行政立法权

五、行政立法权

行政立法权是指中央政府为实施宪法和法律的规定而制定法规、条例、指示、决定或发布命令的权力，它是相对于国家立法机关的立法活动而言的。政府的行政立法权，依其权力来源的不同又可划分为两个方面：

1.职权立法

职权立法就是行政机关享有和行使的立法权来源于宪法的赋予，是其本身享有的一项职权。政府可根据其管辖事务的需要，在宪法赋予的职权范围内，随时进行行政立法以实现对相关事务的管理。按照分权学说，立法权与行政权乃两种性质不同、界限分明的权力。立法权有国家设立立法机关行使殖民地行政权乃两种性质不同、界限分明的，立法权的行使是通过设立专门的国家立法机关来实现的，政府仅为行使行政权的机关，它对立法权的染指长期以来一直在理论上被视为是荒唐的，实践上是有害的，这不仅在卢梭的《社会契约论》中有反映，而且在美国，直到1932年，联邦最高法院还郑重其事地宣布：“国会的立法权不可授予他人，这是最清楚不过的了。”现在之所以赋予政府享有立法权，学者普遍的解释是：19世纪以来，各国政府的职能不断扩大，行政事务的复杂性程度也越来越高，要实现依法治国的基本目标，仅有议会的立法是难以胜任的，更何况议会开会时间有限，立法程序复杂，加之涉及行政事务立法的内容又具有很强的专业性和技术性，由议会的议员来审议，最多只能是流于形式而没有多大实际意义。

政府的职权立法内容除少数是自主性外，绝大多数都属于实施性的。立法文件的名称有“规则”、“规程”、“办法”、“条例”、“命令”等，并因发布机关的不同而有效力等级的差别。

2.委任立法

委任立法是指政府根据立法机关的委托或授权进行的立法，最早产生于英国，以1834年的《济贫法》授予济贫专员就有关济贫事务制定规则和规章而开其先河。^[12]至19世纪末、20世纪初，委托立法得到了迅速发展，呈现出飞速增长之势。像英国，政府通过委任立法制定的法律平均每年近两千项，为议会立法的三十多倍。^[13]委任立法的出现，适应了政府管理事务日益复杂，立法涉及的专业性、技术性内容越来越强的需要，即解决了立法机关在日益繁重的立法任务面前难以重负的问题，也在一定程度上缓和了立法机关议员专业知识缺乏造成的法律与现实之间产生的紧张关系。

各国政府的委任立法在两种情况下进行：一是依照议会规定的行政权力行使标准或条件制定行政法规；二是依照法律规定可能发生的事实和效果，来决定法律的实行或生效。无论属于哪一种情况，为防止行政机关滥用职权，议会在授权政府进行立法时应满足这样一些条件：首先是必须对授权的事项享有立法权，也就是具有授权的权力；其次是应明确规定授权的种类、性质和范围，也就是授权政府在什么时间范围内就什么事项进行立法；再次是规定政府根据授权进行立法应遵循的标准、条件等；最后是授权的对象应是机关而非个人。即便是不少国家在委任立法时多将立法权授予行政机关的首长，如总统、总理、部长等，但在理论上也不能作出是对总统、总理、部长等个人授权的解释。