立法权与立法权限，立法问题系列研究之一

立法权与立法权限
——立法问题系列研究之一^[1]

立法权与立法权限，是立法理论研究与立法实际工作中遇到的一个重要理论和实践问题。在理论上，由于对立法权的理解、认识不一，引起长时期的关于立法体制的争论，如我国是一元立法体制，还是多元立法体制等。在实践中，由于有关国家机关的立法权力界限不清，引起立法工作一定程度的混乱，以致影响了国家法律的统一。应高度重视解决这些理论和实践问题。本文试图就此作一点探索。

一、立法权

宪法对立法体制作了以下规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权；省、直辖市的人大和它的常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案；民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常务委员会批准后生效，并报全国人大常委会备案；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准较大市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会批准后施行，并报省、自治区的人大常委会和国务院备案。

上述规定引起了一个理论问题的争论，上述提到的立法机关都有立法权吗?国家的立法权是一个还是多个，我国是一元立法体制还是多元立法体制?弄清这个问题，需要从立法权的含义开始研究。

什么是立法权?立法权就是以国家名义制定法律的权力。立法权是国家的一项权能。《宪法》第58条规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，可见，立法权是全国人大及其常委会的一项专有权力。

这一观点可能会引起一些人的异议，现在法理学界普遍流行的观点认为，我国存在两元或多元立法体制，因此，国务院有立法权，地方有立法权，甚至中央军委也有立法权，等等。我们认为，按严格的法律意义讲，这些说法是很不确切、很不科学的。

我们知道，法律一词在法理学中有广义和狭义的两种解释。广义的法律是指由国家机关制定或认可的，由国家强制力保证执行的行为规范的总称。狭义的法律是专指国家立法机关(即国家最高代表机关)制定的，由国家强制力保证执行的行为规范的总称。人们为区别两者和准确地使用概念，通常把前者称为“法”，把后者称为“法律”。然而，根据宪法规定的确切含义，法律就是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。由此而得出，严格科学意义上的立法权就是指全国人大及其常委会制定法律的权力，这一观点基于以下理由:

第一，立法权是国家的一项权能，它是国家主权的表现。一个国家(单一制国家)的立法权只有一个，它是由主权的代表机关行使的。当然，我们说立法权是统一的一个，不等于说立法机关也只能是一个。立法工作可以是由不同机关行使的，但我们不能反过来说，从事立法的机关都握有立法权，就好比我国的土地归国家所有，但可以由农民集体或个人耕种一样，我们不能说使用这些土地的农民都有土地所有权。

第二，立法权这一概念是相对司法权和行政权而言的。立法权只能由国家主权的代表机关行使，这是早期启蒙思想家们阐述得非常明白的观点。这一理论仍在各国的实践中，并没有过时。现代国家事务复杂，立法工作已不像过去那样为议会专有，政府和地方也从事大量的立法工作，但没有根本改变议会是国家立法机关的性质和地位，也不能因此而得出结论:国家立法权被分解。在世界许多国家宪法上和理论上，仍坚持立法权是议会的专有权力，不承认政府有立法权。例如，日本宪法第41条规定，“国会是最高国家权力机关，是国家唯一的立法机关”。美国宪法第1条规定，“本宪法所授予的立法权，均属于由参议院和众议院所组成的合众国国会”。法国宪法第34条规定，“所有法律均须议会通过”。比利时宪法第26条规定，立法权由国王、众议院和参议院共同行使。西班牙宪法第26条规定，总议会执行国家立法权，意大利宪法第70条规定，立法职能由两院集体行使。上述国家都存在政府立法的事实，但并不因此认为政府就享有立法权，而认为政府立法是从属于议会，是议会委托给它的权力，并受议会严格控制的，政府立法只不过是议会立法权的一部分。所以，政府立法被称为“授权立法”或“委托立法”。在我国，全国人大是国家最高权力机关，享有国家立法权，我们更没有理由谈论立法权已分解为政府立法权和地方立法权，这与宪法规定的全国人大和国务院的性质不相符合。

