公民社会权利的立法保护

一、社会权利的国际法保障

社会权利是规范性国际人权法典的重要组成部分，它不仅在《世界人权宣言》（1948）和《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）等国际人权宪章中有明确规定，还在一些区域性人权公约中有具体规定，如《美洲国家组织宪章》（1948）和《欧洲社会宪章》（1961）等。这些条款一旦被缔约国认同，就具有法律约束力，成为这些国家保护社会权利的一种重要方式。

1948年联合国通过的《世界人权宣言》共计30条，前半部分主要涉及的是自由权利，后半部分第二十二—二十七条确立了社会基本权利的范畴，涵盖了经济、社会、文化三个层面，具体包括工作权、休息权、健康和福利权、教育权、文化活动权。为了进一步保障人权，1966年，联合国还专门通过了保障社会权利的国际条约——《经济、社会和文化权利国际公约》，公约在开篇的原则中首先明确了公约宗旨，即，“确认这些权利是源于人身的固有尊严，确认，按照《世界人权宣言》，只有在创造了使人可以享有其经济、社会和文化权利，正如享有其公民和政治权利一样的条件的情况下，才能实现自由人类享有免于恐惧和匮乏的自由的理想”。按照社会权利内容，《经济、社会和文化权利国际公约》规定的社会权利主要包括：工作的权利（第六条）、享受公正和良好的工作的权利（第七条）、组织和参加工会的权利及罢工权利、享受包括社会保险的社会安全的权利、受教育的权利（第十三条）和享受科学文化生活的权利。

除了国际人权宪章（包括《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》）中明确规定的社会权利，一些区域性公约中也都有社会权条款。例如，1961年10月18日通过的《欧洲社会宪章》承认人民享有工作权、劳动保障和职业培训权、公平待遇权、受教育权、健康权和接受社会救助等社会权利以及儿童、青年、女工受保护的权利。1996年1月29日修订后的《美洲国家组织宪章》明确指出，“社会公正和社会安全是长期和平的支柱”，“无论在城市还是在农村地区，那些生活在社会边缘的人应该不断地被纳入国家的经济、社会、公民、文化及政治生活中来，并参与其中。这样才能使完全融合国家共同体、加速社会流动过程以及巩固民主体系的目标得以实现。一切以合作、发展和共同体进步为目的的努力及各种潜能的发掘都应获得促进”。其中，社会权利主要包括获得物质性社会福利的权利、工作的权利和社会义务、结成工会组织的权利及罢工权、富有效率的社会保障体系。2000年新通过的《欧洲联盟基本权利宪章》对社会基本权进行了规范，主要包括劳动权（劳工对于企业之经营，有受告知与被倾听的权利、集体谈判和集体行动的权利、每个人都有受免费工作中介的权利；劳工无正当理由遭解雇时，有受保护之权利、良好工作条件的权利；童工之禁止及少年劳工之保护）、家庭和职业生活的兼顾、社会福利与社会救助、健康照护、一般经济利益服务、环境保护、消费者保护等。

二、社会权利的国内法律保护

《经济、社会和文化权利国际公约》第二条第一款要求：“每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”^[32]经济、社会和文化权利委员会对《经济、社会和文化权利国际公约》第二条第一款做了进一步解释：“委员会认为，在许多情况之下立法是特别需要的，在有些情况下可能甚至是必不可少的。例如，如果必要的措施没有可靠的立法基础，可能就很难有效地反对歧视。另外，在卫生、保护儿童和母亲、教育领域及在第六至第九条涉及的事务方面，立法从许多角度看都会是不可或缺的一项内容。”^[33]经济、社会和文化权利委员会不仅在一般意义上强调了立法的作用，在解释各项具体社会权利条款时也都突出了立法的地位，如解释缔约国在实现工作权利时应履行的法律义务时指出：“保护工作权利的义务，除其他外，包括缔约国有责任通过立法或采取其他措施，确保平等获得工作和培训，确保私有化措施不损害工人的权利。”^[34]与此同时，还就立法具体措施做了详细的规定：（1）建立国家机制，监督就业政策和国家行动计划的执行；（2）就数量指标和执行的期限做出规定；（3）确保遵守国家一级订立的基准的手段；（4）吸收公民社会，包括劳务问题专家在内，私营部门和国际组织的参与。在监督实现工作权利进展方面，缔约国应当找出影响履行上述义务的因素和困难。^[35]

