深化运用专题询问方式

山西省人大常委会研究室副主任　张拯瑜

党的十八届六中全会专题研究全面从严治党问题，制定修订《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，充分体现了党中央坚定不移推进全面从严治党的坚强决心和历史担当，实现了党内政治生活和党内监督制度化、规范化、程序化，为推进全面从严治党、提高党的创造力凝聚力战斗力提供了更加有力的制度保障。山西省人大常委会深入学习领会全会精神，不断探索推进人大监督的有效形式，特别是在专题询问的深化运用方面，形成了特色优势，迈出了坚实步伐。

一、充分借鉴全国人大经验做法，推进专题询问手段运用

人大工作具有较强的政治性、法律性和程序性。我们始终把“于法有据”摆在突出位置，确保工作既有前瞻性，又能够积极稳妥、有效推进。

一是认清法理依据。专题询问是监督法规定的询问监督形式的衍生与拓展，是人大常委会有计划、有组织、有重点地就“一府两院”某一方面工作集中开展的专门询问活动，是近年来各地各级人大常委会监督“一府两院”工作的重要创新。2010年6月，全国人大常委会首次开展专题询问。近年来，全国人大常委会每年选择若干重大问题认真开展专题询问。2015年，全国人大常委会办公厅出台《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，为地方各级人大常委会开展专题询问工作提供了借鉴和遵循。

二是积极跟进探索。继全国人大常委会首开专题询问之后，2011年5月，省十一届人大常委会第二十三次会议举行联组会议，就全省城市和农村最低生活保障工作进行了省人大常委会首次专题询问。选题围绕保障和改善民生，群众普遍比较关切。现场采用一问一答的形式进行，常委会组成人员重点围绕全省城乡低保工作主要取得哪些成效，如何解决低保人群教育救助、医疗救助和住房救助问题等进行了提问，省民政厅、省教育厅、省财政厅等八部门有关负责人到会应询。会后，省人大常委会对专题询问落实情况进行了跟踪监督，有效推进了全省城市和农村最低生活保障工作，社会反响较好。可以说，山西省人大常委会开展专题询问行动早、程序严、效果实，开了个好头。

三是持续开展实施。从2011年开始，省人大常委会坚持每年一个选题，先后就全省城市和农村最低生活保障工作情况、保障性住房建设情况、财政科技经费投入使用情况、食品安全工作情况、促进就业工作情况、脱贫攻坚工作情况进行专题询问，从省级层面对政府工作进行了有力监督。特别是2016年9月，省十二届人大常委会第二十九次会议，专题询问脱贫攻坚，分管副省长率省政府八个部门主要负责人到会应询，这在我省尚属首次，全省12个贫困县的13位农民也是首次受邀来旁听。两个半小时时间，常委会组成人员就贫困地区的财政投入、产业扶贫、教育、医疗等11个方面提出了13个问题，并一一得到了详细解答。相关问题正在跟踪督办。几年来的实践表明，专题询问手段的有效运用，成为人大监督工作的有力抓手，使人大和“一府两院”真正形成了攻坚合力。

二、紧紧围绕监督效果开展工作，在找准问题中寻求突破

尽管专题询问有据、有效、有力，但推广施行时间不长，还有较大的提升空间，特别是实践中遇到的一些共性问题，直接影响到监督效力的发挥，需要引起足够重视，着力加以解决。这些问题在专题询问探索初期体现明显，逐年得到改善，但依然具有普遍意义。

一是思想认识不够到位。主要表现在重形式、轻实质，议题选不准、选不好等方面。一方面，无论是专题询问主体还是应询主体，往往较为重视通过专题询问体现人大主动监督与“一府两院”自觉接受监督的外在形式，而忽视通过这一形式实实在在推动和改进“一府两院”工作，使询问走了“过场”。另一方面，专题询问议题对“一府两院”工作中最突出的短板关注、体现不够，或不愿过多、过深触及，有时避重就轻，影响询问效果。

二是询问方式不尽合理。专题询问中设计的成分过多，一问一答表演色彩过浓，离真询真问还有一定距离。为避免问、答的随意性，将专题询问的拟问问题提前给“一府两院”，使其做好准备是有必要的。但如果所有问题全部按设计的“一问一答”，又不能很好地体现问的自主性，答的人在重视程度上也会大打折扣。我省的做法是，采取部分公开的形式，即将拟询问的问题范围部分提前交受询单位作准备，同时，给询问人现场自主提问的时间。应询人不能当场回答的，应当说明原因，在会议结束后5日内书面答复询问人并抄送人大相关机构。此外，鼓励追问和补充发问。

