地方人大开展专题询问的实践与思考

山东省人大工作理论研究会

专题询问是人大常委会有计划、有组织、有重点地就某一方面的工作而对“一府两院”及其部门开展监督的专门询问活动，它是创新人大监督工作方式方法、增强监督工作透明度、工作水平和实效的有力举措，也是增强人大监督工作权威性的重要形式。自2011年青岛市在全省率先开展专题询问以来，山东省及各市人大常委会普遍开展了这一监督方式，彰显了人大监督刚性，增强了人大监督实效，取得了较好的政治、法律和社会效果。本文拟结合我省开展专题询问工作实践，对此进行探讨和研究。

一、我省开展专题询问的主要做法

山东省各级人大常委会开展专题询问的程序和方式基本以全国人大常委会的做法为样本，大体包括选择议题、调查研究、拟定问题、询问答复和跟踪督办等环节。主要有四个方面的特点：

一是专题询问议题突出热点难点问题。从我省专题询问的实践来看，大部分把涉及人民群众衣食住行的重大民生问题作为专题询问的内容，主要侧重于“问食品”“问钱”“问药”“问生态”等方面。比如，近几年，省人大常委会围绕大气污染防治、教育、社会保障等工作作了专题询问。2016年，将针对安全生产问题进行专题询问；潍坊、莱芜、聊城3个市询问了大气污染防治问题，淄博、烟台、日照、德州、东营、菏泽等市询问了水源地保护或水污染防治等环境保护问题，临沂市询问了医药卫生体制改革问题，济宁市询问了大型文化设施建设问题。各级人大常委会询问的议题，既符合中央和省委重要工作部署，同时又是人民群众普遍关注的热点难点问题。

二是专题询问准备工作比较扎实。专题询问工作环节较多，环环相扣，工作周期长，工作量大，需要周密部署、精心准备。在组织筹备上，主要有四个方面的准备：第一，方案准备。方案内容包括组建领导和工作机构、选题的形成、调研的组织、询问会的组织、问后跟踪监督、完成各个阶段工作的时间要求等。第二，调研准备。委托有关专门委员会、工作委员会围绕询问议题进行调研。在调研过程中，既深入基层听取代表、专家学者、一线工人农民的意见，并听取有关部门的汇报，对相关工作报告进行初步审查，在此基础上形成专题调研报告。第三，做好沟通。包括与党委、应询单位和人大代表、常委会组成人员的沟通协调等。对与应询单位沟通的程度，要把握分寸，做到沟通不串通，力戒形式主义。第四，做好联组会议的会务会场准备。对询问的会场布局、程序设置、现场组织等精心安排，确保询问依法按程序进行。我省进行的三次专题询问都做了大量细致的准备工作，保障了询问工作顺利完成。

三是专题询问组织过程规范有序。我省各级人大常委会在组织专题询问时，一般采取先通过听取专题工作报告，然后分组审议，最后集中询问的模式。在询问的分组方式上，大都采取大会或大联组方式，询问大都采取一问一答的方式，对提问问题的数量、回答问题的时间也都有具体规定。有的在开展专题询问时，除了常委会组成人员外，还邀请部分人大代表或专家学者参加询问。有的市在开展专题询问时还通过电视、网络等渠道进行直播，如潍坊市人大常委会对大气污染防治情况进行专题询问时，通过电视台进行了现场直播；山东省人大常委会对统筹推进全省社会保障体系建设情况进行专题询问时，通过人民网进行了全程直播。

四是专题询问后紧抓跟踪督办。跟踪督办是专题询问的重要一环，是人大监督工作打通“最后一公里”服务群众“零距离”的重要手段。普遍采用了将询问问题与审议时的意见一起汇总交“一府两院”及有关部门研究处理，要求有关部门在规定时限内向人大常委会提交研究处理报告。整改落实期间，相关专门委员会、工作委员会进一步加强跟踪督查，通过电话了解、听取汇报、视察检查等方式，掌握交办事项进展情况，督促“一府两院”深入剖析问题，提出切实可行措施，落实审议意见，解决重点问题。在有关部门向常委会提交研究处理情况的报告后，对有关部门是否采取了有效措施、对重点问题的解决是否取得了成效作出中肯的评价，并视情况提出是否将研究处理情况报告提交常委会会议审议的建议。同时我们还注重了把人大监督与舆论监督、群众监督、社会监督结合起来，形成强大的监督合力，确保专题询问达到目的。

