代议民主制的公共选择

第三节　　代议民主制的公共选择

如果投票人和议案数都很多，直接民主制是不可行的，因为它的决策成本太高。因此，当某一政治组织大到不可能让所有成员集会在一起时作出决策时，就必须以某种方式选举代理人来行使决策权，投票人通过某种方式选出他们的代理人，再由代理人去履行他们的代理权利，这就是代理民主。如果规定代理民主中的投票规则、政党行为、投票人行为服从一定的规范，这就是代议民主制度。代议民主制是介于直接民主制和集中制之间的一种民主形式，它广泛存在于西方国家，代议民主制中的公共选择理论主要是政党理论和代理者行为理论。

一、集中决策机制

集中决策是指由一个人或者一个人数很少的集体独立地作出决策，决定公共项目的种类、规模、成本分担方式。对于政府直接决策的当权者来说，一方面，可以听取民众的意见;但另一方面，他的决策又是独立的，可以按自己的意愿作出决策，并且决策权不受他人的影响和约束。由于直接民主决策通常耗时长，成本高，还会由于种种原因无法产生决策结果。所以，集中决策有直接民主决策不具有的优势。集中决策可以较低成本和较快速度作出决策。如在战争时期或军队中，集中决策常常是非常必要的。

如果政府的决策权完全集中于某一个人，或某几个人身上并不完全排除这样的可能性:当权者不以自身利益而是以全社会整体利益为目标，在这种情况下，决策结果的质量往往取决于决策者对全社会民众的要求和愿望的了解。只有决策者充分了解全社会民众的要求和愿望，他才有可能知道怎样做，去满足社会大多数人的需求。如果决策者出现差错，那么，问题在于决策信息不灵。

为了解决这一问题，以社会整体利益为目标的当权者必定会制定一套民主决策程序，让广大群众直接参与决策过程。因为只有通过这一程序，广大人民群众的愿望和要求才能呈现出来，社会整体利益目标才能被确认。换言之，如果当权者是以社会利益为目标的话，集中决策就不会存在。

现在假定，决策者是经济人，在此前提下，集中决策可能产生什么样的结果呢?公共选择理论认为，首先，在集中决策中，当权者追求自身利益并不意味着他会无限制地扩大政府开支。这是因为，纳税人承受能力有一定限度，超过这一限度会使纳税人产生不满。在这种情况下，即使不能通过民主制度调换当权者，但不满情绪的积累会引起社会动乱和权利更替。因此，当权者必须考虑政府开支的规模问题。政府开支规模依赖于经济增长，当权者必须懂得“民富国强”的道理，经济发展现状，也限制当权者不可能毫不约束地扩大政府开支规模。

当权者谋求自身利益的最大化，他必定要谋求经济增长，并根据经济增长的情况来制定相应政策。这样，当权者追求私利的动机就不会与社会整体利益产生冲突。这一结论依赖的条件是:当权者追求的是无限长远的利益，而不是某一阶段的利益。然而，现实中的当权者总要受到任期或有生之年的限制，在这种情况下，追求私利的动机就可能与社会利益发生的矛盾。

其次，公共选择理论认为，集中决策的当权者将根据他自己的边际成本和边际效益来作出决策。当权者与一般人同样纳税，他的个人边际成本将由税法决定。但当权者对公共项目的边际效益评价则可能大大高于普通的公民。这是因为公共项目对于当权者的利益更为直接。当权者是公共项目的直接消费者，如政府办公大楼，为一般公民提供良好的服务，而对当权者来说，不仅提高了办公效率，而且使用宽敞、舒适、气派的大楼会给当权者带来一般公民所不能获得的效用。气派的政府办公大楼的规模超过当权者工作所必要的限度，这在一般公民看来是一种损失或奢侈，但对于大楼的使用者来说，其得益远大于他为此付出的成本。

再次，公共选择理论认为，公共项目与当权者权力相联系。即使当权者不是某项公共项目的直接消费者，他也会对它作出较一般公民高的效用评价。这是因为，当权者对公共项目的评价，具有一般公众不能得到的一种效用，这就是权力，权力不仅代表社会地位，而且在许多场合可以转化为物质利益。

最后，公共选择理论认为，公共项目与当权者的功过相联系。尽管公共项目供给是由全体纳税人出资实现的，但任何一个纳税人的名字并不会与该公共项目有特殊的联系，人们往往把该公共项目的功绩记在它的领导者、组织者的名下。当权者希望能通过公共项目来体现其政绩，这是公共项目给当权者带来的另一份特殊效用。

在直接民主下，如果运用一致通过原则来决定一个公共项目是否兴建，不仅耗时长、成本高，而且很可能不会有均衡的结果。即使按多数票原则来决策，有时难以有决策结果。集中决策就不会发生以上情况。所以，有时集中决策是可行的。

二、间接民主决策机制

在现实中的大多数场合，政治程序总是民主与集中的某种结合。间接民主决策就是这种结合的产物。在这种民主制度下，不是由全体选民直接投票来进行公共决策，而是由他们通过投票，选举产生一定数量的代表，并授权这些代表代替选民来作出公共决策。

公共选择理论认为，间接民主决策制度涉及选民、政治家和管理者三方。

(一)选民行为

在分析选民行为之前，先要假定选民为经济人。根据经济人假定，选民行为具有哪些特征呢?

