宪法变迁中的民族区域自治权

二、宪法变迁中的民族区域自治权

中国的民族区域自治自诞生之日起，经历了飞速发展，也曾陷入低谷，而后又迎来了复兴和更高层次的发展，这个轨迹是完全契合中国的宪法变迁过程的。而民族区域自治权是以宪法为最高效力准则的，认识宪法变迁中民族区域自治权的演进过程，理解其发展轨迹，总结经验教训，才能推动其发展。

1.共同纲领时期

具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》专章阐述了新中国的民族政策，把民族区域自治确定为一项基本国策。并明确将民族政策的原则确认为“民族平等”、“民族团结”和“区域自治”。1952年，按《共同纲领》第51条规定的民族区域自治政策，全国建立了130个包括省、专区、县和县辖区等不同级别的民族自治地方。⁽⁷⁾但是由于《共同纲领》的规定过于简单，难以解决当时民族工作中不断出现的具体问题，因此中央人民政府于1952年批准了政务院通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。它是我国第一部关于民族区域自治的专门法律，由7章40条组成，对民族自治地方自治机关的自治权利作出明确规定。

回顾《共同纲领》时期，此时虽然是民族区域自治制度发展的起点，但当时所关注的民族区域自治权的重心定位何在?仅仅通过立法就能直接引向推动民族平等，实现民族区域自治的目标?答案是否定的。1953年，在毛泽东同志的主持下，中国共产党中央委员会制定了党的民族工作的总任务，即逐步地发展各民族的政治、经济、文化，消灭历史上遗留下来的各民族间事实上的不平等，使落后民族得以跻身于先进民族的行列，过渡到社会主义。⁽⁸⁾当时的背景是，在各少数民族地区，还有3000万人口的地区由封建地主统治着，400万人的地区保持农奴制度，100万人生活在奴隶制度下，60万人在处于原始社会的阶段。而在部分汉族地区还存在大汉族主义，排斥少数民族的现象。1952年政务院制定的《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，在其解释性内容中作了如下说明:“由于各种的历史原因，国内某些少数民族成分，在好多年以来，甚至在好几代以来，即星散地居住在汉族地区。他们大多居住在城市和集镇。他们曾经在反动统治下长期地忍受着民族的压迫和歧视，有的因此不得不隐瞒自己的民族出身，改变自己的民族成分，遮盖自己的民族特点，以求生存。”⁽⁹⁾因此，《共同纲领》时期要实现的民族区域自治权，一方面是在完全空白的基础上加紧细化《共同纲领》的规定，政务院短短三年内出台了近十部行政法规，对民族区域自治权进行初步的系统规定;另一方面，民族区域自治权首先就是生存权，中央政府采取稳妥的步骤开始逐步解决少数民族地区人民的生存权的实现问题和客观上的不平等的问题。

2.五四宪法时期

五四宪法以《共同纲领》为基础，总结了《共同纲领》时期推行民族区域自治的成果和经验，规定了我国民族区域自治的性质和在国家中的地位，系统地确定了我国民族区域自治权的基本内容。刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中说:我们坚定地认定，必须让国内各民族都能积极地参与整个国家的政治生活，同时又必须让各民族按照民族区域自治的原则自己当家作主，有管理自己内部事务的权利。⁽¹⁰⁾“宪法草案通过各种规定，保证各少数民族在聚居的地方，都能真正行使自治权。”⁽¹¹⁾以此为指导，五四宪法以国家立法的形式明确肯定“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的总原则。在其指导下，通过对民族区域自治制度的完整定位，破除部族社会的落后的、阻碍自治权实现的结构组织和权力系统，以实现各民族间的政治平等为首要目标。

在制度设计中，各民族自治地方的行政级别，在共同纲领时期，按照人口的多寡和区域的大小，区分为相当于乡、区、县、专区或专区以上的五级，五四宪法则划分为三级。共同纲领时期，名称一律为自治区。五四宪法将之前行政地位相当于乡、村、区的自治地方划为民族乡，不再是民族自治地方，但拥有较大的权力。民族自治地方立法的层次结构的显著特点在于，凡实行民族自治的地方，无论其行政区划是大是小，都行使地方立法权。中华人民共和国成立初期的一段时间里，从人口最少、级别最低的乡一级民族自治地方起，都有权制定单行法规。当时这样规定有三个原因:一是《共同纲领》确立了各少数民族聚居的地区均应当实行民族区域自治的原则。按照这一原则，《民族区域自治实施纲要》规定从最低的乡一级民族聚居区起，都建立民族自治区。既然都是民族自治区，就要实行权利平等，就应当人无分多寡、地无分广狭，都行使包括民族自治地方立法权在内的民族自治权。二是当时情况异常复杂，各民族聚居区都能行使地方立法权，有利于它们掌握自己的命运，以免被别的民族聚居区所控制、干预或欺压。三是在民族区域自治刚开始时，规定哪一级应当有地方立法权尚无把握，因而权且规定所有民族聚居区都是自治地方、都有自治立法权。