第三，我国虽然存在国务院、省级人大、民族自治地方人大和较大的市的人大的立法活动，但它们都没有独立的立法权，其立法工作都只是全国人大立法权的一部分。表现为:这些立法都要以宪法和法律为依据；立法目的是把法律具体化，使法律得到实施；这些立法规范不能创设法律没有规定的新的权利和义务，而只是把法律局部化、地方化、具体化；这些规范没有独立的强制力保障，而是依靠法律设定的强制力才能保障实施，政府和地方立法在涉及对公民和社会组织进行处罚的时候，都必须有法律根据，不得超出法律处罚的严重程度，并且由国家统一的司法和执行机关保障实施；这些立法在违反宪法和法律时，要被全国人大常委会改变或撤销。以上都说明，国务院、省级人大虽都可以从事立法活动，但不能说它们具有立法权，我国的立法权就是一个，它是统一的，不可分割的，并且只属于全国人大及其常委会。当然，如果把政府立法权和地方立法仅仅看成是它们有这么一项工作或职能，也不是不可使用政府立法权和地方立法权的概念。但必须明确的是，它们不具有独立的立法权，国务院的立法活动，只是它行政管理权的一部分。我国不存在“二元立法”或“多元立法”体制。

二、立法权限

主张国家立法权是统一的，属于最高国家权力机关，但不等于说我国行使立法权和从事立法活动的机关也只能是一个。相反，立法工作可以由不同的国家机关承担。就像财产的所有权可以权能分离一样，所有、占有、使用、处分权可以分开行使，立法权也可将其分为所有权与使用权。根据法律，我国立法权只归全国人大及其常委会所有，但是，国务院、省级人大、民族自治地方的人大和较大市的人大，都不同程度地享有立法使用权。既然立法使用权可由不同机关行使，那么，就会产生各立法使用机关立法权限的划分问题，我们讲立法权的划分，是讲立法使用权的划分。

(一)全国人大与常委会的立法权限

《宪法》规定，全国人大有权制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权制定除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以在不得同该法律的基本原则相抵触的情况下，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这样，全国人大与它的常委会在立法权限上的误区至少有以下三点:一是应由全国人大制定的“基本法律”的范围是什么，特别是基本法律中的“其他基本法律”包括什么内容?二是全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，其中“部分”的含义是什么?补充修改多少才是“部分”?三是“不得同该法律的基本原则相抵触”的确切含义是什么?

第一个问题，关于全国人大制定“基本法律”的范围。《宪法》规定，有关刑事、民事、国家机构方面的法律是“基本法律”。所谓“刑事法律”，就是所有有关涉及犯罪、刑事处罚和刑事处罚程序的法律。刑事处罚是指剥夺公民人身自由，剥夺生命和财产，以及剥夺政治权利的法律。“民事法律”是指涉及处理公民财产和亲属关系等的法律，如规定公民民事权利义务、所有权、债、婚姻、家庭和继承等，以及民事诉讼程序的法律。“国家机构的法律”，就是所有关于国家机构的选举、组织、职权和行使职权程序，以及自治方面的法律。应该说，上述这些基本法律规定是明确的，不会有太大的异议。问题是“其他的基本法律”的范围是什么呢?这就需要加以认真地分析和研究了。

从以往立法实践看，全国人大制定了以下一些“其他基本法律”，如《国籍法》、《兵役法》、《中外合资经营企业法》、《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》、《外资企业所得税法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《工业企业法》、《经济合同法》、《义务教育法》、《行政诉讼法》、《村民委员会组织法》(全国人大授权常委会制定)等。

从法律的重要性看，应该说以上多数法律是很“基本”的，如涉及公民的国籍、兵役义务、纳税义务和对国家机关的诉讼权利等方面的内容，当属基本法律，还有关于对外开放方面的法律，涉及国家主权和国家利益，也属于基本法律。但有些法律，是否属于基本法律，就值得讨论了。如果把这些法律同全国人大常委会制定的法律相比较，就会发现以下问题:

第一，有些宪法明确指明是“基本法律”范围的，却由全国人大常委会立了法。如《民事诉讼法》(试行)，属于民事程序的法律；《惩治军人违反职责罪暂行条例》，属刑事法律；《人民解放军选举人大代表的办法》，属国家机构方面的法律。