二、专题询问的作用及存在的主要问题和不足

近年来，山东省及各市人大坚持围绕事关地方经济社会发展的重要部署、围绕“一府两院”工作中存在的突出问题和薄弱环节、围绕人民群众反映强烈和迫切需要解决的热点、难点问题开展专题询问，创新了询问制度，提高了审议质量，其作用是多方面的，突出表现在三个方面：第一，有利于提升监督刚性。专题询问与传统监督方式相比，具有监督、批评的“硬”色调，行权中可以连续追问、补充询问，句句较真，直击社会热点，直指社会时弊，让问者问出疑惑、问出要害、问出责任；使答者答出原因、答出对策、答出承诺，有效增强了监督的主动性、纠偏性和约束性。第二，有利于实现监督具体化。俗话说“一具体就深入”。由于专题询问是对专项工作中具体事项、难点问题的问询和探究，通过问答互动，可以深入了解一些大众关切的热点问题和关键环节，从而避免了大而化之，在此基础上形成的执法检查、视察报告及审议意见，也会更加客观、具体可行、富有针对性，“一府两院”也更容易整改落实。第三，有利于增强监督透明度。开展专题询问时，大都将询问的时间、对象、过程和跟踪监督情况等，采取记者采访、新闻发布、网络直播等方式进行全程公开，不仅有效提高了专题询问的透明度和社会关注度，而且搭建了广大人民群众和人大代表积极建言、主动参与监督的互动平台，使专题询问更富有公信力和影响力。

从目前情况来看，由于专题询问是一种实践先行、制度相对滞后的监督方式，地方人大在开展专题询问中普遍存在着一些问题和困惑，主要有：第一，法律法规不到位。地方组织法和监督法对询问进行了专门阐述，但专题询问不同于询问，也不同于质询。根据专题询问的实践，它介于询问与质询之间。专题询问是一个完整的权力过程，包括选择议题、制定实施方案、开展调查研究、组织专题询问、跟踪督办落实等环节，其针对性、实效性已远非询问所能涵盖。专题询问使人大监督权的落实有了抓手，刚性监督实效已经显现，从于法有据的角度讲，专题询问应在国家层面的法律规范中明确定位。比如，有关部门在询问会上的承诺不能兑现该怎么办？在一问再问仍不满意的情况下，如何进一步启动质询、特定问题调查等更刚性的监督手段？第二，缺乏可操作的程序规范。就我省各地而言，专题询问存在明显差异。有的是在常委会会议期间，审议工作报告时开展专题询问；有的是在执法检查、视察期间，针对执法检查、视察中发现的突出问题开展专题询问；有的是召开专门的专题询问会议，就某一时期群众普遍关注的社会热点问题开展独立的专题询问。反馈的方式也五花八门：有的将询问情况融入常委会审议意见进行反馈；有的将询问及答复情况形成单独的报告，以常委会文件形式反馈；有的融入到执法检查和视察报告，经常委会审议通过后反馈“一府两院”研究处理。目前尚未形成一套规范的专题询问反馈模式，削弱了专题询问的刚性和效力。第三，地方人大常委会组成人员的履职能力需要提高。专题询问若要问出深度，问到要害，问出实效，需要的不仅是责任心，还要有专业性。面对询问对象的专业队伍配备，人大常委会必须有专业人员对接，才能保证询问的质量和权威。我国县乡人大换届工作即将展开，人大应以此为契机，切实加强各级人大及其常委会的组织建设，使国家权力机关组成人员的履职能力真正与国家权力机关的地位与职权相匹配。

三、开展好专题询问的主要对策和建议

结合我省各级人大常委会开展专题询问活动的做法，要让专题询问真正取得实效，除了提高认识之外，还需要重点把握好以下几个问题。

（一）抓好准备环节，为“问什么”打好基础。专题询问是一项系统性、程序性、规范性很强的工作，涉及面广，社会影响大，只有将准备工作做细、做实，才能确保专题询问工作达到预期目的，取得实效。

一是科学确定询问议题。开展专题询问，要坚持把“事关全局和工作大局的问题”、“委员、代表和广大人民群众最关切的问题”和“通过努力能够解决的问题”作为议题选择的出发点。通过向社会、代表以及基层人大公开征集等方式，拓宽询问议题选择渠道。在议题的选择上要坚持可行性，即选择经过询问可以解决或可以有效推动解决的问题作为询问议题，避免议题选择过大、过窄，偏离实际；坚持敏感性，即选择带有倾向性、矛盾性、前瞻性的重点、难点、热点问题作为询问议题，确保问之有意；坚持实效性，即选择当前矛盾突出、急需解决、时限性强的问题作为询问议题，以确保专题询问的社会效果。

二是认真制定询问方案。为确保专题询问有序进行，专题询问活动开始前，要精心设计专题询问工作方案，内容主要包括指导思想、目的意义、主题内容、时间地点、参加对象、程序步骤及责任分工等。专题询问方案根据实际需要还可细分为询问议题选择方案、询问内容调研方案、询问组织实施方案、询问后跟踪监督方案等，以便于实际操作。

三是精心组织询问调研。调研前，要认真组织调研人员学习专题询问方案及监督法等相关法律规定。调研中，采取视察、召开座谈会、走访群众、外出参观学习等形式，深入基层、深入群众、深入实际开展调研，掌握第一手资料，形成高质量的调研报告，切实把情况摸透，问题找准，这样才能做到询问时心里有数、理由充分、证据确凿，才能确保问有深度、问到要害。

四是注重加强沟通协调。专题询问开展前，人大常委会要及时召开工作协调会，加强与被询问的“一府两院”及相关部门的联系、沟通、协调，明确专题询问的目的意义、参加人员、时间地点、内容范围、形式方法、程序步骤等，统一对开展专题询问活动的思想认识，克服畏难情绪和模糊认识。根据专题询问的需要，人大常委会可将专题询问提纲提前告知受询问单位，以使受询问单位按照专题询问的有关要求，及时认真地做好回答询问的各项准备工作，确保询问活动顺利开展。

