作为纳入决策程序的机制：“协商于决策前”影响公共政策制定

（三）作为纳入决策程序的机制：“协商于决策前”影响公共政策制定

公共政策是公共权力主体为解决公共事务而进行的“社会价值的权威性分配”^[53]，直接关系到公众的利益问题。在中国，公共权力的主体是党和政府，公共政策的制定是党和政府就“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”进行利益分配的过程。而根据《中国人民政协协商会议章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中关于政治协商含义和内容的规定，“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”，据此可以认为，政治协商是一项参与与影响利益分配的特殊机制。

托马斯·R.戴伊认为：无论何种政策体系，政府权力机构都是政策的制定者和执行者；而那些规范政府权力机构的各种制度都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策选择、政策内容和政策结果。^[54]在中国，由于社会结构分化程度尚未成熟，社会利益的表达和综合并非由某种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入公共政策中，这样公共政策的选择就局限于内部。人民政协的优势在于作为国家与社会的结合部，同时作为政治系统内与权力机构的密切联系者，通过对各党派、各界别的利益汇集，能够将分散的、个别的利益诉求汇集成各个阶层和社会群体的情况、意见和要求，对政治体系进行输入，成为政府决策依据，从而在公共政策的层面促进利益整合和公平正义。

黑龙江省政协早在1995年11月制定的《黑龙江省实施政治协商民主监督参政议政规范化制度化办法》中就规定了政治协商“三在前、三在先”原则，即重大问题决策时“协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，做到先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施”。这一经验在全国政协召开的地方政协工作座谈会上介绍之后，得到地方政协的普遍采用。2005年2月颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次明确“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”作为政治协商的重要原则，成为政协对行政过程嵌入的一个重大突破。2006年初，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》再次强调了这个重要原则。中共十七大报告明确提出：“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”^[55]这一论述是对推进人民政协履行职能要求的具体化，同时也是对人民政协与党、人大、政府四者关系的一个调整：政协在决策前协商，人大在协商后表决作决策，政府在决策后执行，形成“党委建议→政协协商→人大决定→政府执行”的决策模式，四者在决策程序中分工协作，各司其职，互为补充，相辅相成。人民政协在这一体制中居于重要的地位。中共十七大报告中的这三句话，突出了人民政协在国家政治生活中的地位和优势，把人民政协的政治协商工作提到了新的战略高度，人民政协被赋予新的使命和更高要求，具有突破性意义。上述两个文件的出台和十七大报告的论述表明人民政协工作的重要性在全党已经形成共识，落实这三句话也进一步成为全党的意志。这是中国现代国家建设推进民主政治制度建设对全党、人民政协制度提出的新要求。“把协商纳入决策程序”改变了公共政策的制定模式，传统的党和政府的决策模式中，协商与决策没有程序上的关联，协商重在发挥政治民主与民主象征作用，协商在决策之外，协商归协商，决策归决策，把协商纳入决策程序提升了“四套班子”之一的政协组织地位，即把公共权力主体的外延延伸到人民政协，让人民政协预先对政策进行筛选，通过人民政协这个渠道将公众的各种利益诉求传递给政策制定者，从而发挥对政策制定的筛选功能。同时也使得人民政协的意见得以嵌入决策过程，是对传统决策模式的一种具有深远影响的政策调整和变动。因此，从这个意义上说，“协商于决策前”这一决策程序的创新安排必将深刻影响中国公共政策的制定模式乃至中国政治的发展。

“把政治协商纳入决策程序”，就必须有一个参与协商各方共同遵守的协商程序，这不仅是对人民政协工作提出要求，而且是对党和政府及有关决策部门提出要求。如果说委员提案数量和质量的提高增强了人民政协的民意表达功能，那么，把协商纳入决策程序则使人民政协介入了决策体系，成为一定意义上被延伸了的权力主体。把协商纳入决策程序的规定，必将对国家治理结构的“四套马车”之间的关系起到一个调整和重新塑造的作用。从党委和政府单向决策到“党委建议→政协协商→人大决定→政府执行”，政协不再是简单地发挥决策咨询作用，而是起到一个决策选择作用。这是国家理性成长对决策模式的必然要求。作为决策咨询机构时，政协是被动作用的，而作为被纳入决策程序的主体时，政协是主动作用的。把协商纳入决策程序，既是人民政协职能提升的重要标志，也是人民政协制度功能扩张的必然结果。

为了充分落实“协商于决策前”，一些地方政协进行了改革探索和制度创新，如改革政协全会方式，将政协全会提前一周召开，将政府工作报告、法院工作报告、检察院工作报告以及财政计划报告单独向政协全体会议通报，提前交给政协委员协商，根据委员意见修改后才提交地方人民代表大会审议等。更为激进的尝试是大连市政协的“立法前协商”——从2002年起，市人大常委会每次讨论通过地方法规之前，都要将法规草案提交市政协进行立法前协商，迄今已开展立法前协商130余次，协商出台地方法规700余个，召开立法论证会30余次。^[56]此外，2005年4月28日上午，北京市人大与北京市政协首次正式尝试“立法协商”，即人大在立法前听取政协委员的意见。北京市政协副秘书长蒋春凤说，立法协商效果很好，政协委员们希望今后能就一些重要问题的立法与人大多沟通。^[57]

而90年代以来，“两会制”已成政治惯例^[58]，深入人心，凸显了人民政协在利益表达与公共政策方面与人大平行的影响力，进一步提升了人民政协在国家政治生活中的地位和作用。在“两会”期间，全国政协委员参与全国人大所作的相关决策、动议和法律草案的商讨和审议工作意义重大，它表明人民政协组织事实上直接参与了国家的决策和立法工作，因为“在当代中国法案的表决通过一般是形式的，规划和审议的过程往往更具有实质的意义”^[59]。