立法监督，立法问题系列研究之五

立法监督
——立法问题系列研究之五^[1]

随着我国立法主体的多元分工，特别是国务院和省级地方人大以及较大城市立法迅速发展，各方面立法的积极性和主动性得到发挥，在建立市场经济过程中，各方面立法的任务更加繁重。越是要发挥各方面立法的积极性，就越要加强对立法的宏观监督控制，保证国家法律的统一和协调。这方面的研究和工作应予以重视和加强。

一、立法监督的概念

立法监督是至今还缺乏专门研究的问题。从有关著述对这个概念的使用情况看是比较乱的。如有的著述把立法监督说成是立法机关实施的整个监督，即指与人大立法权并列的人大监督权。给立法监督赋予这样的含义很容易产生歧义并引起混乱，也与实际工作中的用法不一致。工作中习惯把人大的监督称为国家权力机关的监督或简称人大监督权，它与人大的立法权、决定权相并列，概念明确，内容清楚。如果称人大监督为立法监督，与立法权相并列就使人不知所然。

我们所说的立法监督，是指对立法活动的监督，主要是指对立法文件的监督。有权制定法律法规的机关会对有关机关制定的法律性规范性文件是否违反法律、法规，是否相互矛盾和协调，进行检查并作出处理。立法监督的目的是为了消除法律、法规之间的抵触和不协调现象，维护国家法制的统一。概括地说，立法监督是为保证国家立法横向上的协调、统一和纵向上的一致性，对立法活动和立法文件进行宏观控制和调节的手段和技术。

根据法律规定，立法监督的内容范围主要包括:(1)全国人大和省级人大有权改变或撤销其常委会不适当的决定。(2)全国人大常委会有权撤销国务院和省级人大制定的与法律相抵触的法规和其他规范性法律文件，地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的规章。(3)上级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会制定的不适当的法规。(4)国务院有权改变或撤销部委发布的行政规章和地方人民政府不适当的规章。集中一点，立法监督是有立法权的机关，对下属或下级立法机关制定的法律、法规、规范性文件进行检查纠正的活动。其中最主要的内容是，全国人大常委会对国务院行政法规和地方性法规是否符合法律和相互协调进行检查、处理；国务院对各部门规章、地方政府规章和地方性法规是否合法和协调一致进行检查。

立法监督的必要。立法监督是我国立法权力下放，行使立法权的机关多元化提出的必然要求。在1980年以前，国家立法权高度集中。在高度集中的立法制度下，法律都由全国人大及其常委会制定，立法监督当然就无多大必要。1979年底通过地方人大和地方政府组织法，确定了省级人大的立法权，特别是1982年全面修改宪法，确立了以全国人大及其常委会为核心，国务院和地方人大多层次的立法体制后，加强对立法活动的监督就显得尤为必要。一方面，国家权力下放，使各方面各地方通过立法自主地管理本地方事务，以充分发挥它们的积极性、创造性。另一方面，国家权力又要相对集中、统一和协调。于是对立法既要放开，又要控制，唯有加强对立法活动的监督才能达到此目的。把立法权集中而不放开，就死而不活，法制难以建立起来，各方面的积极性、自主性难以发挥。把立法权放开而不加强监督控制，就可能出现权力分散，法制会产生矛盾和混乱。特别是在改革开放的大变革时期，国家权力下放，各方面立法的积极性、自主性非常高，为加快市场经济立法，我们鼓励国务院和地方人大大胆探索立法，在此种情况下，加强对立法监督，对保证国家的宏观控制，维护国家法制的统一和协调，促进依法办事，使改革开放顺利进行具有重要意义。

二、立法监督内容

我国立法监督是多层次的结构体系，根据我国国家制度的特点，立法监督体制反映了权力隶属关系和权力等级体系，是多层次而又集中统一的体制，监督体制与国家立法体系中的法律效力等级体系相关，在这个监督体系中，全国人大常委会在监督中起主要作用。立法监督的内容包括以下方面。

1.对法律的监督

狭义的法律分两个层次，全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定非基本法律。从法律效力等级看，全国人大常委会制定的法律应该与全国人大制定的法律相协调，全国人大对其常委会的立法有权实施监督。宪法规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的立法。这是1982年宪法构建的我国立法体系的显著特点。

1982年宪法为加强全国人大的作用，扩大了全国人大常委会的权力，主要体现是，规定全国人大常委会可以制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律进行部分的补充和修改。为避免全国人大常委会的职权超过全国人大，才又规定全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定的内容，这样既保证了全国人大常委会有较大的制定和修改、补充法律的权力，又保证了全国人大对常委会的立法进行有效的监督控制，使之不得与全国人大制定的法律的基本原则相抵触，从而使法制的统一得以维护。可见，上述宪法条款主要是为扩大常委会的立法权限，同时又为加强对常委会立法的监督而设立的。

然而，实施这种监督的实践中还有些问题需要解决。一是内容方面的问题。宪法规定，全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同法律的基本原则相抵触，全国人大有权改变和撤销全国人大常委会不适当的决定。这里什么是“部分”、什么是“相抵触”、什么是“不适当”，都包含着一些不确定的因素，这给全国人大实施对常委会的立法监督增加了困难。当然，从理论上说，全国人大有权对这些问题作出自己的判断，但操作起来还是需要有些硬性的规定才好。

