浅论宪法中的“政治权利”

浅论宪法中的“政治权利”　沈静怡

“政治权利”是许多国家宪法以及国际人权公约中出现的一个概念^[1]，我国现行《宪法》第34条中也有“政治权利”的概念。但是，对于什么是政治权利、政治权利的范围等，宪法和国际人权公约并没有提供明确的答案。而在我国，对于《宪法》第34条中“政治权利”概念的理解关乎我国《刑法》第54条对“政治权利”概念理解的准确与否，涉及该条文的合宪性问题。因此，厘清政治权利的内涵、范围就显得十分重要。

一、宪法学研究中的“政治权利”

目前，我国学者对政治权利的定义和范围尚无统一看法，一般有以下几种观点:

观点一:政治权利是指公民依照宪法的规定参加国家政治活动，以及在政治上享有自由地表达个人见解与意愿的权利。这是现代国家公民的一项基本权利。现代国家公民就是通过将这些权利付诸实施来参加国家管理，监督国家机器的运行，从而保障自己作为个体的权利和自由。^[2]观点二:政治权利是指公民依据宪法和法律的规定，参与国家政治生活的可能性。它表现为两种形式:一种是公民参与国家、社会组织与管理的活动，以选举权与被选举权的行使为基础；另一种是公民在国家政治中依法发表意见，表达意愿的自由，通常表现为言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，简称为政治自由。^[3]观点三:政治权利即参政权，是指国民参加国家统治的组成、统治权的行使，或者地方民众参加地方自治行使的权利。^[4]观点四:政治权利是公民参与并影响政治生活从而得以在社会的政治生活领域达到自我实现的权利。这一定义包含了对政治权利的二项相关认定:第一，政治权利是公民参与政治生活的权利，以此区别于公民的人身权利、物质权利和精神生活权利。第二，在最终的意义上，政治权利是使公民在社会的政治生活领域达到自我实现的权利，参与并影响政治生活则是达到这一自我实现的必经途径。因此，政治权利还应被认为是利益本身。^[5]观点五:政治权利是公民以积极作为的方式参与或接近国家权力成立和运作的、反映公民对国家的能动地位的权利。^[6]奥地利学者H.凯尔森认为:“我们所理解的政治权利就是公民具有参与政府、国家意志之形成的可能性。确切地说，即意味着公民可以参与法秩序的创造。”^[7]

综合上述学者对政治权利的定义可以看出，在如下几个方面，学者们的认识是一致的:其一，政治权利不是一项单纯的权利，它是一束权利的集合；其二，政治权利涉及国家的公共生活领域尤其是政治生活领域，以此区别于个人生活领域；第三，政治权利是参与国家公共生活的权利。认识存在的分歧是，有些学者认为，政治权利还是一种对国家政治生活发表自己的观点的权利；有些学者认为政治权利不仅参与国家政治生活，还影响国家政治生活；有些学者不满足于对政治权利的形式意义上的概括，认为政治权利的定义必须揭示政治权利的实质，认为政治权利的实质是一种公民在政治生活领域自我实现的权利。笔者以为，要正确认识政治权利，必须弄清楚以下四个问题:

一是公民基于什么理由享有政治权利?按照人民主权理论，人民是一个国家的主权者，涉及人民利益的国家事务和公共事务理所当然应由人民决定。由于近现代国家的疆域、人口等因素的影响，一国人民无法直接行使主权决定国家事务和公共事务，因此必须将主权转化为国家权力和公民权利，前者授予政府，后者由公民个人享有。作为一个国家根本法的宪法在调整国家与公民关系时，必须确立并保证公民施于公共事务决定、参与和影响的权利，而政治权利正是人民参与、影响公共事务的必要手段。所以，政治权利是人民基于主权者的地位而对国家享有的权利，也是人民主权实现的一种具体方式，不应局限于公民参与国家政治生活方面，还应扩展至公民通过法律允许的途径和手段影响公共事务方面。