首先，由于公共决策是一项公共项目，因而选民会出现“搭便车”的行为。因为选民参加投票要花费一定的个人成本，要抽出一定的时间到投票站去投票，尽管这一成本不大，但这一成本的付出与他是否能得到公共决策所带来的好处并无直接关系，他就可能会放弃投票的权利。

人们也许会问，某一选民参加投票，不是正好能够表达他的心愿吗?问题在于，当投票人数众多时，某一个人的投票对结果的影响是微乎其微的，甚至根本不会对结果产生任何影响。这样，他投票的边际效用就为零。于是采取事不关己，随别人去决定的态度被认为是合于个人利益最大化目标。

其次，由于公共决策的特殊性质，选民的态度往往是自相矛盾。如候选人只是提出一些笼统的、框架性的一揽子方案，而许多具体问题有待于当选者通过一定程序逐个地进行决策。这样，整体性的公共决策被分割成若干之间缺乏权衡的部分，使得选民的态度出现自相矛盾。再如，在公共收入政策方面，选民们倾向于少纳税，反对增加税收，但在公共支出方面，选民们又希望政府多提供免费的公共产品和服务。所以，在公共决策中，从个人来看，付出未必获得等比例地多，个人希望能少付多得。从选民全体来看，少付多得也是可能的，因为政府可以通过借债来支持公共项目，而这种债务可以让后人承担。另外，选民一方面希望控制政府规模，使个人可支配收入增多，另一方面，他又竭力主张扩大与自己切身利益有比较密切的公共项目规模。这样，由于每一个公共项目都有一批既得利益者，要满足各类人群的要求就会使公共部门总体规模失去控制。出现以上这些情况，说明选民的偏好是双峰的，当选民具有双峰偏好时，就可能出现选民态度自相矛盾。

(二)管理者行为

虽然管理者接受政治家的指令，其职责是贯彻执行既定的方针政策，但他们仍具有一定的独立性。因为是:

(1)管理工作具有较强技术性，不能像政治家那样经常更换，否则，将使工作停顿或脱节。如市政工程、环境保护、公共教育、公共卫生、社会保障等方面都需要有相对稳定，熟悉本行业的专家来进行管理和实施。为了保证公共管理工作不受政治家变化的干扰，一些国家甚至规定公共管理者不得解雇，以避免“一朝天子一朝臣”的情况出现。管理者一般来说是相对稳定的，他的工作具有一定的独立性，有些工作可以依据他的偏好来做。

(2)尽管管理者的职责是执行命令，但一项指令不可能规定实施过程中的所有细节，管理者总是在不同程度上拥有自行决策的权力。

(3)政治家的决策需要信息，公共项目需求方面的信息来自选民，而供给和成本方面的信息则依赖于管理者。因为管理者直接参与各项具体业务，他对实际情况了解更多，更仔细。管理者决不处在单纯接受指令的地位上，他还对政治家的决策产生重要影响。

(三)政治家行为

公共选择理论认为，从个人角度出发，政治家的目标是当选或连任，需要争取选民的投票。作为政治家的个人来说，要争取选民的投票，这促使政治家按大多数选民的意愿作出公共决策。政治家如何去满足大多数选民的意愿呢?

(1)在收入政策方面，政治家倾向用发行的公债来代替税收。这是因为:增税会减少选民收入，引起选民的不满。而发债，并不强制性地减少选民的收入，虽最终靠增税，但负担是由未来选民负担。政治家倾向少收税并不是税收不会增加，也不否认在间接民主体制中社会的税收负担会达到相当沉重的程度，“少收税”只是相对于支持现有规模的公共项目支出而言，税收无法满足需要。

(2)在支出政策方面，政治家将倾向于扩大开支。原因在于:①每一公共项目都与一定社会群体利益相关，违背这一群体的愿望，将失去选票。②管理者会利用信息优势影响政治家决策，而管理者的行为目标是本部门规模的最大化。③公共支出的规模越大，政府能干的事就越多，就越能突出本届政府的政绩。

如果上述行为成为事实的话，那么，在实践上将表现为政府支出与公债占国民生产总值的比重不断上升。

每一届政府不愿意增加税收，但又愿意多花钱，而且把还债的任务留给下一届政府承担，这种趋势如果继续下去，将会引发一系列的经济问题，如通货膨胀、经济运行效率下降等问题。