但这样规定不宜作长久制度，连人口很少的民族聚居区也都实行区域自治行使立法权，显然不妥。五四宪法改变了乡一级的少数民族聚居区也是自治地方的制度，将民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，规定它们可以制定自治条例和单行条例。这意味着自治县以下乡一级的少数民族聚居区不再享有立法权。但五四宪法赋予了自治机关制定自治条例的权力，共同纲领时期只有变通的权力。这在理念上是一个进步，虽然到了1985年才有民族自治地方制定了第一个自治条例。

到1956年底，就已经依照宪法先后建立自治地方86个，其中自治区2个、自治区筹委会1个、自治州30个、自治县(旗)53个。全国民族区域自治制度体系框架的基本建立，保障了少数民族实现当家作主的权利。⁽¹²⁾

3.七五宪法、七八宪法时期

此段时期，在错误路线的指引下，党和国家在处理民族问题上，偏离了民族区域自治制度的核心价值，认为阶级斗争高于一切，提出“民族问题的实质是阶级问题”的错误论断。民族自治地方的自治机关被撤销，或陷于瘫痪，根本无法行使自治权;自治权的范围也被缩小。极左路线的推行，彻底破坏了少数民族内部的传统关系和初步建立的社会主义民族关系，将国家高度统一的政治——行政(国家政治、行政社会)体制贯彻到了每个少数民族地区。

七五宪法虽然大致沿用了五四宪法的体例，但是对民族区域自治权的行使产生了很大的不利影响，使其无法发挥应有的功能。七五宪法在“民族自治地方的自治机关”一节中，只保留了自治机关“可以依照法律规定的权限行使自治权”的内容，虚化了作为民族区域自治制度核心的自治权，许崇德先生对此条的评述是，“一言而蔽之，至于自治权的内容是什么，则无人知晓了”;⁽¹³⁾该宪法删除了五四宪法逐一列举的民族自治地方享有的很多自治权利，只在总纲中提出“各民族都有使用自己的语言文字的自由”并淡化了上级国家机关所具有的职责，在其第24条规定，“各上级国家机关应当充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权，积极支持各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设”，客观上导致了部分国家机关对保障民族自治地方权利的漠视。

七八宪法对民族区域自治权有所恢复。该宪法虽力图恢复五四宪法的精神，但“文革”刚结束不久，作用有限。在“民族自治地方的自治机关”一节中，重新规定了自治权的两项内容，“民族自治地方的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准”，“民族自治地方的自治机关在执行任务的时候，使用当地民族通用的一种或几种文字”。在上级机关如何履行职责方面，提出要“充分考虑各少数民族的特点和需要，大力培养少数民族干部，积极支持和帮助各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设，发展社会主义经济和文化”。

民族区域自治权在七五宪法、七八宪法期间出现的弱化甚至是虚化，充分地暴露了本身缺乏活性的民族区域自治权在面对危机时会出现的情况，为八二宪法期间建立一个比较健康的民族区域自治权运行体系提供了宝贵经验。

4.八二宪法时期

八二宪法全面恢复了五四宪法关于民族区域自治制度的规定。1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”⁽¹⁴⁾1982年12月，彭真同志在第五届全国人大第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说:“草案关于民族自治地方自治权的规定，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神。”⁽¹⁵⁾在这些科学认识的指导下，八二宪法在总结30多年来实行民族区域自治正反两方面经验教训的基础上，从当时民族自治地方的实际情况出发，作出了一系列重要的修改和补充。主要包括:自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策等新的补充规定，使八二宪法关于民族区域自治权的规定更加完善。八二宪法与1984年制定的《民族区域自治法》，以及一大批其他法律法规关于民族区域自治的规定和民族地区制定的有关地方性法规和地方性自治法规，规范了现存的比较完善的民族区域自治权。其中有《立法法》等20部法律对实现民族区域自治权的相关内容做出了规定。截至2003年底，民族自治地方共制定自治条例133个、单行条例384个，民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有68件。⁽¹⁶⁾还有四川、湖北、海南等12个辖有民族自治地方的省都先后制定了实施民族区域自治法的地方性法规和规章，19个省制定了23个有关散杂居地区少数民族工作的条例或地方性法规。⁽¹⁷⁾目前，中国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。⁽¹⁸⁾

在2001年《民族区域自治法》修订以前，由于历史积累的多方面的原因，民族自治地方的落后，更多地表现为经济发展落后于其他地区，这不利于保持和谐稳定的社会主义民族关系，因此，此时民族区域自治权的重心定位以实现民族自治地方的经济价值为主要目标，自治权的相关法规倾斜于经济水平的提高。但从民族自治地方的全面发展来说，民族区域自治权还未被正确定位，其整体运行效果受中央决策影响过大，缺乏自行完善的力量。在先后经历了修宪和修改《民族区域自治法》之后，恰逢全面小康社会、和谐社会、社会主义政治文明、以人为本的科学发展观等科学思想的出现和指导，会使民族区域自治权能在这些与时俱进的理论指导下日渐完善以发挥其应有效力。