二是政治权利的功能和作用。从政治权利的功能和作用看，一方面，政治权利是权利主体实现自己利益的资格，是权利主体参与和影响公共事务，保障自身利益的必要措施。因此，政治权利是公民个人利益与国家利益、公共利益连接的纽带。另一方面，从政治权利在宪法基本权利体系中的地位来看，又是其他基本权利实现的基础和手段，是一种程序性的权利。正如我国宪法学者肖蔚云教授所说:“我们说的最根本的还是政治权利，是管理国家事务、社会事务的权利。它是其他权利和自由的基础。没有根本的政治权利，就没有其他的自由和权利。”^[8]公民的政治权利是其人身权利、精神自由、经济权利和文化权利的核心和支撑。再一方面，政治权利是近现代国家民主政治中的重要性权利，它直接影响民主决策结果、民主决策过程。

三是从政治权利的实质来看，笔者同意以下观点:政治权利是公民参与并影响政治生活从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利，政治权利是公民自我实现的一种方式。^[9]但是，宪法上的公民基本权利其所反映的都是利益，无论是物质上的，还是精神上的，同时，这些基本权利被宪法确认的前提就是承认公民在法律上的主体地位，而主体地位的主要体现莫过于主体参与、影响公共事务的自决和自主以及对私人事务的自决和自主。这一点，美国政治学家卡尔·J.弗里德里希在论述“近三百年历史中发展起来的三套权利”时已经明白指出。卡尔·J.弗里德里希尽管区分了三套权利并分别命名为自主的自由、参与的自由以及创造、发明和革新的自由，但他将这些权利共同置于最具综合性的权利——自我实现的权利之下，并认为:从这种个人的角度来观察，权利似乎要么是自我保存、自我肯定，要么就是自我发展。^[10]因此，无须在政治权利的定义上刻意强调这一点，以免引起不必要的误解。

四是政治权利针对的事务。政治权利与国家权力的形成、运作和监督密切相关，通常出现在政治代表的选择、政府政策的选择等方面，与民主政治、国家事务、社会事务等公共事务密切联系在一起。

综上所述，笔者同意林来梵教授对于政治权利的定义，即政治权利是“公民在宪法上所享有的一切政治性权利的总称”。这一定义能够最大程度地涵盖政治权利所涉及的各个方面。同时，这一定义也揭示了政治权利发挥作用的范围，即公共事务。

关于政治权利的范围，我国学者也有不同的看法。有学者认为，我国宪法文本中的“政治权利”仅限于选举权和被选举权。^[11]笔者认为，虽然现行《宪法》第34条使用了“政治权利”一词，但《宪法》第34条并没有划定政治权利的范围，也没有划定政治权利范围的意图。每一个法律条文都有其规定的目的和任务。《宪法》第34条的目的和任务是承认公民享有选举权和被选举权，明确享有选举权和被选举权的法定条件以及选举权和被选举权被限制或剥夺的情形，而没有划定政治权利范围的意图。另外，《宪法》第34条中分别使用了选举权和被选举权、政治权利的概念，这说明，选举权和被选举权与政治权利不是同一个概念，两者的内涵和范围应当是不同的。如果修宪者欲使选举权和被选举权等同于政治权利，那么，完全可以使用这样的措辞“但是依照法律被剥夺此项权利的除外”，而不使用容易引起歧义和误会的“政治权利”一词。事实上，以立法技术而言，《宪法》第34条出现的政治权利的范围要大于选举权和被选举权，而后者是被前者包括的权利。所以，选举权和被选举权只能是政治权利的一种，而不能等同于政治权利。有的学者基于宪法中政治权利仅包括选举权和被选举权的认识，指出:“宪法最基本的精神和价值是保障人权，以此为指导，刑法应该扩大对政治权利的保护范围，而不应该扩大对政治权利的剥夺或限制范围。”^[12]笔者以为，为保障公民基本权利以及遵守宪法起见，刑法确实不能扩大对政治权利的剥夺或限制范围，但是，我国刑法并不存在扩大对政治权利的剥夺或限制范围问题，因为宪法本身没有详细列出政治权利的范围。还有学者担心，如果对宪法中公民政治权利的范畴作过于宽泛的理解，有可能导致刑法或者其他法律对公民权利的剥夺过于广泛。因为宪法只要明确规定了一项权利是政治权利，那么刑法在规定剥夺政治权利的刑罚时，犯罪公民的该项权利就必然丧失。所以，虽然出于强调宪法中公民政治权利的重要而扩大政治权利的范围，但最终却可能导致缩小对公民政治权利实际保护的范围。^[13]实际上，只要刑法明确划定可被剥夺的政治权利的范围，就可以避免上述情况的发生。此外，《刑法》第54条只是列举了政治权利中的一些重要的构成部分，并没有将政治权利的全部内容列出。由此可见，刑法上的政治权利的范围与宪法上政治权利的范围是不同的，因为刑法列举政治权利范围，其目的是将可被剥夺的具体政治权利分别列出，而不是要明确划定政治权利的范围。事实上，刑法也不负有解释宪法中政治权利范围的义务。