二是程序方面的问题。虽然法律规定了全国人大有权改变或撤销全国人大常委会规定的不适当的法律和修改补充法律的决定。但在议事程序上，常委会实际上主导着代表大会，代表大会的议程都是由常委会事先安排的。常委会的领导人员也是代表大会的领导人员。因而，代表大会要对常委会不当的立法提起监督程序比较困难。从形式上说，除非代表大会期间，有法定代表提出有关议案，并且议案由本次大会主席团列入议程，代表大会才有可能实施对常委会不当立法的监督。然而，目前就全国人大的实践看，这个程序还没有运转过。代表在代表大会上提出的议案是很难列入本次会议议程的，只是留待会后去处理。

可见，宪法规定是一回事，实践起来又是一回事。要真正实施对常委会的立法监督，需要对人大制度方面作出一些改革，也需要对议事规则作出些修改。当然，全国人大对常委会的立法监督，只是一种可能的防范，还不是一种现实的威胁。有些问题值得研究，如全国人大常委会对刑法的大量补充修改是否恰当。但要实行监督还为时太早。

2.对行政法规的监督

全国人大常委会对国务院制定的行政法规实施监督。《宪法》第67条第7、8两项规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。

10多年来，我国行政机关的立法活动一直比较活跃。从1979年到1992年底，全国人大及其常委会制定法律近130个，而国务院制定的行政法规达600多个，后者是前者的约5倍。国务院制定的大量行政法规涉及范围广，调整社会关系深入，对强化国家事务管理，保障公民权益，促进经济建设和社会全面发展，起了重要作用。由于体制的原因和政治的原因，行政机关的立法活动有很大的主动性，甚至长期以来一直处于主导地位。在许多社会关系领域，它立不立法，立什么法，往往都自行决定。所以，行政立法权限不清，在国家生活的许多重要领域，行政法规取代了法律；还有某些具体法规或实施细则与法律不协调，甚至不一致；行政立法的片面性和局限性有时影响到社会利益和公民利益的保护。加强对行政法规合法性的监督，对保证行政机关依法行政，维护公民权益，有特别重要意义。这些情况都要求全国人大加强对行政立法活动的监督。

对国务院行政立法的监督，主要应通过全国人大常委会受理告诉而引起。由于国务院制定的行政法规不报全国人大常委会备案或批准。这说明全国人大常委会全面主动审查行政法规是不可能的，也是不必要的。国务院有广泛自主制定法规的权力，只有当有关机关、组织或公民控告法规不适当，与法律相抵触时，全国人大常委会才对其实行审查，作出处理。这是全国人大常委会监督国务院行政法规的主要方式。当然，常委会认为必要时，也可以主动审查行政法规是否与法律相冲突。现实中，这种监督制度还没有实施起来。

3.对地方性法规的监督

笼统地说对地方性法规的监督包括复杂的内容。从监督主体上分，有全国人大常委会和国务院分别实施的对省级人大及其常委会制定法规的监督；有省级人大对其常委会法规实施的监督；有省级人大常委会对较大城市制定法规的监督。这里即有中央对地方的监督，也有地方人大对自身立法的自我监督。从监督方式上看，有全国人大常委会和国务院对地方性法规的审查；有省级人大对较大城市人大制定法规的批准；又有省级人大和较大城市的人大制定的法规报送全国人大常委会和国务院备案。

我国地方立法是近10多年发展起来的。地方立法数量大(1979年至1992年已报送备案的法规有2 300多个)，范围广，内容庞杂，立法的客观情况千差万别，立法人员素质参差不齐。加上立法者有时为地方局限和地方利益所困，容易出现与法律和上级法规不一致的情况，加强对地方立法的监督，使之与法律和上级人大的法规相协调，是我国立法监督的重点，是全国人大常委会立法监督的主要任务。

全国人大常委会对地方性法规的监督有两种，一种是对自治性法规的审批和备案(下面专门谈到)，另一种是对省、自治区和直辖市制定的法规和由它们批准的较大城市制定的法规的备案，以及必要时的审查。全国人大常委会通过对地方性法规的备案，全面了解地方性法规的制定情况，并通过必要审查，发现地方性法规是否与法律相悖，以及法规之间是否矛盾、不协调，对有问题的法规给予必要的纠正或要求其纠正。

国务院对地方性法规的监督也是通过备案和必要的审查来实现的。地方人大和地方政府组织法规定，省级人大及其常委会和较大城市的人大及其常委会制定的法规要报国务院备案。但是，国务院不能对其作出改变或撤销的处理。地方性法规报国务院备案制度，是民主集中制的体制决定的。地方服从中央，地方性法规既不能与最高国家权力机关的法律相抵触，也不能与最高国家行政机关的法规相抵触。国务院有权了解地方性法规的制定情况，并进行必要的审查。但是，发现地方性法规与国务院的行政法规相抵触或与部门规章矛盾时，可以通告地方人大，建议作出修正或撤销，或请求全国人大常委会对其改变或撤销。为什么国务院不能直接对其作出处理?因为从国家机关的性质来说，国务院只是中央国家权力机关的执行机关，省级人大是地方国家权力机关，是人民意志的代表者，代议制民主要求行政机关不能凌驾于代表机关之上。地方代表机关只服从当地人民的意志和国家权力机关制定的法律和作出的决定，不能服从于行政机关的命令。所以，国务院只能通过最高国家权力机关来纠正地方性法规的错误。

