地方人大立法的发展、成就和问题

地方人大立法的发展、成就和问题^[1]

1979年开始的地方人民代表大会立法，至今已走过10多年的历程。这一时期地方立法有很大的发展，制定了大量的地方性法规，为地方的经济建设、文化和公共事业建设，为加强地方政权建设和维护社会秩序，发挥了重要作用。回顾和总结地方立法发展的历程和取得的成就，提出存在的问题，对加快地方立法步伐是很有必要的。

据统计，从1979年到1992年底，报送全国人大常委会备案的地方性法规约2 600件。根据这些法规的制定情况，我们可以把地方人民代表大会立法大体分为两个阶段。

第一阶段是起步摸索阶段。即从1979年7月地方组织法确立地方立法权到1986年修改地方组织法。这一阶段有以下特点:

1.地方人民代表大会立法体制逐步完善。1979年地方组织法规定了省级人民代表大会及其常委会有制定地方性法规的权力。1982年修改宪法时使这一权力得到宪法确认。1982年修改地方组织法时，又规定了省会所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会可以拟订地方性法规，提请省级人大常委会审议制定，报全国人大常委会和国务院备案，即给了一些较大城市的法规起草权。与此同时，民族自治地方立法得到完善。1978年宪法只笼统规定了民族自治地方的自治机关可以制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准。由于对自治地方的立法卡得太严，连自治州、自治县的立法都要报全国人大常委会批准，实际上，这一权力没有行使。1982年修改宪法时，将民族自治地方立法批准权下放，自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的通过”的方法。有的立法语言不准确，如某省一法规的标题竟是《××省选举暂行实施细则》，令人费解。有很多法规立法者自己感到不成熟、拿不准，又要急于出台，都搞“暂行”、“试行”，据不完全统计，在头四五年制定的地方性法规中，标以“暂行规定”或“试行办法”的占1/3左右，有的省要占到一半，反映了当时立法的幼稚。

造成以上问题的原因，从人民代表大会自身方面看:地方人大常委会，缺乏立法工作经验；地方人民代表大会立法权限不很清楚，常委会会议制度不很健全、会期短，对法规草案不能充分加以讨论，立法工作机构不健全，立法工作的专门人才更是缺乏。

第二阶段迅速发展时期。地方人民代表大会立法在经过几年摸索、总结经验的基础上，1987年进入了迅速发展时期。

1986年底通过修改地方组织法，使立法体制进一步完善，省会市和较大的市的立法权由草拟法规变成制定法规，报省级人大常委会批准后实施。1988年4月建立海南经济特区，全国人大常委会授权海南省制定经济特区法规的权力。1992年8月，全国人大常委会根据全国人大的授权，又决定授予深圳市人民代表大会制定经济特区法规的权力。地方立法权进一步下放并多样化。

这一时期，立法工作机构普遍健全起来。由于地方组织法的修改，部分省级人民代表大会和设区的市级人民代表大会设立了专门委员会这一重要立法辅助机构。此外，各地基本上都设立了法制工作委员会或政法委员会专门立法服务机构，充实和培养了一批懂法律有一定经验的立法专业人才。

这一时期，立法速度明显加快，法律调整范围扩展。1987年至1992年6年间，地方人民代表大会约制定、修订了1 700多个法规。分别为:

各省每年平均制定6至12个法规，比头7年增加了约1倍。立法调整对象向深度和广度发展，法规干预生活的层次深化。例如在制定社会公共事务管理方面的法规就发生了以下变化:一是立法由主要对有形物的管理发展到对无形物的管理。早期的地方立法主要涉及环保、市容、文物、卫生、交通、集市贸易、林木水利资源等方面的管理。1987年以后，地方立法深化到普及义务教育、质量监督、财务管理、文化市场管理、技术推广、人事管理、劳动保护等领域。二是由过去主要对城市的管理发展到对农村的管理，地方立法已涉及农业技术推广、乡镇财务管理、农村采矿审批、水土保持、农作物管理、乡村集体企业管理等。其他领域的立法也有了长足的发展。完善地方人民代表大会制度的立法占据很重要的位置。促进和保障经济体制改革和对外开放方面的法规，在沿海开放地区开始大量制定。

前一时期，省会市和较大的市享有草拟本市地方性法规的权力，这些城市的立法积极性仍不高，加上缺少立法经验，起草法规很少而且面很窄。主要有重庆市、武汉市、洛阳市、郑州市、厦门市、宁波市、长春市等十几个城市起草过城市房地产纠纷仲裁条例，城市房屋拆迁安置条例，文物保护法、食品卫生法实施细则，经济技术开发和环保管理规定等法规，也不过三四十件。1986年省会市和较大的市的人民代表大会获得法规制定权后，城市立法迅速发展，制定各种法规约280个，约占这一时期地方立法总数的20%，比前一时期高出数倍。立法范围也广泛涉及法律实施、城市建设管理、社会治安、环境卫生、妇女儿童老人权益保护、保护消费者利益、人民代表大会制度自身建设等领域。

民族自治地方人民代表大会立法也在这时开始发展起来。1987年以后，全国自治州、自治县人民代表大会制定了自治条例、单行条例约120多个。这表明州县绝大部分自治地方已制定自治条例。