更多的学者根据我国《宪法》第2条第4款、第34条、第35条和第41条的规定，来划定宪法中的政治权利的范围。例如，一种观点认为，政治权利包括选举权和被选举权、监督权以及言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利^[14]；一种观点认为，政治权利包括选举权与被选举权、监督权、民主管理企业组织的权利以及言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利^[15]；还有的观点认为，除选举权和被选举权、包括言论自由在内的政治自由和监督权等三类政治权利之外，我国公民享有的政治权利还包括现行《宪法》第2条第3款有关公民通过各种途径和形式参加管理国家事务、经济文化事业和社会事务的权利，第16条有关国有企业职工通过职工代表大会等形式实行民主管理的权利，第17条第2款有关集体经济组织实行民主管理的权利等。

西方学者对于政治权利的范围也有不同的意见。例如，有学者认为，政治权利包括四项，即个人政治权利、组织权利、成员资格权利和群体自决权利。个人政治权利包括投票权、竞选公职权、信息自由权、抗议权；组织权利包括成立政党、组织商业或经济联合会、社会运动或反对权、集会和抗议的群体权利、文化的或少数民族的权利；成员资格权，包括移民和定居权、归化入籍权、避难权、文化权利；群体自决权利是赋予那些声称自己是一个民族，必须独立保持某种形式的自主权的宗教群体、民族群体或种族群体的群体权利。^[16]

曼弗雷德·诺瓦克根据其对《公民权利和政治权利国际公约》的研究，认为政治权利是保障个人参与政治决策过程的权利，严格意义上的政治权利仅指该公约第25条中所列举的权利，因为只有参与公共事务的权利以及选举权和平等参加公务的权利才完全具有民主参与的性质。但是，他并不否认公约所规定的包括意见自由、表达自由、信息自由、媒体自由、集会自由和结社自由等政治自由至少在其公共功能上也可以被理解为政治权利。^[17]

那么，政治权利范围到底包括哪些呢?笔者认为，如上所述，政治权利主要是为了实现公共利益和公民个人的利益，有基于此，一切有助于达成上述目的又通常出现在公共领域，作用于公共事务的权利都应该纳入政治权利的范围。依照民主政治的原理，所谓民主政治，指的就是人民参与政府的成立、政治基于人民的同意而行之以及人民得有效地统制政府之政治形态。^[18]因此，基于有效开展民主政治这一角度出发，政治权利应当包括公民基于能动地位而享有的参与国家权力形成的权利，即选举权和被选举权、担任国家公职的权利、公务员罢免权、创制权、复决权、公决权等；基于消极地位而享有的政治表达自由，包括言论、集会、游行、示威、出版、结社自由；基于积极地位而享有的请愿权。^[19]这些权利都具有一个共同的特点，那就是与国家权力密切关联，所不同的是它们发挥作用略有不同。选举权、公务员罢免权、担任公职权、创制权、复决权、公决权等政治权利是公民直接参与国家权力的形成、国家法律和政策的决定等，日本学者把这些权利称作参政权^[20]；政治自由和请愿权则侧重于国家权力的运行，是公民影响国家权力和国家政策的手段。