由上可见，对地方性法规是否与行政法规相抵触的监督工作，是人大常委会与国务院结合进行的。一方面，地方性法规是否与行政法规相抵触，主要由国务院进行审查，而不是由全国人大常委会进行审查。因为国务院的行政法规不向全国人大常委会备案，全国人大常委会无从审查地方性法规是否与行政法规相抵触。再说，全国人大常委会也不堪负担那么多地方性法规与行政法规的审查任务。由国务院来判断地方性法规与行政法规是否抵触，从立法背景和立法原意看都会更合适。另一方面，国务院没有权力撤销地方国家权力机关制定的法规，撤销权由全国人大常委会行使。所以，地方性法规与行政法规是否抵触的监督工作和审查由国务院来做，处理由全国人大常委会作出。

省级人大常委会对较大城市人大立法的监督。1982年修改《地方人大和地方政府组织法》规定，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定本地地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。这时较大城市实际上没有立法权，只有法规草拟权。随着经济体制改革和地方自主权的扩大，根据实际需要，1986年再次修改地方人大和地方政府组织法时，赋予了较大城市人大及其常委会制定地方性法规权，但要报省、自治区人大常委会批准后施行，并由批准机关报全国人大常委会和国务院备案。之所以对较大城市的立法采取较严格的事先批准的监督手段，主要是为了防止地方立法权过于分散，同时也考虑到较大城市立法的局限性和立法人员的素质，不加强控制监督，恐怕会造成立法繁杂、混乱，立法质量低下等问题。

较大城市立法要报全国人大常委会和国务院备案，是因为这些法规的效力同省级人大制定的法规的效力是一样的，只是适用范围不同。而且省会城市和较大城市不少是改革试点和开放城市。国务院给予了一些特殊优惠政策，它们的立法不少涉及改革政策的运用。国务院加强对它们立法的监督，对保证改革开放政策的正确运用是必要的。

根据法律，省级人民代表大会对常委会制定的不适当的法规有权改变或撤销。由于常委会实际主导着代表大会，使这种监督难以实施。所以，对省级人大常委会不适当的法规，主要靠全国人大常委会监督纠正。较大城市的人大常委会制定的法规如有不当，不应由本级人大常委会改变或撤销，因为法规是由省、自治区人大常委会批准的，也只能由省级人大常委会来改变或撤销。

4.对自治法规的监督

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。对自治地方制定的自治性法规，主要采用事先批准的监督方式，是因为:一是从内容上看，自治地方立法涉及宪法赋予地方自治机关自治权的行使，这些自治权有比其他地方国家机关更广泛、更独立的管理地方财政、经济建设、教育科学、文化、卫生、体育事业的权力，行使这些权力政策界限性强，立法由全国人大常委会或省级人大常委会批准，更有利于把握这些界限。二是从法制角度看，自治地方制定法律的实施细则时，可对法律或法规作必要的变通规定，就是说可以与法律的有些规定不一致。这就涉及法制的统一性和严肃性问题，所以，这些法规在制定之前应得到全国人大常委会或省级人大常委会的批准同意。三是从立法主体看，制定自治法规的机关不但有自治区，还有自治州、自治县两级，考虑到立法权的相对集中和保证立法质量，自治法规公布之前要获得批准是必要的。

需要说明的是，对不同的法规适用不同的监督手段，需要把自治区制定的自治性法规与其制定的一般的地方性法规区别开来，因为对这两种法规的监督方式是不一样的，前者要经过全国人大常委会批准，后者只是报送备案。实践中，什么是自治性法规，什么是一般的地方性法规，界限不是十分清楚。到目前为止，还没有一个自治区制定自治条例颁布实施，主要原因是宪法赋予自治地方的自治权没有真正落实，自治权与地方国家机关的一般权力范围不清，因而曾出现有的自治区将制定的自治法规报全国人大常委会批准，全国人大常委会有关部门认为它不是自治法规，退回自治区按一般地方性法规自行颁布实施。解决自治法规出台问题，要求中央在法律上能真正落实自治地方的自治权。在理论上要研究划清自治权与一般地方国家机关权力的界限。

5.对行政规章的监督

对行政规章的监督主要是国务院的职责，它的监督范围包括国务院各部委规章、省级人民政府规章。省级人大常委会对本级政府制定的规章实施监督也是对行政规章监督的一部分。行政规章是我国立法体系中比较低层次级的立法，它的内容涉及贯彻执行法律、法规，主要是实施细则和办法，部门、行业管理的规定等。它涉及面广，解决的问题比较具体复杂，又容易受到部门和地方视野和利益的牵扯，规章与法律、法规相抵触，相互矛盾重复，不协调的现象是比较严重的。现在反映立法混乱主要是指规章之间的混乱。因此，加强对行政规章的监督，是立法监督中一个很重要、工作量很大的工作。国务院在实施此项监督中起着主要作用，因为国务院最了解它们的职权范围和工作任务，由它实施监督是最合适的。现在，国务院法制局已把对法规的监督审查工作列入重要议程，需要进一步加强和完善这一工作。

部门规章和地方规章都要报国务院备案，对众多备案的规章一一进行审查是不可能的，所以，对规章的监督主要通过告诉审查的方式进行。就是说，监督机关通过有关机关或公民告诉法规不当，或主动通过有关渠道了解有不当的法规时，再进行调查处理。一旦认定规章不当，国务院法制局通告有关制定单位自行修正，或报国务院作出改变或撤销的决定。另外有一种形式是值得研究的，即有些部门规章在实施前报国务院审批，在法律上没有规定这种性质和效力的法律文件。法律规定，行政法规由国务院制定，经国务院全体会议或常务会议审议通过，由总理签署，以国务院名义发布；部门规章是由部委制定，以部委名义发布。由部委制定，由国务院批准实施是传统的做法，但不是规范的制定规章的方法，它的法律效力是行政法规还是部门规章不清楚，这种情况应予以改变。改变这种情况需要研究划清行政法规与部门规章的各自制定范围。是行政法规，按行政法规的制定程序办；该制定部门规章的，按部门规章制定程序办。这样有利于分清立法责任，明确法规性质、效力，从而便于对法规、规章分别实行监督。否则，对这种国务院批准的文件不好实施监督。