第二，从事物的性质和重要性看，有些相对重要的法律由全国人大常委会制定了，而有些相对次要的法律却由全国人大制定了。涉及公民宪法基本权利和自由的法律，如《游行示威法》、《逮捕拘留条例》、《治安管理处罚条例》等，却由全国人大常委会制定，而《经济合同法》纯属经济关系的技术性法律，却由全国人大制定。

第三，有的法律性质和重要性差不多，但有的由全国人大制定，有的又由常委会制定。如《企业法》与《破产法》，其重要性应该说是差不多的，甚至后者更重要。因为《企业法》主要涉及企业的登记管理和企业内部关系等问题，基本属于政府管理职能问题，而《破产法》不仅涉及企业破产宣告、财产清算等国有财产的处理，而且涉及公民的劳动权利、生活保障等公民基本权利问题。但是，前者由全国人大制定，而后者却由全国人大常委会制定。村民委员会组织法和居民委员会组织法同属基层群众自治法律，前者列为全国人大立法范围，后者列为常委会立法权限。

以上情况说明，全国人大与常委会立法权限目前尚不十分明确，实践中，哪些法律草案提交由全国人大审议通过，哪些法律草案提交全国人大常委会审议通过，由委员长会议判断，看来目前还缺乏具体准确的判断标准。根据有关法律精神和事物的性质分析，我认为“其他方面的基本法律”的范围应包括:

1.涉及宪法规定的公民基本权利义务的立法。直接落实宪法第二章公民的基本权利和义务的立法主要内容有:为保障公民政治权利和自由而制定的有关言论、出版、集会、结社、游行示威方面的法律；为保障宗教信仰自由、人身自由与安全的法律；直接保障实现公民的社会经济、文化权利方面的法律；制定公民履行宪法义务等方面的法律。

2.重要的经济立法。据有关资料，1982年制定宪法时，曾考虑明确将“经济的”法律列为基本法律内容，但考虑经济法的内容不很明确，且十分广泛，当时理论界对经济法的范围也存在争论，故没有这样做。可是，经济方面的法律是全国人大制定基本法律的重要内容，但把所有经济法列入“基本法律”范围也似显不当，只有重要的经济法律才可列为“基本法律”之列。这主要应是涉及国家经济计划、财政预算、税收、所有制和国家所有权的转移，以及重要的涉外经济方面的立法。

3.涉及国家公职人员权利义务方面的立法，如规定公务员的地位，公务员身份的取得和待遇方面的法律。

4.有关司法诉讼方面的法律，如行政诉讼法，或若要制定宪法诉讼程序方面的法律，都属此类。

这样，全国人大制定基本法律的范围就是以下七个方面:刑事的，民事的和国家机构的法律，公民基本权利义务的立法，重要的经济立法，以及关于公务员制度和司法诉讼制度方面的立法。

第二个问题，“部分”补充和修改的范围有多大。为弄清这个问题，不妨还是从全国人大常委会对“基本法律”的一些修改补充的情况分析入手。全国人大常委会比较大规模补充修改的法律有:《刑法》、《刑事诉讼法》、《选举法》和《地方组织法》。据统计，对《刑法》的补充修改至少有13次，这些补充和修改，不仅涉及犯罪、刑事责任、刑罚的具体运用、法定刑等内容，而且对诸多罪名，甚至对《刑法》的某些原则如溯及力原则也进行了修改，如果算修改补充涉及的条文，恐怕至少占刑法条文的30%以上。1979年制定了《选举法》和《地方组织法》后，进行过两次修改，1986年由常委会“对两法”所进行的修改补充条文，分别占36%和44%，这些都算是“部分”补充修改吗?