综上所述，笔者认为，我国宪法中的政治权利主要包括两部分:第一部分，参与国家权力形成的政治权利，具体有选举权和被选举权、担任国家公职的权利，以及基于《宪法》第2条第4款、第16条、第17条的规定公民所享有的民主管理权；第二部分，影响公共事务政策形成的政治权利，包括言论、出版、集会、游行、示威、结社在内的政治表达自由，以及包括批评权、建议权、检举权和控告权在内的监督权。

虽然基于政治成本以及决策效率的考虑，近现代国家大都采用代议制这样一种间接民主形式，于此，人民将很大一部分公共事务的决定权和管理权交给了政府。但是，基于人民主权原理，人民同时保留了一部分对公共事务的决定权，由此形成了公民对公共事务的决定权。这些决定权主要包括选举权和被选举权、创制权、公决权、复决权等。选举权和被选举权，即决定公权力行使者的选择权。基于民主政治的要求，政府的组成应该建立在人民同意的基础之上，而选举权就是用来决定这一项公共事务的权利。创制权、复决权则是专门针对法律制定和选择法律的决定权。公决权是公民决定国家重大事项的权利。我国宪法只规定了选举权和被选举权，《选举法》中则规定了针对直接选举产生的人大代表的罢免权。

我国《宪法》第16条第2款、第17条第2款规定的公民通过职工代表大会等形式参与国有企业和集体经济组织的民主管理是不是政治权利的一种表现?有些学者将此项权利列为政治权利，也有学者持否定态度。^[21]笔者以为，我国《宪法》第1条明确规定我国的国家性质是人民民主专政，人民民主专政包括对人民民主，对敌人专政。而对人民民主，可以包括民主制度中存在的一切形式的民主权利。《宪法》第2条第4款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，显然这里包括公民所享有的国家事务、社会事务的管理权。国有企业和集体经济组织的管理，涉及公共财产问题，关系到我国社会市场经济体制下的公有制体制问题，关系到我国社会主义经济基础的巩固问题，公民参与对国有企业和集体经济组织的民主管理，是参与公共事务管理的一种体现。我国《刑法》规定的剥夺政治权利的内容中，立法者仅将担任国有企业的领导职务的权利划归为政治权利之一种，是因为这一政治权利相对来讲影响更大更重要一些，而并不是限定政治权利的范围，更不是否定公民参与国有企业和集体经济组织的民主管理权利的政治权利的性质。

公民参与公共事务并不限于参与公共事务的决定，每一公民都有权根据自己的意愿依照法律规定的法定标准并经法定程序，使自身成为国家权力的行使者，从而参与国家权力的运行，这就是担任国家公职的权利。担任国家公职权是指公民享有的就任国家机关以及其他国有单位职务，参加本国公共事务管理的权利。担任国家公职权与选举权、被选举权不同，选举权与被选举权针对的是国家代议机关的代表和国家机关的领导职务，而担任国家公职权是就任国家机关一般职务的权利。这项权利在国际人权公约以及许多国家宪法中作出了规定。例如，1948年由联合国通过的《世界人权宣言》第21条宣布:“人人有平等机会参加本国公务的权利”；1966年由联合国通过的《公民权利和政治权利国际公约》第25条规定“每个公民应有下列权利和机会……（丙）在一般的平等的条件下，参加本国公务”；《葡萄牙宪法》第50条规定“所有公民都有按平等与自由的条件谋求公职的权利”；《韩国宪法》第25条规定“任何国民均有依法担任公职的权利”；《白俄罗斯宪法》第39条规定“白俄罗斯共和国公民根据自己的能力和专业特长享有平等地获得国家机关任何职位的权利”。我国宪法没有将这一权利列入基本权利范围，但是根据《宪法》第2条第4款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定以及《国家公务员法》第5条“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行”的规定以及《刑法》第54条的规定，担任国家公职的权利无疑是我国公民所享有的一项重要政治权利。

