预算资金的增减等。

(二) 完善市场经济规则, 减少行政浪费

公共选择理论和其他美国新自由主义经济学都认为最好的社会政策是不妨碍经济法则的作用并且能有效利用市场解决问题的政策, 而不是强行取消市场, 或者哪怕是 “限制” 市场的政策。 为此, 他们提出以下政策建议:

1. 财政立宪。 布坎南提出要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是, 财政体制在税收与支出两个方面应采取不同的决策方法, 公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程中做出, 而税收结构与水平的决策则要先于支出结构, 在日常运行过程之前的立宪阶段做出, 且一旦确定就应相对稳定, 能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。

2. 税制选择。 布坎南认为, 税制是国家财政制度的核心问题, 它体现了个人和各阶层所承担的税收份额, 一旦被确定则要在相当长的时间内起作用。 他进而分析了公共选择对国家税收的影响。 布坎南认为, 累进的个人所得税产生于在公共选择中所体现的经济根源。 由于参与这一选择的人都知道所选择的结果将在一个较长的时期内给自己带来影响, 而他们又并不能确知自己在未来所处的经济地位, 于是他们便按自己的长远利益来选择一种自以为公正的税制, 以便在将来可能遇到经济地位降低的情况下减轻或免除赋税负担, 而不惜在将来富裕的状况下交纳较多的税金; 而间接税不过是人们为了利用它给市场价格带来的扭曲以抑制社会对于某些商品和服务的需要而选择的, 这种作用指向一定的收入阶层, 是按照不能确定自己未来收入状况的个体所进行的理性选择。 故合理的税收结构应该是包括通行税、 累进税和间接税。

3. 平衡预算。 在预算原则上, 布坎南强烈反对周期平衡与 “充分就业盈余”的凯恩斯主义政策, 主张保持预算平衡, 并且要以宪法的形式确保其实现。 为保证预算平衡的实现, 布坎南还提出了更具体的建议, 主张以宪法的形式要求: 总统每年提交预算草案给国会讨论审议; 国会所批准的预算不得超出收支平衡的限度; 如发现预算失误、 赤字超过法定限额, 就必须在一定时期内自动削减支出;若出现节余, 则用以偿付国债; 上述原则5年内实施完毕, 每年削减赤字20%;上述原则只有在国会参众两院以2/3票数通过, 并经总统批准才能予以暂时放弃。

4. 税收支出的限制。 对政府的税收和支出加以约束, 就从根本上限制了政府的行为框架, 抑制了政府的过度增长或机构膨胀。 这种约束可以从政府预算的程序和预算的数量两方面入手: 前者要求在批准程序上注意保持收支平衡; 后者要求政府收支增长直接与国民经济的增长挂钩, 并保持在一定的比例内。

5. 货币政策。 公共选择论的货币政策主张货币供给要按规则确定而不是随意决定、 要相对稳定而不是随机变动, 货币供给要按与实际产出增长率大致相等的速度增加, 并且要广泛宣布和有法律保障。 布坎南认为货币规则即使不能完全排除通货膨胀, 也可使通货膨胀被预期到, 使其具有连续性而不是随意波动, 使其危害可减轻到最低限度。 另外, 货币规则的另一个好处是可以有效防止通货膨胀。