利本贝利认为，对于社会权保护而言，立法的目的在于：（1）提供更详细的有关国际文书和国家宪法中出现的权利的范围和内容的定义。例如，需要立法来详细解释《经济、社会和文化权利国际公约》第十一条“适当住房”的概念。（2）规定实现权利的财务安排。（3）规定国家、省和地方的不同政府部门在实现这些权利时的责任和职能。（4）为实现这些权利创造和谐的制度性框架。（5）防止和禁止国务院和房东、雇主、公司、银行等私人当事人侵犯权利。（6）提供具体的救济以补偿权利的侵犯。^[36]

实际上，通过立法来实践社会权利，既有利本贝利表述的原因，也有其他因素，具体来说：

首先，如前所述，通过宪法的方式保障社会基本权利的实现是现代法治国家的普遍做法，但是，大多数时候，社会基本权利的实现离不开法律。“唯有透过在立宪时，对条文内容尽可能地明确及周详考虑，以及立法者对相关法律迅速及广泛的拟定，使得‘社会基本权’转化为‘社会权’的时间及幅度，达到最紧凑之程度，这是实践每一个社会基本权利之‘具体化’最为妥当的程序。”^[37]当社会基本权作为纲领性条款只具有指示性作用时，法律的作用无疑更加突出，因为一旦没有法律，所有的宪法秩序都将无从谈起。而当社会基本权条款具有“宪法委托”和“制度保障”效力，法律的职能就是尽可能将宪法条款具体化或制定相应的保障性制度，确保社会基本权利条款的有效落实。即使社会基本权具有“公法权利”效力，运用法律手段仍然是公民提起请求权的经常性手段。“与宪法相比，立法的优势在于，它通常比开放性、原则性的宪法规范得更加详细、更加具体。与泛泛制定宪法或国际法规范相比，法院往往更愿意接受实施具体立法的权利和义务。”^[38]

其次，社会权利的实现不像保障一般自由基本权——要求国家消极不干预，而是要求国家积极地干预，并且把握一定的适度原则。一旦依赖于公共财政的社会支出费用被过度使用，可能会出现事与愿违的结果。“体系运作越来越昂贵，以致需要不断地对其投入更多资金。至于国家财政，则不得不放弃其他的责任来承受社会福利的负担。税收和社会保险的保险费越高，公民自负责任地管理经营其收入的自由就越少。当税收和社保保险费负担超过了纳税义务人的经济支付能力范围或者使他们疲于支付时，用于社会权利的税收人就将减少。如果低报酬工作带来的收益小于以社会福利获得的给付，就会鼓励索取和被供养心态，并且使人们怠于对自己的经济生存负责，而这些可能通过父母‘遗传’给孩子们。”^[39]因此，立法机关必须在立法中实现国家“和平、自由和社会均衡”发展。

再次，有权力的地方就需要有制约。一方面，掌管资源的国家机关往往拥有很大的权力，更加需要通过法律手段制定一套完整程序，确保社会资源公平分配；另一方面，有效的立法程序可以在保证社会基本权利时，防止其侵犯个人其他自由权利。倘若国家只专注社会权利的实践，而忽视、淡漠自由权的保护，现代民主法治理念将面临极大的危险。正如有学者所言，“从自我的强制发展到社会的强制”，“从合理的自律发展到合理的压制”，“从理性的一律发展到强迫的一律”，积极自由极易背离自由的初衷而沦为压制自由的工具，为极权政治和暴政统治打开方便之门。^[40]因此，国家在保障及实践社会基本权利时，必须借助法律的程序，对个人的、传统的自由基本权利予以足够的尊重。

最后，只有通过立法才能更好地履行社会权的国家法义务。一般而言，国际法在国内的生效方式有“二元制”和“一元制”两种方式。在实行二元制的国家，已经批准的条约在被纳入或转换到国内法体制之前，在国内法中没有直接效力，必须由国家通过个别立法进行转换。即使在自动纳入的“一元制”国家，其中的“非自动执行条约”的实施，也要依赖国内立法，否则不能在国内法院直接适用。

除此之外，与正式的法律诉讼相比，立法可提供更低廉、更快捷和弱势群体更易获得的行政救济。

【注释】

[1]之所以使用“法制”而不是“法治”，主要是因为本章只局限于静态法制层面，不包含执法和司法环节。

[2]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第124页。

[3]夏正林：《社会权规范研究》，山东人民出版社2007年版，第250页。

[4]关于社会基本权利的效力理论，除了下列几种划分外，还有其他划分方法，如日本学界根据社会基本权利效力大小将其划分为纲领说、抽象权利说、具体权利说、法定权利说。也有学者根据权利人是否有权向法院提起司法救济请求权将这几种理论统归为“客观权利”和“主观权利”。