国家权力的运行存在着违背人民的意愿，损害公共利益的可能。这就有必要对国家权力的运行加以监督，以避免国家权力运行损害公共利益或者政府政策违背人民意志。我国宪法上的监督权就是一项公民所应享有的对国家机关及其工作人员是否遵守宪法、法律、政策以及各种规章制度进行监督以及向国家机关表达的权利。我国现行《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。现行《宪法》第41条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”宪法的上述规定，确立了包括批评、建议、控告、申诉、检举权等在内的公民的监督权。我国宪法所列举的批评权、建议权，基本上相当于请愿权，即人民对国家机关就某一事项提出希望、不满和要求的一种权利，该项权利被许多国家宪法所确认。^[22]监督权中的批评权是指公民在国家政治生活和社会生活中，对国家机关和国家机关工作人员的缺点、错误提出批评性意见，并要求其改正的权利。建议权，是指公民对国家机关及其工作人员的工作提出建设性意见的权利。控告权可以分成作为参政权意义上的控告权和作为权利救济手段意义上的控告权。前者是指公民对国家机关及其工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出控告的权利，后者是指公民对于国家机关及其工作人员实施的侵犯自己合法权益的违法失职行为，包括在执行职务以外实施的侵犯自己合法权益的违法行为，向有关国家机关控告的权利。检举权是指公民向有关国家机关举报一切违法和犯罪的权利。

与外国宪法所规定的请愿权一般只具有公共性不同^[23]，我国宪法所确认的公民的监督权既具有公共性，又与公民自身权益有密切关系。监督权中的批评权和建议权更多的是针对公共政策、人民的福利等公共事务而提出，因此，监督权具有很强的公共性。而监督权中的申诉权则多用于涉及公民自身权益的场合，所以具有很强的个体性；控告权、检举权则公共性与个人性兼具。作为政治权利的监督权，应限于公共领域和公共利益。

为了更好地参与公共事务的决定和管理、更好地监督国家权力的行使，公民应当有权了解国家公共事务的相关信息，并且在此基础上发表自己的见解。我国《宪法》第35条规定的六大政治自由尽管不仅表现在公共领域，还表现在个人精神领域，但如上所述，应把这六大自由归入政治权利范围。对这一问题的回答必须究明宪法明确肯定这六大自由的目的。纵观各国这六大自由的发展史，不难发现各国都历经曲折、磨难，都有一个抗争的艰苦历程。出现这种现象的原因在于这六大自由针对的对象往往是政治问题和社会问题。各国宪法之所以将这六大自由写入宪法，主要也是因为这些自由主要发挥作用的场合是公共领域，而不是个人精神自由的领域，如果说上述这些权利仅仅在个人领域发挥作用，一个国家的统治阶级大可不必采用压制、打击、限制、阻挠等方式了。^[24]即便是将这些自由列入精神自由的范畴，也不能否认其对于民主政治的作用。知情权，即公民有权获得关于国家政治生活和社会生活的信息，即与公共事务直接或间接相关的全部信息，其中尤其指与公共权力的行使相关的信息。知情权是公民行使其他政治权利的前提。离开了对政治生活信息的了解，政治参与将会变得盲目、无的放矢。我国宪法没有明确规定该项权利，但参考我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》的规定，该项权利也应被列入政治权利范围。

二、刑法剥夺包括言论自由在内的政治权利是否妥当?

我国《刑法》第54条规定的剥夺政治权利的范围包括言论、集会、游行、示威、结社、出版的自由。笔者认为，对于刑法是否可以剥夺包括言论、集会、游行、示威、结社、出版的自由，必须仔细分析。

第一，从现行宪法文本上看，刑法剥夺六大政治自由并非不妥当。理由有二:其一，《宪法》第34条的规定为《刑法》第54条第1项规定剥夺政治权利可以剥夺选举权和被选举权提供了宪法依据。《宪法》第35条没有规定刑法可以剥夺言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。那么，刑法是否有权规定“剥夺政治权利包括剥夺公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”?笔者认为，作为法律效力低于宪法的《刑法》，其对于公民政治权利的剥夺，应以宪法的明确授权或确认为依据。《宪法》第34条确实明确选举权和被选举权可以被法律剥夺，但是，该条规定只是强调被剥夺政治权利的公民不享有选举权和被选举权，没有划定可以被法律剥夺的政治权利的范围，也没有划定不可以被剥夺的政治权利的范围。所以，《宪法》第35条虽没有规定刑法可以剥夺上述六项政治自由，但也不能得出刑法不能剥夺六大政治自由的结论。