（二）抓好实施环节，为“问得好”创造条件。实施环节是搞好专题询问的最重要环节，是决定询问成败的关键因素，因此必须要高度重视。

一是规范询问形式。从地方各级人大常委会制定的一些规定和开展专题询问的实践来看，省、直辖市人大常委会主要采取常委会全体会议和分组会议的形式进行专题询问，设区市、县（市、区）人大常委会则多采取常委会全体会议形式进行专题询问，也可结合分组的形式进行。时间一般控制在3个小时之内，必要时，常委会还可以对有关专项工作报告作出相关决议决定。

二是规范询问程序。专题询问的组织实施程序主要包括：主持人介绍开展专题询问的目的、意义、流程、要求等；常委会组成人员进行询问，“一府两院”相关部门负责人答复；“一府两院”主要或分管领导表态发言；主持人总结询问情况，并提出询问意见、建议、办理要求。在整个询问实施过程中，要重点把握好问答环节，通常采用一问一答的方式进行，也可以根据询问的实际采取指定人员询问和随机询问相结合、随问随答、连续追问等形式进行，以达到询问的效果。

三是注重询问质量。专题询问的效果取决于询问的质量，询问时要切实做到“问准”，设问要紧扣主题，切中要害，观点鲜明，严谨得体，防止脱离实际、泛泛而谈；“问精”，由于专题询问的时间有限，提问问题不可能面面俱到，询问问题要少而精，答复要精而简，一问一答要体现精益求精；“问深”，询问要在深度上下功夫，特别是对答复不清楚或不满意的，要及时跟进追问，防止答非所问、走形式和消极应付，起不到应有效果。

（三）抓好督办环节，在“落得实”上下功夫。询问结束并不意味着监督工作的结束，人大常委会还要不断跟进，抓好督办。

一是梳理交办。专题询问结束后，人大常委会办事机构与相关工作机构要把常委会组成人员提出的所有问题，分门别类进行整理，对需要解决的主要问题提出办理意见、建议，经主任会议同意后以函件或交办会的形式交“一府两院”研究处理，明确办理回复方式和完成时限。

二是跟踪督办。专题询问的意见建议书面交办后，人大常委会相关工作机构负责跟踪督办，通过及时沟通、电话了解、听取汇报、视察检查等方式，督促“一府两院”抓紧落实整改，真正做到有询问、有答复、有结果，使专题询问的监督起到改进和推动“一府两院”工作的目的。

三是总结评估。专题询问意见办理规定时限结束后，人大常委会可根据“一府两院”专题询问意见办理情况，在下次常委会会议听取和审议办理情况，必要时可对意见办理情况进行再询问、满意度测评或质询，评估专题询问绩效，切实做到言必行、行必果，确保专题询问问出实效。同时，及时总结专题询问工作经验，进一步改进专题询问形式，不断提高常委会专题询问的实效。

（四）完善工作机制，推动专题询问“常态化”。地方各级人大常委会要效仿全国人大的做法，通过提升思想认识，建立完善相关制度，真正使专题询问实现常态化。

一是明确专题询问的定位。专题询问作为人大常委会行使监督职权的一种重要形式，相较于一般的询问，专题询问具有主题突出、问题集中、针对性强的特点，是提高各级人大常委会审议质量、增强监督实效的有效形式。当下我国进入改革深水区，处在矛盾多发期，迫切要求各级人大常委会通过经常性开展专题询问，加大对“一府两院”尤其是政府的监督，促使“一府两院”执政为民、依法行政和公正司法。在条件成熟时，可以使专题询问逐步成为地方各级人大常委会每两个月一次常委会会议的规定议题。

二是强化专题询问的保障机制。专题询问作为一种创新的监督方式，并无具体的操作规范可遵循，因此容易在实践中出现随意性、主观性，从而降低和弱化了人大监督的效力，急需在法律层面和制度上作进一步完善。地方各级人大常委会可以学习借鉴全国人大常委会的经验，结合各地好的做法和本地实际情况，制定专题询问实施办法，切实增强专题询问的法律权威，为专题询问走向制度化、规范化、常态化建立坚实的法理基础。

三是创新专题询问形式。目前，地方各级人大常委会多是在常委会会议期间听取审议专项工作报告时开展专题询问，一般采用分组或联组会议进行，形式相对单一。为拓宽专题询问渠道范围，可以在地方人大常委会会议或分组会议进行专题询问的基础上，探索结合人代会各代表团、代表小组专题审议时进行专题询问的方式，以更好地保障代表的询问权、知情权和监督权。询问不仅仅局限于听取审议专项工作报告，可以与专项工作评议、代表议案建议办理、执法检查等结合起来。同时，要建立完善专题询问公开制度，逐步扩大公众的有序参与，可以将专题询问过程通过网络或电视等方式进行直播，并将询问之后的整改情况向社会公布，以增强监督的透明性。