6.对授权立法的监督

授权立法是指立法机关对没有立法权的国家机关授予某种立法权，或对只有某种立法权的机关授权扩大其立法权限。从实践看，似乎只有最高立法机关才能进行授权立法，其他立法机关不能再将自己的立法权授予下级机关，因为国家立法权是统一的，由全国人大掌握。1979年后，全国人大常委会进行过三次授权。一次是1984年六届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院改革工商税制、发布有关税收条例草案试行。第二次是1985年，六届全国人大常委会第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的条例或规定。第三次是1992年，七届全国人大常委会第二十六次会议根据全国人大决议授予深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章。对授权立法的监督，原则上由授权机关进行，只有授权机关才知道被授权机关是否按授权的目的和范围进行立法。对上述头两次对国务院的授权立法，当然是由全国人大常委会进行监督。但是，对深圳市人大的授权立法如何实施监督，是值得研究的问题。深圳市本是没有立法权的市，由全国人大常委会直接授予它相当于省级人大的立法权，而作为它的上一级人大广东省人大，能否对深圳市制定的法规实施监督?我们认为，对深圳市立法的监督，原则上还应由全国人大常委会实施。因为，对深圳市授权立法是比较特殊的，作为改革试点的特区，对它进行授权的原则是其法规遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。它的立法带有很强的试验性和探索性，就难免出现与广东省人大制定的法规不一致或者超出省人大的地方性法规的内容。如果广东省人大需要深圳市人大立法都不得超出它的立法范围，要与其保持一致，深圳市的改革试验和探索性立法就会受到极大限制。所以，广东省人大常委会关于授权立法的决定没有规定深圳市的立法必须与省人大的地方性法规保持一致。从授权来源看，其立法权是全国人大直接授予的，只有授权者才知道被授权者是否按其意图进行立法。因此，只有全国人大常委会才能对深圳市立法实施监督，主要监督它是否违反宪法、法律，是否按授权目的、范围进行立法。

我们说深圳市立法可以超出广东省制定的地方性法规，但不等于说深圳市就可以不遵守广东省制定的地方性法规，在广东省人大和政府已有地方性法规和政府规章明确规定的情况下，深圳市人大和政府不宜、也没有必要去制定与之相同或相抵触的法规和规章。毫无疑问，广东省制定的地方性法规和规章的地域效力范围是包括深圳市的。但是，在很多改革的探索领域，国家和省都没有法律规定时，深圳市完全可以自主地根据本地实际情况，借鉴国外经验进行立法。一旦出现深圳市法规、规章与广东省的法规和规章矛盾、不协调，并在不能自行解决的情况下，应该提交全国人大常委会来解决。

三、立法监督方式

立法监督方式是立法监督机关为保证法律和法规的统一、协调，预防和消除法律、法规之间的矛盾、冲突而采取的措施或手段。我国的立法监督方式主要有:法规批准、法规备案、法规审查、法规清理。下面分别加以介绍。

1.法规批准

下级立法机关制定法规时，需报上级立法机关批准后才能颁发实施，它既是一种立法程序，又是一种对立法事先监督的手段。根据地方人大和地方政府组织法规定，法规需报请批准的有两种，一是自治地方制定的自治法规；二是较大城市制定的法规。自治区人大和常委会制定的自治条例和单行条例需报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县人大及其常委会制定的自治条例和单行条例，报省、自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案，省会所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的法规，报省或自治区的人大常委会批准后生效。

为什么民族自治地方立法和较大城市的立法采取事先批准的监督方式呢?主要是因为:一是保证立法权的适当集中。把立法权下放到省一级，是国家体制的重要改革，对发挥地方管理地方事务的自主性和积极性有重要作用。但若让自治地方和较大城市自行立法，就会使立法权过于分散，不利于国家的集中统一领导和管理。让它们根据自己的特点制定法规，同时由省级人大常委会批准，既能发挥它们管理地方事务的自主性和积极性，又能实现对立法的监督、控制，对维护法制的统一，不失为一种好方法。二是保证自治权的正确行使。较一般地方国家机关，民族自治地方自治权是一种更大的地方自主权，自治机关有权管理地方财政，自主地安排、管理地方经济建设；自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；并可依国家军事制度和当地实际需要，经国务院批准，组织本地公安部队等。此外，自治机关在制定法律实施细则时，可以规定变通办法。自治机关通过立法行使这些权力时，涉及宪法赋予自治地方的自治权范围和国家法制的统一问题。所以，在制定自治法规时，应得到批准是必要的。三是有利于保证立法质量。立法是一项复杂的社会工程，需要站在全局利益考虑问题，超出地方和局部利益的局限。立法者需要有较全面的知识和法律及其他专业技术知识。在较下层工作的同志由于条件所限，难免有局限性。法规报上级人大常委会批准把关有利于提高立法质量。