我认为，确定是否属于“部分”补充修改范围，应至少有两项标准，一是内容标准，二是数量标准。内容标准要求，全国人大常委会在对基本法律进行补充修改时，既不得修改法律的指导思想、基本原则，也不能修改根本性的条文。什么是根本性条文，它是法律中最重要的，修改它会影响其他许多条文，甚至影响整个法律。例如，《逮捕拘留条例》第3条，规定了逮捕的条件和例外情况。这就是最根本的条文，其他条文只是规定怎么逮捕，没有这一条就没有这个法律。又如对刑法修改补充不能改变罪行法定、不溯及既往、罪刑相应、罪责自负等原则，不能改变刑罚的种类和增减罪名。对《刑事诉讼法》的修改就不能改变公检法三机关分工制约、相互监督，以事实为根据、以法律为准绳，适用法律平等，公开审判，上诉不加刑等原则，不能剥夺被告人的辩护权、上诉权等。对《选举法》、《地方组织法》的修改就不能改变选举权平等原则，差额或等额选举原则，扩大或缩小提名候选人范围等。数量标准要求，全国人大常委会对基本法律的修改不能把它改得面目全非，“部分”补充修改应有个总量限制，如所补充修改的法律条文总数不得超过1/3。总之，“部分”应该有个量的规定，不能是无限制地修改，使基本法律经几次修改后全换了一遍条文，或换了一半以上的条文。

第三个问题，“不得同法律的基本原则相抵触”的含义是什么。每个法律都有些基本原则，这些原则，在有的法律中是明确规定的，如有的专章规定基本原则，有的在“总则”中规定了基本原则。在有的法律中是暗含的，这在具体分析每个法律时也不难找出。修改补充法律时，不得相抵触的方面并不仅仅限于“基本原则”，还包括法律的“指导思想”、“基本任务”。关于“相抵触”的含义，在下面地方立法权限中要专门讲到。

(二)全国人大与地方人大的立法权限

中央与地方的立法权限，在不同国家，根据不同的国家权力来源理论和国家结构确定。

地方主义的国家权力来源理论认为:国家是由组成它的基本行政区域构成，国家的权力由地方转让或赋予，由此而得出划分国家权力的原则是:中央只能行使法律明确规定的权力，法律没有明确规定给中央行使的权力由地方或人民保留，与此相应的制度，一般是实行以地方分权自治为基础的联邦制国家结构形式。

国家主义的权力来源理论认为，国家权力由人民直接赋予，地方权力来自中央，由此而得出，地方的权力由法律明确规定，法律没有明确规定给地方的权力，地方不得行使。在一些权力归属不明确的时候，原则上由中央确定。与此相应的制度，一般是单一制的中央集权式的国家结构形式。

在划分中央与地方的立法权限时，世界各国一般有以下几种方式来确定:一是宪法明确列举中央与地方的立法范围，把中央和地方的立法范围在宪法中一一列举，有的还明文规定，哪些事项由中央专属立法，哪些事项由地方专属立法，哪些事项由中央和地方共同立法。共同享有立法权的哪些事项，中央没有立法的，地方可以先立法。中央已经立法的，地方不得立法。地方先行立法的，中央立法后取代地方立法。

二是所有法律都由中央确定立法原则，地方再根据法律原则制定适合本地方的具体法律、具体措施和实施细则。这实际上是地方与中央共享立法权，地方立法权是中央立法权的一部分。

三是用列举加推定方式确定，有些国家宪法只列举中央的立法事项，把未列举的推定为地方的立法权限。这样规定的目的是为限制中央的立法权力。有的国家只列举地方的立法事项，把未列举的推定为中央的立法权限，目的是限制地方的立法权力。

不论上述哪种情况，都不可缺少地要采用根据有关原则来确定中央与地方立法权限的方法。因为，不管是否列举立法范围，都不可能把立法内容列举穷尽，所以，需要按地方与中央两种不同的权力来源理论来处理那些不明确的立法权的归属。

在我国，确定全国人大与地方人大立法权限的依据是:民主集中制原则指导下的统一的、单一制国家结构；中央与地方国家机构职权划分遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则；地方人大的职权主要是保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；审查决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设计划。根据上述原则，对中央和地方立法权限可作如下划分。

中央的立法范围是:

1.有关国家组织机构、政治制度建设、国防、外交方面的法律，由中央专属，不得由地方行使立法权。如国家机构的组织、公职选举和公务人员制度、司法制度、地方国家机构和地方自治制度的原则等方面，由中央立法，地方不得染指。这些法律除少数法律外(如选举法)，甚至都不用地方制定实施细则，由中央立法一次完成。

