行政立法权限

三、行政立法权限

（一）行政立法权限的概念

所谓行政立法的权限，指的是行政立法主体根据宪法和法律规定，在多大范围内享有立法权。它的基本涵义分为三层：哪些行政机关享有行政立法权；行政立法机关在哪些方面享有行政立法权；行政立法在效力等级关系中的地位。确定行政立法权限，既有助于明确行政立法的目标，为行政立法活动提供标准和依据，同时也有助于行政立法的科学化和规范化，实现合理分工和统一协调。

从我国的实践来看，行政立法权限具有三个方面的特性：

第一，行政立法权限具有法定性。在现代国家中，一切权力都应受到限制，而这种限制往往要通过法律的形式加以规定。立法权力也不例外。行政立法权限必须由法律事先明确加以界定，只有宪法和法律所赋予的行政立法权才是合法的。在我国，全国人大是最高国家权力机关，由它制定的宪法和《立法法》等法律赋予特定行政机关相应的行政立法权限。

第二，行政立法权限具有层级性。由于我国幅员辽阔，社会规模较大，在政府管理上形成复杂的层级关系。相应地，宪法和法律赋予不同层级的行政立法主体不同的立法权限。行政立法权限的层级性，一方面体现为不同性质和层级的行政机关，其行政立法的内容和形式不同，如国务院制定的是行政法规，国务院有关部门制定的是部门规章，特定地方人民政府制定的是地方政府规章。另一方面，这些形式各异的行政立法，相应地存在效力等级的关系。根据《立法法》规定，行政法规的效力高于规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内较大的市的人民政府制定的规章；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间则具有同等的效力，在各自的权限范围内施行。

第三，行政立法权限的可扩展性。特定行政机关除了具有宪法和法律所赋予的行政立法权限外，还可以通过国家权力机关或上级行政机关授权的方式在一定程度上扩展其行政立法权限。行政立法权限的这种可扩展性，一方面取决于行政机关作为国家权力机关的执行机关，对国家权力机关负责，存在国家权力机关向行政机关授权的问题。另一方面它也取决于社会管理的实际需要，是社会飞速发展和政府管理复杂化、专业化的产物。值得注意的是，行政立法权限的这种可扩展性是有限的，它既要依法进行，也要有一定的时间限制，在我国，一旦国家权力机关就授权立法事项制定法律，授权立法就终止了。《立法法》第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”

（二）行政立法权限的划分

划分行政立法权限，目的是对行政立法权限的范围进行明确界定，保证行政立法权有效、合理地行使，形成统一协调的行政立法体系。行政立法权限作为行政立法的根据所在，既是行政立法行为的前提条件，也为行政立法监督提供了基础。

1.国务院的立法权限。《立法法》第56条明确规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”国务院是制定行政法规的唯一主体，其他行政机关无权制定行政法规。

根据《立法法》规定，国务院的立法权限包括三个方面：

第一，为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。国务院是全国人大及其常委会的执行机关，其职能是执行和实施全国人大及其常委会的法律，可以根据这一需要而制定行政法规。以这一权限为基础的行政立法是执行性立法，它不仅要以宪法和法律为根据，而且不能在法律规定之外创设新的权利和义务。

第二，根据宪法第89条规定的国务院职权的事项。宪法第89条规定国务院的行政管理职权有18项，概括起来就是两个方面的内容，一是行政机关内部管理，即行政机关工作制度和工作程序方面的事项，如行政机构编制、行政人员的奖惩任免等；二是社会事务管理，即具体的社会经济文化管理事项，如城市建设、社会治安管理、对外事务等等，除应由全国人大及其常委会制定法律的事项外，这些具有技术性、专业性的行政管理工作都可以由行政法规来规定。

第三，全国人大及其常委会授权国务院规定的事项。除了国务院职权本身所固有的行政立法权限外，它还可以通过授权来扩展自身的立法权限。根据《立法法》规定，应由全国人大及其常委会制定法律的事项，在尚未制定法律的条件下，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是对于授权，还有三方面的限制：第一是内容上的限制，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不得授权国务院制定行政法规。第二是条件上的限制，《立法法》第10条规定：“被授权机关应当按照授权目的和范围行使该项权力。”国家权力机关的授权是有一定范围的，被授权的行政机关不能就没有授权的事项进行立法，而且必须严格遵循国家权力机关的授权意图。同时该条款还规定：“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”这就有利于改变过去因层层授权而导致的行政法律规范效力等级不清的状况。第三是时效上的限制。《立法法》第11条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”

2.国务院各部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构的立法权限。《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”

上述机构就是国务院部门规章的立法主体，是国务院的职能机构，主管某一方面的国家行政管理事务。《立法法》第71条规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”这就规定了上述机构的行政立法权限。基于执行和实施国务院行政法规、决定和命令的需要而制定的部门规章是执行性立法，它要以法律、国务院的行政法规、决定和命令为根据，不能创设新的权利和义务。

同时，根据《立法法》规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，既可以提请国务院制定行政法规，也可以由国务院有关部门联合制定规章。

3.特定地方人民政府的立法权限。《立法法》第73条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”上述地方人民政府构成了地方政府规章的立法主体。

根据《立法法》规定，特定地方人民政府的立法权限主要包括以下两个方面：

首先是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。地方人民政府的职能是在本地区范围内，结合本地方实际情况执行和实施法律、行政法规和地方国家权力机关制定的地方性法规，基于履行这方面职能的需要，特定地方人民政府可以制定地方政府规章。这一权限范围的地方政府规章属于执行性规章，一般称为“实施细则”或“实施办法”。

其次是属于本行政区域的具体行政管理事项。这些事项包括地方经济文化建设、维护地方治安和社会秩序及其他地方性公共事务等。特定地方人民政府可以就这些事项制定地方政府规章，但是不得与法律、行政法规、地方性法规相抵触。

（三）行政立法的效力等级

行政立法的效力等级是指不同行政机关所制定的行政法律规范，在法律适用中所表现出来的法律效力的等级差别。行政立法的效力等级是由行政机关的权限所决定的。在此效力等级中，下位法不得违反上位法的规定，否则要予以改变或撤销。

《立法法》对行政立法的效力等级作了以下规定：

1.行政法规的效力高于地方性法规和规章。国务院制定的行政法规在全国范围内具有普遍的效力。国务院各部门、特定的地方人大和人民政府所制定的部门规章和地方性法规及地方政府规章，在效力上低于国务院的行政法规。

2.省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内较大的市的人民政府制定的规章。根据地方政府之间的上下级关系，相应地形成地方政府规章之间在效力上的高低等级。

3.部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等的效力，在各自的权限范围内施行。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间，对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。