批准的含义。立法批准机关在批准法规时审查什么?如何行使批准权?要不要像自己制定法规时那样斟字酌句，具体修改?这些都是需要明确的问题。审批法规时必然要涉及法规的合法性和合理性问题。合法性即审查法规是否与宪法、法律、行政法规相抵触，是否超越立法权限和有无违反立法程序。合理性是指法规是否与有关政策相符合，是否有损于全局利益和广大人民群众的根本利益。审批法规还要涉及立法的必要性、可行性和规范性问题。立法的理论和实践根据如何，在实际中是否可行，法规是否符合立法的语言规范，文字表达是否通顺，标点符号是否正确。我们认为，批准权从一般意义上讲，就是一种同意权。是否同意的标准，只看原则性的东西是否对。对照上述审批法规时涉及的四个问题，我们认为，批准法规时只看合法性和合理性两个标准。对立法的必要性、可行性和规范性问题，不是审批机关的事，应由立法机关自己把握，但审批机关的工作机关可以对此提出指导性意见。

运用上述原则审批法规时，审批机关是否可以对报批法规直接修改呢?实际中，不少审批机关都或多或少要进行修改。但从批准权本身的含义看，批准一般不应对报批内容进行修改，只能表示同意或不同意。例如在日常公文中，领导人或领导机关在批准下级的报告时，并不对报告进行修改，而只表示批准或不批准，对不满意的报告退回修改后再报。可见，日常公文的批准者一般是不对报批文件进行修改的。当然，法规的报批不像一个报告那么简单。如果对不合格的法规都一律采取退回的办法，必然会延误一些急需的法规出台，影响立法效率，是不可取的。从提高立法效率的角度看，审批机关适当地对一些报批法规进行修改是必要的。对此，全国人大常委会法制工作委员会曾有过法律解答:“省人大常委会对较大的市报批的地方性法规，对原则性问题有权修改，同时应简化审批程序，不要因一些非原则性问题影响及时批准。”

根据上面的论述得出的结论是，立法批准机关在审批法规时，只从大的原则方面进行审查，主要审查其合法性和合理性，作出批准或不批准的决定，一般不作具体修改。如果报批法规的基本原则和重要条款与宪法、法律、行政法规和有关政策相抵触时，应不予批准；如果报批的法规基本原则和内容可以，但具体问题较多，需作较大修改时，应暂缓批准，退回制定机关修改；如果报批法规总的精神和条文都还可以，只是个别的重要原则或条文内容不妥当，可以对法规修改后批准。另外，有一种方式拟可采取，就是有条件的批准，当法规基本成熟时，但有些方面需要修改，而批准机关又不便直接修改时，为不至于因一些非原则性的问题延误法规的出台，批准机关可提出修改意见，要求报批机关对法规进行修改，若制定机关依批准机关意见进行修改，则法规视为批准。当然，这种方式必须严格限制使用，若滥用起来就会使批准流于形式。总之，批准机关审批法规时，主要在大的原则性问题上把关，常委会审批不应像自己制定法规那样全面、具体、斟字酌句地审议，不要以审批代替制定机关本身应做的工作。

对报批法规的必要性、可行性和规范性方面存在的问题，应由审批机关的工作机构(专门委员会或工作委员会)通过工作程序解决。审批机关的专门委员会或工作委员会在提请常委会审议之前的初审时，可对法规进行技术加工。如初审发现问题较大时，即可向常委会委员长会议或主任会议建议，报批法规不列入常委会议程，退回制定机关加工修改后再报审批。这样，审批机关实际上还是全面把关，只不过常委会会议审批时只审查原则问题，其他问题和技术性问题由其工作机构审批前处理。

批准法规的效力和责任。法规经批准后，是具有审批机关的效力还是只有制定机关的效力?我们认为，是具有批准机关的效力，只是适用范围限于制定机关的行政区域。从实践看，自治州、自治县制定的自治法规与较大城市制定的法规同省级人大制定的法规一样，都是地方性法规，有同等的地位和效力。有些省的立法程序法规定，经省人大常委会批准的法规的修改、废除，按制定法规的程序报批，制定机关不能随便修改或废除。可见，制定机关对自己认为不适当的法规，不能自行改变或撤销，还必须报原批准机关才能改变或撤销。法规一旦经批准，其法规中若存在问题的责任也应由批准机关承担。

批准法规的程序。在现行宪法体制下，全国人大常委会还没有批准法规的实践，有关程序的规定就谈不上完善。从一些省级人大的规定和实践看，批准程序有以下过程:(1)报请批准。制定法规的机关将会议通过的法规的书面报告和法规文本及说明送省级人大常委会，同时还应将立法的有关资料和征询意见等情况一并上报。(2)决定列入议程。由审批机关的专门委员会或工作委员会初步审查，并可作适当技术加工，再向人大常委会主任会议提出列入议程的意见，再由主任会议决定列入议程。(3)审议法规。由报批机关向常委会会议报告法规的制定情况和法规的基本内容、主要问题，审批机关的常委会进行审议，报请机关派员到会听取意见，并回答询问。(4)决定批准。在经主任会议决定后，常委会全体会议对报批的法规进行表决，以全体组成人员的过半数通过批准，作出批准决议。

2.法规备案

根据法律规定，立法机关或立法批准机关将通过或经批准颁布的法规报上级立法或行政机关存档备查。备案的目的是加强对立法的监督管理，以使备案机关在必要时进行审查，消除法规之间的冲突；备案还能使备案机关全面了解地方和部门的立法情况和执法情况；同时还有利于加强对下级立法工作的指导。