2.涉及落实宪法确定的公民基本权利的法律。如对公民人身、生命、自由、财产等方面的限制和设定义务，对公民参与国家事务的政治权利，对享有社会经济文化权利的限制和剥夺等方面的法律，也只能由中央制定，地方只能依法制定实施细则。

3.有关经济制度、商品流通、财政金融等方面的立法。包括国家经济政策和经济活动原则、财政金融体制、国家经济社会发展计划、预算决算体制、各种税收法律、宏观经济调控手段、货币信贷制度、价格工资制度、度量衡制度、涉外经济贸易体制、国营企业制度、交通通讯、土地制度、公共资源的管理和利用的原则等，都应由中央行使立法权，地方可依法制定实施办法或地方性规定。

4.社会方面的立法，在中央确定一般原则下，主要由地方立法。这些方面主要是教育、卫生、市政建设、公共福利、慈善公益事业、环境保护等。

地方立法权范围是:

1.为在本地区实施法律，制定法律实施细则，如政治方面的法律，都只能在中央制定法律的情况下，由地方人大制定适合本地的实施细则和办法等。如为保证选举法的实施，制定选举法实施细则。为保证游行示威法实施，制定各地的实施条例，为贯彻民族区域自治法而制定实施条例。

2.根据本地区的实际需要和特殊情况，依法定职权自主制定法规。这主要是有关地方政治、经济、文化建设和公共事业建设方面的法律，如各地有关人大自身建设的问题、议事规则、任免办法、代表联系办法等都可由地方自行立法。地方经济发展政策、集资管理办法、普及义务教育、市政建设、文物保护、文化建设、环境卫生、民政事业、公共福利、妇女儿童、老人和残疾人保护等，都可在中央确定的原则下，地方自行立法，在中央没有立法的情况下，地方可先行立法。

3.对法律不应当也不可能涉及的一些问题，由地方专属制定法规。如市场管理、城市交通管理、河流湖泊的管理、房屋拆迁、城市绿化等，这些完全属于地方、城市的具体事务，国家法律不必去涉及这些具体问题，也没有必要去制定这些法律，由地方完全自主立法。

4.根据授权立法。五届全国人大常委会第二十一次会议作出授权广东省、福建省人大及其常委会，可根据经济特区的具体情况和实际需要，制定特区有关单行经济法规。授权的意义表明，在授权范围内的立法权原应属中央行使的，在授权后中央没有立法的，被授权单位可以先行制定这方面的法规。

5.民族自治地方人大根据当地和本民族政治、经济和文化的特点，颁布自治条例和单行条例。民族自治地方立法有三种情况:一是自治条例，是民族自治地方人大依宪法和法律规定的权限，为实现少数民族的自治权，结合本民族特点而制定的管理地方事务的条例，可规定自治区域内政治、经济、文化等方面的内容。二是单行条例，是民族自治地方人大解决自治某方面的问题，从当地民族特点出发，保护民族特殊利益而规定某一方面的事务。三是为实施法律，根据本民族地区的特点和实际情况，对中央立法采用变通办法和补充规定，这些规定部分可突破中央的法律规定。

地方人大在进行上述方面的立法时，应遵循总的指导原则是，“不得同宪法法律、行政法规相抵触”。什么叫相抵触?地方性法规违反宪法法律和行政法规，或者与它的规定不一致时，就叫“抵触”，有以下几种情况:(1)违反。法律规定可以或应当为某种行为，地方性法规禁止该行为，或者完全相反的情况。(2)超越。法律已对某事作出规定，地方性法规超出法律规定，设定新的权利义务，或限制其权利，增加或减免义务，或增加法律对某违法行为的处罚种类或处罚幅度。(3)没有法律依据，有些问题，中央没有立法，地方能否自行立法?对此不能一概而论，如果地方立法超出以上所说的地方自主立法权的范围，行使了应由中央专属立法权的范围，就是没有立法根据，也是一种“相抵触”。