其二，尽管我国现行宪法只明确选举权和被选举权可以被法律剥夺，但是，《宪法》第51条也已经明示规定，如果公民行使宪法上基本权利侵害了国家、社会、集体和其他公民的合法权益，那么，公民的该项基本权利可以被限制、甚至被剥夺。依据我国刑法的规定，所谓剥夺政治权利，其性质是限制公民在一定时间内享有政治权利。^[25]

目前，我国刑法对于剥夺政治权利的刑罚规定，主要问题不在于是否能够规定剥夺政治自由，而是如何基于尊重和保障人权的宪法规定，缩小适用剥夺政治权利的范围和对象。在建国初期，剥夺政治权利是一种对敌斗争的武器，政治色彩非常浓厚。例如，1954年《宪法》第19条规定:“国家依照法律在一定时期内剥夺封建地主和官僚资本家的政治权利”；1978年《宪法》第18条第2款规定:“国家依照法律剥夺没有改造好的地主、富农、反动资本家的政治权利”。这是作为一种专政措施而普遍适用于敌对阶级分子的。我国社会进入20世纪80年代后，在敌对阶级作为一个阶级已经不存在的情况下，继续在宪法上规定剥夺特定阶级的政治权利已经不适宜，有鉴于此，1982年《宪法》及时作出了修正。但是，那些危害国家安全、损害国家利益的犯罪分子依然存在，还必须在法律上明确是否剥夺政治权利以及剥夺政治权利的范围、适用对象。当然，在我国现阶段阶级斗争已经不是社会的主要矛盾的情况下，继续大范围地用剥夺政治权利作为我国《刑法》中普通刑事犯罪的资格刑，显然已经不甚妥当。笔者认为，从维护国家安全和社会秩序的角度和剥夺政治权利的特殊预防效果来讲，剥夺政治权利应当适用于危害国家安全犯罪和严重破坏社会秩序的犯罪。对危害国家安全和严重破坏社会秩序的犯罪分子，主要是因为此类犯罪都是故意犯罪，主观恶意强、社会危害极大。对这些敌视、蔑视国家制度和社会秩序的犯罪分子，国家依法剥夺他们从事政治活动和参与国家管理的权利，因为如果不剥夺他们的政治权利，他们则有可能利用参与政治活动的权利继续从事犯罪活动。

第二，在学理上，刑法剥夺公民政治自由并无不妥。参考德国宪法学大家施密特的宪法权利分类，我们可将政治权利分为两种类型，一类是归属于自由权范畴的政治权利，包括言论、集会、游行、示威、出版、结社自由，这种类型的政治权利排除国家的干涉，是一种防御性质的权利。另一种类型的政治权利是基于公民社会一员的地位而由宪法确认的政治权利，包括选举权和被选举权、担任公职的权利、知情权等。无论是哪一类型的政治权利，学理上都没有否定国家基于重大利益可以限制、甚至剥夺该项权利的权力。^[26]因此，即便是属于自由权性质的政治自由，在遭遇国家、社会重大利益时，也需要作出让步，只是国家如果要剥夺公民个人的自由权，必须基于重大的国家或社会利益。政治自由是民主政治社会形成与发展所必需的自由，但是这些自由的不当行使同样会对民主政治社会的发展构成威胁。作为民主政治社会一员的公民，在享有政治自由的同时，负有恰当行使这些自由的义务，而当公民违反该项法律义务的，法律有权予以适当的惩罚。