全国人大常委会是我国法规备案机关，报全国人大常委会备案的法规是:省、自治区和直辖市人大及其常委会制定的地方性法规；省会所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，报省级人大常委会批准后，报全国人大常委会备案；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或自治区的人大常委会批准生效，并报全国人大常委会备案。报国务院备案的法规有:较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规经省人大常委会批准后，报国务院备案；国务院各部门规章和地方人民政府规章(包括省级人民政府和较大的市的人民政府制定的规章)。

对法规备案实践中有两种做法。一种是登记、统计、存档。另一种是除进行登记、统计、存档外，同时进行审查。全国人大常委会法规备案以前曾采取过后者的做法，但现在采取的是前者的做法。地方性法规备案工作是1979年后开始的。1983年以前，法规备案工作由办公厅政法室承担，当时对备案工作规定的任务是:(1)对报送备案的法规进行违宪、违法审查，与国务院法制局及其他有关部门联系，请他们帮助审查，提出意见，经办公厅领导指示后，将意见转告有关省级人大常委会。(2)对备案的法规进行登记、统计、存档。(3)按季度书面向常委会汇报。根据这个精神，1982年6月，全国人大常委会办公厅曾对在这之前报送的约196件地方性法规进行审查，并将审查发现的问题和意见报五届人大常委会第二十四次会议审阅，审查意见中指出，有部分法规在具体规定上同当时国家的法律、政策不尽符合，并请常委会将有关问题转请省、自治区和直辖市人大常委会予以解决。常委会会议审阅后，没有作出决议和采取具体行动。

1984年，政法室由联络局取代，法规备案工作由联络局承担，当时给备案工作确定的方针是:登记、统计、存档。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，它要求地方性法规、自治条例和单行条例应于批准之日起30天内，将法规文本、说明、备案报告等有关材料一式15份，并加盖省级人大常委会的印章报备案机关。

1990年，国务院为法规规章备案制定了专门的法规。该法规对报国务院备案的法规的范围、报送程序、对备案法规的审查及处理，备案工作年度报告以及对不及时备案法规的处理等内容，作了明确的规定，使国务院法规备案工作走上制度化、法规化的轨道。国务院法规备案工作具体由法制局负责，它不但负责登记、统计、存档，还要对备案法规是否与法律、行政法规相抵触，是否相互矛盾进行审查，向国务院提出处理意见或进行协调工作。

国务院开展对备案法规的审查工作，是我国加强立法监督工作的可喜进步。这一工作在总结经验的过程中逐步得到完善。1991年，国务院法制局对备案法规进行全面审查，结果发现，每年到国务院备案的法规、规章约2 000多件，审查工作不堪重负。于是，1992年改变了法规备案方法，对备案法规采取不告不理的办法，把精力集中在受理有关机关和公民对违法、不适当、不协调的法规、规章的处理上，结果有效地解决了十几件与法规、规章相抵触和不适当的案件。实践表明，对备案法规采取不告不理，集中精力受理案件的办法，不但工作量能胜任，而且效果好。

所以，实践中应该正确地理解法规备案的意义。从备案本身的法律意义说，备案就是报送文件，登记在案，使之备而可查。备案本身并不必然引起对备案法规的审查，备案与审查是两回事，尽管备案的目的是为了便于随时审查，发现和消除法律之间的矛盾和冲突。但主张对备案法规都必须进行一一审查的观点，尽管它的愿望是好的，却是不可取的，而且在实践中证明是难以行得通的，不能把备案与审查混为一谈，它们是两种不同的手段。

3.法规审查

法规审查是立法监督机关为消除法律文件之间的抵触、矛盾和不协调现象，对法律文件进行的审查。这里的审查是对已公布生效法律的检查监督手段，而不是对法律制定过程中的审查、审议活动。审查法规是对立法监督最重要的手段，通过对法规的审查，发现和确认法规存在的问题，从而及时消除矛盾。

根据法律规定，全国人大常委会可以对行政法规和地方性法规进行审查；国务院可以审查地方性法规和行政规章；有立法权的各级人民代表大会有权审查它的常委会的立法。

法律法规审查的提起主要有以下几种情况:一是因法定职权主动提起，有权机关认为必要时，随时可对下属立法机关的立法进行审查。二是因有关国家机关、社会组织和公民告诉而提起。三是随法规备案而进行，备案机关对报送备案的法规进行主动审查。

目前，我国对法规的监督审查制度还很不健全，全国人大常委会对法规的审查工作基本没有开展。从国务院进行法规审查的实践看，法规审查内容包括:(1)地方性法规是否同法律、行政法规相抵触；(2)规章是否同法律、行政法规相违背；(3)地方性法规与部门规章之间、规章相互之间是否矛盾；(4)规章的制定是否符合法定程序及规范化要求。国务院法制局在审查报送备案的法规中，认为需征求国务院有关部门或地方人民政府意见的，被征求意见的机关应当在限期内回复。审查发现法规、规章有问题时，可作如下处理:①地方性法规同法律、行政法规相抵触的，由国务院提出处理意见，提请全国人大常委会处理；②地方性法规同国务院部门规章之间有矛盾的，由国务院提出处理意见，提请全国人大常委会处理；③规章同法律、行政法规相违背的，由国务院予以撤销、改变或责令改正；④地方人民政府规章同国务院部门规章之间或国务院部门规章相互之间有矛盾的，由国务院法制局进行协调，协调不能取得一致意见时，由国务院法制局提出意见，报国务院决定；⑤制定程序和技术上的问题，由国务院法制局提出处理意见，并转告原机关处理。规章的原报机关在接到上述③、④、⑤的有关处理决定或意见的30天内，应将处理结果报国务院法制局。