(三)全国人大与国务院的立法权限

议会与政府立法权限的划分，在国外是严格按三权分立的原则进行的。在过去，议会根本不承认政府有权制定法律。只是20世纪初以后，议会面临大量的，复杂的社会、经济问题和急需解决的社会紧急问题而无能为力，政府趁机而入，公布大量的规章和命令，以解决这些问题，获得成功。于是迫使议会放弃了对立法权的垄断，承认政府可制定法规的权力，但让渡给政府的立法范围是有限的，并且根据宪法三权分立的原则，立法权属于议会，政府的立法只是议会授予或委托的，政府还可发布规章。这样就出现政府与议会立法权限的划分问题。

各国的做法大致有两种:在多数国家，议会的立法范围是不受限制的，行政立法只限于对议会立法的实施、补充，纯行政管理的具体措施和议会的明确授权。少数国家，对政府立法范围有比较明确的规定，限定议会立法只能在一些领域制定原则，具体法律由政府制定。如法国宪法规定，有关国防总的组织体制、地方单位的行政自主权及其管辖范围和财源，教育、财产权、商业债权制度、劳动权、公共权等方面，在议会确定基本原则的情况下，由政府立法。总之，现代各国政府立法权限基本还是限于授权立法，技术性立法，紧急问题立法和纯行政管理措施等方面。

确定国务院制定行政法规的权限只能根据宪法的有关规定。宪法的表述是，国务院有权“根据宪法和法律制定行政法规”，因此，得出它的立法权限是:

第一，依法律。为实施全国人大及其常委会的法律而制定行政法规或实施细则，就是说在法律已作出规定的情况下，国务院才可根据法律，并旨在贯彻实施该法律而制定行政法规或实施细则。这类立法只能从法律原则出发，对有关法律具体化，立法应符合原法律的基本含义和精神，遵循法律所指示的目标，不能超出原法律规定再设立法律未规定的新的权利和义务。立法实践中，凡是有关经济建设、教育、科学、文化、卫生、民政、公安等属国务院行政管理权范围内的问题，由全国人大制定法律时，一般都规定由国务院制定行政法规或国务院及其主管部门制定实施细则。

第二，依职权。《宪法》第89条对国务院职权作了规定，其中属国务院职权范围内纯具体行政管理性事务和技术管理事务的，国务院可自主立法，而不需要以全国人大及其常委会的法律为依据。行政管理事务诸如:工商管理、工业产品购销、农副产品购销、生产许可证、交通管理、集市贸易政策、医药管理、广告管理、物资管理等方面。有关技术性很强的立法，由全国人大立法比较困难也无必要，也由政府自行制定。如建设工程勘察设计合同、技术引进的设备进口条例、外贸仲裁程序、产品质量监督、排污标准等。这些方面国务院可自行制定行政法规，并且也只能由国务院来制定这些规定。

第三，授权立法。除上述依宪法取得的立法权外，国务院制定行政法规的另一权限是根据全国人大及其常委会综合授权或专门授权取得。综合授权有，1985年六届全国人大第五次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例。国务院获得两次专门授权是，1983年六届全国人大常委会第二次会议授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充。1984年六届全国人大常委会第七次会议授权国务院改革工商税制发布有关税收条例试行。授权立法就是说被授权的立法范围本属于全国人大及其常委会的立法范围，如果没有授权，国务院不能在这些方面作出设立实体权利义务的规定，授权后国务院在这些方面可在没有法律规定情况下，先行作出设定权利义务的规定。授权对象必须遵循授权范围和授权时限进行立法，否则，超出授权范围的立法是无效的。

这里，综合授权立法的范围是比较含糊的。“经济体制改革和对外开放方面”的范围是非常广泛的，这等于把有关经济方面的立法都下放给国务院，国务院在这方面进行的自主立法都是合法的。就是说，在这方面，国务院可以创设一些法律没有规定的社会新规范，但不能认为国务院有权违反或超越法律已有的规定。实际上，经济体制改革和对外开放方面的一些重要法律，仍然还是由全国人大或常委会制定。所以，究竟哪些已授权给了国务院，哪些法律仍由全国人大或常委会制定，由人民代表大会决定。

【注释】

[1]原载《全国人大常委会办公厅研究室材料》［1992］第5号，后发表于《法学研究》1993年第5期。