[5]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第112页。

[6]同上，第144页。

[7]同上，第145页。

[8][德]卡尔·施米特著，刘锋译：《宪法学说》，世纪出版集团上海人民出版社2005年版，第173页。

[9]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第52—53页。

[10]Hans-Peter Ipsen的宪法委分为：“最狭义的绝对的宪法委托”“无设期限的、绝对宪法委托”“‘施行法律’的宪法委托”“未定期限的宪法委托”。

[11]Peter Lerche的宪法委托分为：“宪法命令”和“宪法委托”。

[12]Ekkehard Wienholtzde的宪法委托分为“立法委托”和“宪法训令”。

[13]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第52—53页。

[14]立法者主权理论认为，立法者原则上是自由的，不受任何的约束，立法处于国家权力体系的核心。

[15]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第75页。

[16][日]大须贺明著，林浩译：《生存权论》，法律出版社2001年版，第86页。

[17]陈新民：《德国公法学基础理论（上册）》，山东人民出版社2001年版，第700页。

[18]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第114页。

[19]李建良：《“制度性保障理论”探源——寻求卡尔·史密特学说的大义与微言》，吴庚大法官荣退论文集编辑委员会：《公法学与政治理论：吴庚大法官荣退论文集》，元照出版公司2004年版。

[20]根据制度性保障的不同类别，“法律制度的核心部分”要求是不一样的，对于自由权保护而言必须以符合“体系正义”或“残余理论”为标准，对于社会权则要符合“保障足够性原则”。

[21]欧爱民：《德国宪法制度性保障的二元结构及其对中国的启示》，《法学评论》2008年第2期。

[22]李建良：《“制度性保障理论”探源——寻求卡尔·史密特学说的大义与微言》，吴庚大法官荣退论文集编辑委员会：《公法学与政治理论：吴庚大法官荣退论文集》，元照出版公司2004年版，第222页。

[23]郑贤君：《基本权利原理》，法律出版社2010年版，第278页。

[24]李春生：《司法院大法官解释中关于制度性保障概念意涵之探讨》，载李建良、简资修主编：《宪法解释之理论与实务》（第2辑），中央研究院中山人文社会科学研究所2000年版。

[25]李建良：《论学术自由与大学自治之宪法保障》，《人文社会科学集刊》1996年第1期。

[26]王锴：《论财产权的宪法保障模式》，载《公法评论》2006年第3卷，第92—114页。

[27]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第115页。

[28]BVerf GE 7，198（1958）.See Donald P.Kommers，The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republice of Germany，Duke University Press，1997，p.363.

[29]Ibid，p.363.

[30][德]克里斯蒂安·施塔克：《宪法和法律中的社会权利》，《中德法学论坛》第6辑，南京大学出版社2008年版，第7页。

[31]立法专属领域意指只有民意代表机关（立法机关）才能判断或决定国家财政、教育、医疗、劳资关系等政策性、专业性都很高的社会立法事项。

[32]董云虎：《人权大宪章》，中共中央党校出版社2010年版，第158页。

[33]参见经济、社会和文化权利委员会《第3号一般性意见——缔约国义务的性质》，第5段。

[34]参见经济、社会和文化权利委员会《第18号一般性意见——工作权利》，第25段。

[35]同上，第38段。

[36]S.利本贝利：《经济和社会权利在国内法律制度中的保护》，[挪]A.艾德、C.克洛斯、A.罗萨斯主编，中国人权研究会组织译：《经济、社会和文化权利教程（修订第二版）》，四川出版集团四川人民出版社2004年版，第64页。

[37]陈新民：《宪法基本权利之基本理论（上册）》，元照出版公司1999年版，第126页。

[38]S.利本贝利：《经济和社会权利在国内法律制度中的保护》，[挪]A.艾德、C.克洛斯、A.罗萨斯主编，中国人权研究会组织译：《经济、社会和文化权利教程（修订第二版）》，四川出版集团四川人民出版社2004年版，第65页。

[39][德]克里斯蒂安·施塔克：《宪法和法律中的社会权利》，《中德法学论坛》第6辑，南京大学出版社2008年版，第9页。

[40]胡传胜：《自由的幻像》，南京大学出版社2001年版，第91页。