实践中，国务院法制局对审查法规发现的问题，采取通告制定单位，与制定单位协商或提出要求解释、说明的办法以内部解决，很少正式报请国务院处理。

当前，加强法规审查并不需要建立对法规的全面事先审查制，而只需采取不告不理的办法，建立告诉审查制度，这是加强立法监督可行有效的办法。要求对法规全面事先审查是不切实际，难以做到的。这是因为:第一，备案法规数量多，全国人大常委会若审查地方性法规和行政法规每年有数百件，国务院若审查备案法规、规章每年有2000件左右，要事先一一审查，工作量是难以胜任的。第二，法规的抵触、矛盾和不协调往往难以事先从办公室里审查出来，在实践中则容易暴露出来。第三，从国外的经验看，对法规违宪违法的处理，都采取不告不理的办法，很少有进行事先审查的。第四，采用告诉处理的办法有利于集中精力处理被认为违法、不适当的法规，而不必花大量精力去进行盲目的事先审查。告诉处理能使广大群众参与到立法监督中来，这样做有事半功倍的效果。

建立告诉审查制度，就需要有专门的受理审查机构和审查程序。现在，国务院已有专门工作机构做这项工作，全国人大常委会还没有这种专门工作机构。根据全国人大组织法规定，专门委员会有权审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、行政规章和其他规范性文件。就是说，现行法律规定各专门委员会在常委会的交付下可以对被告诉有问题的法规进行审查，向常委会提出处理报告。问题是谁来受理有关机构和公民的告诉再提交常委会，这是关键问题，现在缺少的就是这个机构。另外，由常委会把有问题的法规交付专门委员会审查，如果这里的常委会是指由常委会全体会议决定，这个程序运行起来也很不方便。实际上，由委员长会议决定交付专门委员会审议就可以，而且切实可行。健全法规审查制度，可在常委会下设立一个受理告诉法规违法机构，并主动广泛搜集这方面的信息，一些明显的、问题不很大的不当法规，能与制定机关和法规矛盾双方协调解决的，就直接予以解决。问题比较大，法规矛盾双方冲突严重，争执不下的，再提交委员长会议决定交付有关专门委员会审查。专门委员会审查后提出处理意见，报常委会作出决定。

4.法规清理

由立法机关对过去制定的法规进行系统审查，以确定哪些法规继续适用，哪些需要进行修改补充，哪些已过时应予以废止。法规清理是立法机关对立法进行自我监督的一种有效手段。它的作用在于通过自我检查，发现和消除法规之间的矛盾、抵触和不协调现象，使法规在纵向上保持一致和协调。前述监督手段可能使法律在一定时间内横向协调一致，但随着时间的推移，因社会经济、政治条件发生变化，一些法规会出现不合时宜、前后矛盾、交叉重复等现象。要维系法律经常性的统一和协调，立法机关要经常进行法规的清理工作，特别是在社会经济、政治发生较大变革的时候。法规清理不但对保持法律纵向统一和现实有效性是必要和重要的，还对不断总结立法经验，改善立法工作，为今后立法提供指导具有重要意义。

中华人民共和国成立以来，我国进行过几次法规清理工作。1954年9月一届全国人大第一次会议召开，颁布了新宪法。国家法制建设步入新的历史时期。这就发生了中华人民共和国成立初期共同纲领制定时的法律效力的问题。于是，这次会议作出了关于“现行法律、法令继续有效的决议”。决议指出，所有从1949年10月1日中华人民共和国成立以来由中央人民政府制定、批准的法律、法令，除同宪法相抵触的以外，一律继续有效。这只是对法律效力作原则性宣告，全国人大常委会并没有对法律进行具体的清理，指出哪些法律有效，哪些法律相抵触。然而，根据这一决议，国务院在1955年对原政务院及其所属各部门发布的法规进行了一次清理，在清理政务院制定和批准发布的250件法规中，确定继续有效的法规42件，继续适用但需要修改的法规64件，需起草新法规代替旧法规的55件，过时法规42件，已废除的法规47件。可见，当时大部分法规已经过时，不及时清理，只能给法制造成极大的混乱。这样清理，使法规的废改立十分明确，使法规的混乱和矛盾现象得以消除。

十一届三中全会以后，为消除“文革”后对法律秩序造成的混乱状况，使国家走向法制化轨道，1979年11月，五届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，宣告中华人民共和国成立以来制定的法律、法令，除同五届全国人大及其常委会制定的宪法、法律相抵触的以外，继续有效。这次，全国人大常委会也没有对法律进行具体的清理，指出哪些法有效，哪些法没有效。随后1983年10月，国务院决定由国务院法制局和经济法规研究中心组织，对国务院和各部门规章进行一次全面清理，截至1988年4月，在清理约3 000项法规、规范性文件中，失效和废止的约占70%，有效和需要修改的只占30%。可见，当时法规和规范性文件的混乱是多么严重。在这次清理的基础上，1985年，国务院办公厅发布41号文件，规定今后国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府每年对法规清理一次，做到该废的废，该改的改，该立的立。使国务院和地方人民政府清理法规工作经常化、制度化。1988年，国务院法制局根据国务院领导同志的建议，对涉外经济法规进行了一次全面清理，并将清理法规汇编成册，使涉外法规得到协调。