三是监督意见不能落地。专题询问不能停留在“问得好”的层面，更关键的是问效果、问落实。但是，由于重视程度不高、刚性措施不够等方面的原因，询问中提出的关注事项及意见建议，在多大程度上得到有效落实，监督意见能否“落地生根”，还是要打问号的。从某种意义上讲，专题询问这种非常好的监督形式，其作用远未能得到最大发挥。最根本的解决方法，还是要从完善制度机制入手，通过明确相关单位的工作职责，完善审议意见的督办落实措施，建立健全专题询问的责任落实机制，促进专题询问规范化、机制化。

三、常态运用与规范运行相结合，制定办法全省推广施行

为推进专题询问规范运行，我省于2016年5月31日审议通过《山西省各级人民代表大会常务委员会专题询问办法》（以下简称《办法》），并于当日公布施行。通过省级地方立法，统一规范省、市、县三级人大常委会的专题询问工作，应该说，这一做法在全国是比较靠前的。

一是严格程序规范，科学设置议题。为使议题紧紧围绕改革发展稳定大局、集中体现群众利益诉求，我省《办法》明确了“三来源”“四步骤”的议题确定机制。“三来源”，就是规定议题要从人大代表议案建议中来、从各机构履职中发现的突出问题中来、从公开征求社会各界意见中来。“四步骤”就是：第一步，由各机构提出议题建议；第二步，由办公厅（室）汇总建议后，征求常委会组成人员意见进行议题初选；第三步，将初选议题报送党委征求意见，并以此为基础与“一府两院”沟通；第四步，按照党委精神，人大常委会主任会议研究，最终决定年度专题询问议题。这些规范性措施，在程序上确保了专题询问议题能够选得准、选得实，紧紧围绕全省重心，充分体现民声民意。

二是改进询问方式，发问更加有力。在专题询问方式上，我们采取“先分组审议后专题询问”的基本做法，重点在“谁来问”“谁来答”等方面加强探索。一方面，拓展了询问主体。按照相关法律，询问权的实施主体是各级人大代表以及常委会组成人员。但考虑到列席会议的本级人大代表对所询问议题可能更熟悉、更了解，甚至提出过相关的议案和意见建议。我们规定，询问人主要在常务委员会组成人员中产生，列席会议的本级人大代表也可以提出询问。另一方面，“升级”了应询主体。在全国人大常委会办公厅《关于改进完善专题询问工作的若干意见》指导下，我省《办法》明确规定“一府两院”有关负责人及其所属部门的主要负责人应当到会回答询问，包括分管所询问工作的省长、副省长，省“两院”正副“院长、检察长”，省政府部门及“一府两院”内设机构主要负责人。前文提到，2016年9月，我省分管副省长就脱贫攻坚工作到会应询，产生很大反响。

三是强化跟踪督办，确保落实到位。我省《办法》明确，人大常委会要落实工作机构，对组成人员和列席代表关注的重点事项及工作建议归纳梳理，以书面形式交“一府两院”及其职能部门研究办理。应询单位要制订整改方案，明确整改任务、整改措施和时间安排，在收到审议意见后的2个月内，向常务委员会提出书面报告。承办机构应当对审议意见中要求解决的问题进行连续跟踪督办，督办情况的报告需经主任会议审议。常委会要听取审议意见的研究处理情况报告，并结合审议有关报告和专题询问会议情况进行满意度测评。满意度测评时，应到会的常委会组成人员过半数对应询单位的研究处理情况报告不满意的，则将要求其继续处理并再次报告，也可以依法作出决议、决定或者提出质询。通过梳理交办建议、听取审议报告、开展满意度测评，专题询问打通了“最后一公里”，真正起到了监督实效。

在专题询问的探索实践上，山西省能够作出一些成绩，很大程度上得益于全国人大常委会的引领示范。我们也希望通过这次研讨会，学到兄弟省市区人大常委会专题询问工作的经验，共同推进人大监督的水平，为坚持和完善人民代表大会制度作出贡献。