第三，从宪法精神和刑法的功能定位来看，刑法剥夺政治自由的规定符合我国长期以来的政治逻辑。20世纪80年代之前，我国政治领域的阶级斗争渗透到社会的方方面面，影响并决定了社会的发展方向。刑法被普遍认为是执行阶级专政职能、镇压阶级敌人的反抗、惩罚严重刑事犯罪分子的有力武器。因此，无论是《宪法》，还是20世纪50、60年代出台的一些刑法单行条例和司法解释，或是1979年出台的《刑法》，都带有浓厚的政治色彩。1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》都在总纲中规定剥夺特定阶级政治权利，1982年《宪法》虽应社会发展形势作出修正，但宪法的精神逻辑依然没有质的变化。现行《宪法》第1条明确规定了我国的人民民主专政的国家性质，其中的专政就是针对危害国家安全等的犯罪分子的。1979年《刑法》第2条明确规定:“中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切反革命和其他刑事犯罪作斗争，以保卫无产阶级专政制度”；修改之后的《刑法》第2条依然规定:“中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度”，并将破坏人民民主专政政权的危害国家安全罪（过去称“反革命罪”）列于各类犯罪的首位，把剥夺政治权利作为附加刑，从而使刑法对维护安定团结的政治局面，巩固人民民主专政具有重大的政治意义。由于思维惯性以及维稳任务的需要，这一精神延续至今。

第四，考察西方国家宪法有关规定，确实可以发现，许多国家的宪法和法律中没有剥夺言论自由等政治自由的规定，如英美国家刑罚中的资格刑分为褫夺公权、吊销驾驶执照、禁止令和建议驱逐出境。其中褫夺公权的目的是防止犯罪分子恢复自由，回归社会后重新犯罪，褫夺的大多为一些担任公职的权利，并没有对言论、出版、集会、结社、游行、示威加以刑法上的剥夺。在禁止令中，包括禁止出入公共场合令，禁止出入体育比赛场地令，禁止持有武器弹药令，也没有对言论、出版、集会，结社、游行、示威的自由做出限制。^[27]但是，也有些国家宪法对剥夺言论自由予以规定。例如，《德意志联邦共和国基本法》第1章在肯定了包括出版、讲学、集会、结社权，书信、邮件与电讯秘密，财产权，庇护权等一系列宪法权利的同时，在第l8条规定“凡滥用言论自由，尤其是出版自由（第5条第1项）、讲学自由（第5条第3项）、集会自由（第8条）、结社自由（第几条）、书信、邮件与电讯秘密（第10条）、财产权（第14条）或庇护权（第16条第1项），以攻击自由、民主之基本秩序者，应剥夺此等基本权利。此等权利之剥夺及其范围由联邦宪法法院宣告之。”因此，刑法是否要剥夺犯罪分子的政治权利应该视国情而定，不能照搬他国的做法。

第五，刑法中被剥夺的政治权利是否就是宪法中的政治权利?有的学者认为，作为剥夺政治权利内容的剥夺言论自由的范围应比宪法规定的言论自由范围小。它不能与宪法规定的言论自由划等号，应限定在政治性的内容的范围内。一般情况下，剥夺政治权利，是人民法院依法判处，剥夺犯罪分子参加国家管理和一定社会政治生活权利的刑罚方法。根据《宪法》第47条规定:中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。这说明对于非政治性而又对社会无任何危害的言论不应该受到剥夺，被剥夺政治权利的人应该享有非政治性的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。^[28]《刑法》没有对拟剥夺的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由作出限定性规定，但是，刑法的适用机关有权也有责任基于对人权保障原则的尊重而限缩解释该条规定。

【注释】

[1]例如1982年《土耳其宪法》第2篇“基本权利和义务”中第4章有政治权利和义务规定；1991年《马其顿宪法》有关“个人和公民的基本自由和权利”一章也专门设置了“公民的政治的自由和权利”部分；1997年《波兰宪法》第二章“人与公民的自由、权利和义务”中规定了公民政治自由和权利等等。1966年联合国通过的《公民权利和政治权利国际公约》，文件名中直接使用了政治权利的概念。