全国人大常委会对法规进行的唯一一次清理是1987年。清理工作由全国人大常委会法制工作委员会具体进行，清理范围包括中华人民共和国成立以来中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会、全国人大及其常委会制定、批准的法律。在清理的134件法律中，有111件失效，继续有效或需要修改的有23件。此外，还废除了由全国人大常委会批准的民族自治地方组织条例48件。清理结果报常委会审批。通过这次清理，基本消除了法规的混乱和矛盾现象，维护了法律的统一和严肃性，为立法和法制完善创造了条件。

总结现有的经验，法规清理工作主要有以下技术和步骤:第一，由立法机关工作机构组织专门力量搜集全部或某方面的所有法规，同时要全面掌握现行有关政策，以及了解国家政治、经济和社会生活的实际情况，对法规进行逐个研究。第二，通过认真的分析，提出哪些法规仍然有效，可继续适用，宣布需要废止的意见。第三，找出并说明需要废除和修改补充的法规的原因和情况。第四，详尽列出那些相互矛盾、重复、抵触的法规和条文，提出解决的办法。第五，将清理法规的结果意见报法律制定机关审查作出决定。

四、完善立法监督制度

立法监督在实践中还没有形成统一有效的制度，甚至人们对立法监督的概念还没有形成一致的认识。我们提出这个问题完全是从实际需要出发。随着我国法制建设事业的发展，立法数量将越来越多，法规日益重复、纷繁庞杂，矛盾、不协调的情况也愈加严重，法制的统一协调，需要加强对立法的监督。光讲立法，不重视监督，法律内部矛盾会使立法的效用大大降低。建立有效的立法监督制度有许多事情要做。

首先，各级立法机关要在思想上重视立法监督工作，把它当做与立法同等重要的事看待。由于立法权的下放，法律规定各立法机关的立法界限又不十分明确，加上部门立法严重，许多法规要受到部门利益和地方利益的影响。这样，立法中的矛盾、不协调现象就难以避免。随着我国改革开放事业的发展，对法律的需求越来越大，这就对法律的废改立提出了更高要求，因此，立法和法律清理工作必须同步进行。通过审查、清理法规，及时消除法规的冲突，废除过时的法规，以免引起法制混乱，从而推动立法工作的发展。加强立法监督，是保证法制建设协调、健康发展的有效手段。

其次，要健全专门立法监督工作机构。专门立法监督工作机构包括:法规报批审查机构，法规备案机关，法规告诉受理机关和法规清理机关。全国人大常委会的法规备案由办公厅秘书局(1993年以前由联络局)承担，法规清理是临时性的，过去由法工委各室去做。对报批法规的审查工作可以由法工委或各专门委员会进行。现在缺少的是对告诉违法不当法规的受理机构。按全国人大组织法规定，专门委员会负责审查常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规和政府规章等。但是，谁来发现法规之间相抵触的和接受人们控告法规与法律相抵触的案件，并向常委会报告呢?需要有专门机构。常委会会议不可能直接去做这项工作。我们说健全立法监督工作机构，主要是健全对不当法规的告诉审查机构。要以建立这一机构为中心来健全完善整个立法监督工作机构及其工作。若设立这一机构，可考虑法规备案和法规清理工作都由它来统一承担。这一机构可直接设在常委会下面或设在法制工作委员会中，但一定要专门从事这项工作。若今后能设立宪法监督机构，这一机构应同宪法监督工作结合进行。立法监督工作机构的任务是:负责法规备案；受理国家机关、社会组织和公民对法规、规章和其他规范性文件与法律相抵触案件的受理，必要时对法规进行清理，在经初步审查发现法规与法律相抵触或不适当时，向常委会提出审查意见和建议，由常委会交付有关专门委员会审查后，作出处理决定，或直接作出处理决定。

再次，完善立法监督的具体制度。这些制度是:法规报批审批制度，法规备案制度，法规告诉审查制度，法规清理制度。其中有的制度基本建立，如备案制度；有的制度不很规范完善，如法规审批；有的制度还没有建立起来，如法规告诉审查制度和法规清理制度。法规备案制度前面已经介绍，全国人大常委会和国务院都有较明确具体的规定。存在的问题主要是:对有些规范性文件算不算法规，该不该报送备案，界限不清，使有些法规该报的没报。有的地方不能如期报送法规备案，不报漏报的事时有发生。还有的法规备案手续不全，法规文本不规范等。这些问题应在工作中不断改进。

法规报批制度主要涉及民族自治地方的立法和较大城市的立法问题。现在，全国人大常委会和省级人大常委会还没有形成一套比较一致规范化的审批程序:如报批时间、审批时限、审查批准内容，是对报批法规进行实质性审查，^[2]还是只作程序性审查，^[3]审批法规与制定法规的不同程序等。这都需要全国人大常委会和省级人大常委会作出专门研究，并在议事规则或立法程序法中作出规定，法规的告诉审查制度应在建立专门机构的基础上，规定出一套具体工作程序。要对提起法规审查的机关、受理条件、审查步骤、处理方式和审查效力等作出规定。法规清理要适时进行，并将清理的主要步骤定型化。

【注释】

[1]原载《全国人大常委会办公厅研究室材料》［1993］第23号，后发表于《全国人大工作通讯》1994年第17期。

[2]对法规内容是否正确进行全面审查。

[3]只审查法规是否与宪法、法律相抵触。