这一时期，立法技术有很大改善，立法程序比较统一规范化，基本取消了过去由党委、政府联合颁布法规性文件的做法。立法表述力求准确，口号性、政策性语言减少。

纵观10多年来我国地方立法，从幼稚趋于成熟，成效卓著，建立起一系列法律制度，为加强完善我国社会主义法制建设作出了贡献。地方人民代表大会立法的主要成就有:

第一，地方人民代表大会立法使地方公共事务逐步走向依法管理轨道。10多年来，地方人民代表大会立法最大量地集中在社会公共事务管理方面。据估计，这方面的立法约占地方立法总数的一半以上。这些立法调整社会关系广泛，内容深刻，而且大多是自主性的立法。通过这些立法，保证了当地人民依法独立自主地管理本地区公共事务权利的实现。

第二，地方人民代表大会立法使地方人大制度建设得到加强。为加强地方人大制度建设，各省级人大和一些较大城市的人民代表大会进行了大量立法活动，促进了宪法和地方组织法赋予地方人大职权的落实以及人民代表大会组织制度的健全。在地方立法中，各地普遍制定关于人民代表大会制度建设方面的法规有:人大常委会工作条例，人民代表大会以及人大常委会议事规则，地方法规制定程序，人民代表大会行使监督权的规定或对“一府两院”的监督规定，代表工作条例，常委会联系代表和组成人员办法，有关代表视察的规定，处理代表议案和办理代表建议、批评、意见的规定，罢免和补选代表办法，关于设地区人大工作机构和设乡镇人大常设机构的法规，等等。这样，选举法实施细则，人民代表大会和人大常委会议事规则基本上在各省、自治区、直辖市都制定了。人民代表大会行使任免权和监督“一府两院”工作的法规，人大联系代表和代表工作的规定，在大部分地方也得到制定。地区人大工作机构和乡镇人大常设机构基本都有法规规定。

第三，通过地方经济立法，促进和保障了地方改革开放的发展。近年来，一批经济特区法规崛起。如上海、天津、广东、大连等地为经济特区和经济技术开发区制定了一批法规，主要涉及经济技术开发区管理，经济技术开发区企业登记、劳动管理、土地管理。为促进科技发展，制定了技术市场管理条例，上海还制定了发展新兴技术市场和新兴工业条例，鼓励引进技术消化吸收的规定。为适应对外开放和经济特区建设需要，开放地区普遍制定了三资企业申请、审批规定，中外合资企业劳动人事管理条例，中外合资企业工会的规定，涉外企业会计管理，特区涉外公司条例，深圳涉外企业破产条例，特区抵押贷款的规定。在农村，有关农村联产承包、集体企业合法权益保护以及乡镇企业条例等法规的制定，对农村的改革和经济发展起了重要作用。

第四，地方人民代表大会立法努力保障公民权益，维护社会治安。各地方人民代表大会把保护公民权益、维护社会治安方面的法规作为重要的立法内容，在这方面比较普遍制定的法规有:保护消费者合法权益，维护老人、妇女、未成年人合法权益，保障律师执行职务，减轻农民负担、禁止向农民乱摊派，保护个体工商户合法权益，保障农村经营承包户合法权益等方面的法规。在加强治安管理方面的立法主要有:禁赌、禁毒、取缔卖淫嫖娼、禁止淫秽物品，国家机关、企事业单位内部保卫，公共场所治安管理，惩治盗窃扒窃，安置劳改释放人员，防治性病等方面。

第五，为保证法律的贯彻实施，各地方普遍就以下法律制定了实施细则:《游行集会示威法》，《义务教育法》，《土地管理法》，《食品卫生法》，《选举法》，《地方组织法》，《村民委员会组织法》，《渔业法》，《矿产资源法》，《草原法》，《文物保护法》，《野生动物保护法》，《水法》，《大气污染法》，《城市规划法》，《森林法》等。这些法律实施细则的制定，使国家法律在各地能更好实施。

但是，应该看到，我国地方人民代表大会立法仍然存在不少问题:首先，地方人民代表大会的立法权限不明确，特别是在自主性的立法方面，可以制定哪些法规，不能制定哪些法规，仍不十分清楚。如地方立法能否制定涉及刑事司法方面的法规，能否自行立法扩大法定机构的组织和职权等问题就有待研究。

其次，地方人大立法存在着某些形式主义。照搬照抄国家法律的内容多，地方人大立法根据本地方具体情况和实际需要而规定的内容少，法规的规范性和可操作性较差。

再次，对地方人大立法的宏观协调和监督不力。地方人大立法的相互协调和前后一致，是法制统一的环节。由于地方人大立法的局限性和利益考虑，立法中的地方保护主义在一定程度上存在，如超出法律之外随意减免税收，滥施罚款没收；对开发利用自然资源擅自扩大审批权限，乱开口子，加剧资源的破坏和环境污染；有的争权趋利，互相扯皮。国家有关机关也没有对这些不良现象进行有效的监督控制，致使这种现象得以继续存在。

1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，全国人大和地方人大正在以改革的精神加快立法步伐，以建立社会主义市场经济法律秩序，地方人大立法已进入了一个新的发展时期。

【注释】

[1]原载全国人大常委会办公厅主办的《人大工作通讯》1994年第4期。