民族立法权

法律依据。民族自治地方立法权来源于宪法授权。宪法第一百一十六条明确规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”民族区域自治法第十九条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。宪法和民族区域自治法的相关规定，是民族自治地方立法权的主要法律依据。

基本特征。与其他国家机关享有的立法权相比，民族自治地方的立法权有着自身特点：（1）特定的行政区域。即其效力仅限于本民族自治地方。民族自治地方的建立，是根据当地的民族关系、经济社会发展等状况，同时参考历史发展所建立的以一个或几个少数民族聚居区为依托的行政区域。因此，每个自治区、自治州、自治县（旗）依法所制定的自治条例和单行条例，只适用于本行政区域内的关系调整。（2）特定的立法主体。根据宪法和法律的明确规定，民族自治地方的自治机关所享有的自治条例、单行条例制定权，只能由民族自治地方的人民代表大会行使，而不包括自治地方的人民代表大会常务委员会和人民政府。民族自治机关，包括自治区、自治州、自治县（旗）的人民代表大会和政府，而只有民族自治地方的人民代表大会才是自治条例和单行条例的立法主体。（3）特定的表现形式。地方立法形式包括地方性法规和地方性规章等。地方性法规由省级人民代表大会及其常务委员会和设区的市人民代表大会及其常务委员会制定；地方性规章由省级人民政府及设区的市人民政府制定；自治条例和单行条例由自治区、自治州、自治县（旗）人民代表大会制定。这里，民族自治地方的自治机关所享有的民族立法权，属于同一般地方立法相对应的特殊地方立法，具体表现形式为制定自治条例和单行条例。（4）特定的授权形式。自治区、自治州、自治县（旗）属于三个不同层级，宪法和法律从民族平等和行使自治权的实际需要出发，同等地赋予自治区、自治州和自治县（旗）人民代表大会以自治条例和单行条例的制定权，反映了民族区域自治在制度设计上是为确保民族自治地方能够在维护国家统一的前提下，更好地依法管理本民族内部事务。

搞好民族立法应注意的问题。根据宪法和法律的规定，结合民族自治地方的实际，切实做好民族立法工作，应着重把握四个工作环节：（1）树立正确的指导思想。民族立法是解决民族问题、调整民族关系的重要途径与手段。从事民族立法工作，首先必须要坚持以中国特色社会主义理论和党的民族政策为指导，要以宪法、民族区域自治法和立法法为依据，严格遵循立法的基本原则与程序要求，特别是要妥善处理好维护国家法制统一完备与兼顾民族地区特点的关系。此外，还必须要注意从实际出发，将立法的鼓点敲在促进民族地区加快经济社会发展和维护地区稳定、增进民族团结之上。这是我们在今后的民族立法工作中应当始终坚持的价值导向。（2）围绕党和国家工作大局开展工作。民族立法工作千头万绪，抓什么、怎么抓？总结各地实践经验，大体可以概括为：一是要围绕中心。要把立法工作与党和国家的改革、发展与稳定的重大决策紧密结合起来。在当前，就是要通过地方民族立法，为少数民族和民族自治地方实现跨越式发展和长治久安，如期与全国同步进入小康提供良好的法治环境。二是要突出重点。民族立法提倡急用先立，兼顾长远。在当前，要把深化改革、促进发展和维护稳定需要用民族立法来解决的突出问题作为立法重点，同时兼顾其他方面的立法。特别是要注重抓住那些党和国家有部署、法律法规有规定、各族群众有诉求的重点问题适时做好立法工作。党的十八届四中全会明确提出，要加强重点领域立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，实现公民权利保障法治化，健全公民权利救济渠道和方式；完善社会主义市场经济法律制度，创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强市场法律制度建设，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用，维护公平竞争的市场秩序；用严格的法律制度保护生态环境，大幅度提高违法成本等。这些都是我们当前和今后一个时期的立法重点。三是要统筹兼顾。在立法工作中，要统筹考虑规范性文件的立、改、废，对那些明显不符合社会发展形势需要的规范性文件，要及时依照法定权限和程序进行清理，该废止的废止，该修正的修正。要切实按照党的十八届四中全会精神和立法法的规定，对不适应改革要求的自治条例、单行条例，及时加以修改和废止。四是要搞好立法后评估。地方性法规、自治条例、单行条例制定实施后，有关部门可依法对其实施情况开展立法后评估。以便于制定机关及时对不适当的规范性文件及规定进行相应的调整或清理。（3）突出少数民族和民族自治地方特点。我国之所以要对民族自治地方授权立法，从根本上说，就是考虑到各民族自治地方在政治、经济和文化方面，有着一定的特殊性，如果整齐划一地执行国家法律会有困难和问题。所以，要在维护国家法制完备和统一的前提下，授权民族自治地方以自治条例和单行条例制定权。（4）严格遵循立法程序规定。以宪法为依据，依照法定权限、遵循法定程序，是从事地方民族立法的基本守则。在民族立法工作中，要切实按照立法法的要求，坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规、自治条例、单行条例和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾，确保民族立法中的法制统一与地方特色相互促进、相得益彰。要严格遵守地方性法规、规章、自治条例和单行条例的备案规定，切实依法做好法案起草、审议、通过、批准、公布和备案审查各环节工作。努力从源头上、制度上防范和杜绝规范性文件之间相冲突。民族立法工作中，还应注意逐步完善各项立法程序，严把立项、起草、审议关，从工作机制上防止和避免部门利益法制化。

党的十八届四中全会明确提出，要深入推进科学立法、民主立法。健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。立法法修改时，严格注意将上述十八届四中全会的这些规定精神体现到修正案中。因此，我们在从事地方民族立法的工作中，应当结合立法法的新规定，尽快完善地方民族立法的相关程序，使之成为立法工作的基本遵循。