[2]许崇德主编:《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第411—416页。

[3]周叶中:《宪法学》，法律出版社1999年版，第158页。

[4]林纪东:《比较宪法》，台北五南图书出版公司1980年版，第259页。

[5]李琦:《公民政治权利研究》，《政治学研究》1997年第3期。

[6]绕龙飞:《政治权利概念的多维度解读》，《北方法学》2008年第5期。

[7]［奥地利］H.凯尔森:《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第98页。

[8]肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第54页。

[9]李琦:《公民政治权利研究》，《政治学研究》1997年第3期。

[10]［美］卡尔·J.弗里德里希:《超验正义——宪政的宗教之维》，周勇、王丽芝译，北京三联书店1997年版，第97—98页。

[11]刘松山:《宪法文本中的公民“政治权利”——兼论刑法中的“剥夺政治权利”》，黄克平、韩大元主编:《刑法学与宪法学的对话》，中国人民大学出版社2007年版。

[12]熊文钊、张伟、鲁延法:《宪法中“政治权利”与刑法中“政治权利”的比较分析》，http://www.calaw.cn//Pages_Front/Article/ColumnArticleList.aspx?columnId=20，2011年3月6日访问。

[13]刘松山:《宪法文本中的公民“政治权利”——兼论刑法中的“剥夺政治权利”》，黄克平、韩大元主编:《刑法学与宪法学的对话》，中国人民大学出版社2007年版。

[14]许崇德主编:《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第411—416页。

[15]徐显明主编:《公民权利义务通论》，群众出版社1991年版，第147页。

[16]［英］恩靳·依辛、布雷恩·特纳主编:《公民权研究手册》，王小章译，浙江人民出版社2007年版，第41—42页。

[17]曼弗雷德·诺瓦克:《民权公约评注》（上），三联书店2003年版，第430—431页。

[18]阿部照哉、池田政章等编著:《宪法——基本人权篇》（下册），周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第338、343页。

[19]德国19世纪法学大家耶里涅克在对宪法权利进行分类时认为，公民对国家分别存在四种不同的关系，由此相应地派生出四种不同的权利或义务。第一种是公民对国家的被动的地位，由此派生出公民的义务；第二种是公民对国家的消极的地位，由此派生出公民的自由权，即一种必须排除或逃避国家干涉的消极权利，如人身自由、精神自由和经济自由；第三种是公民对国家的积极的地位，由此派生出公民的受益权，如诉讼权、请愿权等权利；第四种是公民对国家的能动的地位，由此派生出公民的参政权，即选举权和被选举权等政治权利。参见林来梵:《从宪法规范到规范宪法——宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第89页。

[20]阿部照哉、池田政章等编著:《宪法——基本人权篇》（下册），周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第338、343页。

[21]绕龙飞:《政治权利概念的多维度解读》，《北方法学》2008年第5期。

[22]美国宪法第一条修正案规定:“国会不得制定关于下列事项的法律……剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”《日本宪法》第16条规定:“任何人均有关于救济损害、罢免公务员，制定、废除和修改法律命令及规则，以及其他事项和评请愿之权利。任何人均不因曾作此项请愿而受差别待遇。”《德国基本法》第17条规定:“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面申请和控告。”

[23]公共性是指公民权利所指向的事项与公民自身权益无直接关联的公共事务。个体性是指公民权利所指向的事项与公民自身权益有直接关联的个人事务。

[24]甄树青:《论表达自由》，社会科学文献出版社1999年版，第64页。

[25]《刑法》第55条、第57条和第58条规定，剥夺政治权利的期限包括以下四种情况:（1）单独判处剥夺政治权利或判处拘役、有期徒刑附加剥夺政治权利的，剥夺政治权利的期限为1年以上5年以下。（2）判处管制附加剥夺政治权利的，剥夺政治权利的期限与管制的期限相等，同时执行。（3）判处死刑、无期徒刑的，剥夺政治权利终身。（4）死刑缓期执行减为有期徒刑或无期徒刑减为有期徒刑的，附加剥夺政治权利的期限为3年以上10年以下。显然，除了被判处死刑和无期徒刑，附加剥夺政治权利终身之外，其他的剥夺政治权利的期限最长为10年，恰当地说，这是限制而不是剥夺政治权利。

[26]阿部照哉、池田政章等编著:《宪法——基本人权篇》（下册），周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第40页。

[27]袁甄乙:《浅论刑法中政治权利的范围——一个宪法与刑法相融合的视角》，《知识经济》2010年第3期。

[28]袁甄乙:《浅论刑法中政治权利的范围——一个宪法与刑法相融合的视角》，《知识经济》2010年第3期。